Introducción

En el documento preparado para este Seminario, Propuestas de desarrollo de infraestructura de transporte para la integración regional en Sudamérica (Larramendi, 1994), se hacen dos observaciones que son de importancia en relación con la necesidad de realizar evaluaciones de impacto ambiental en los proyectos de inversión. En el capítulo III se plantea que el principal denominador común de los problemas de transporte en todos los países es la falta de fínanciamiento para construir, mejorar y mantener la infraestructura de transporte. Más adelante se expresa que las gestiones de la Presidencia de la Conferencia Sudamericana de Ministros de Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas de América del Sur ante los organismos de financiamiento para la construcción del la Red, no tuvieron avances significativos.

Parecería que son varios los factores que han influido en esta posición de las instituciones de fínanciamiento y el más importante, probablemente, ha de ser la preocupación por los posibles impactos ambientales negativos en los proyectos de inversión. Por ejemplo, en un documento reciente sobre programación elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo con respecto a sus prioridades en la cuenca del Amazonas, se indica que esa Institución, ya no financiará carreteras en la zona, en cambio dedicará sus esfuerzos a la "protección ambiental" (BID, 1993)¹.

[¹ "Amazonia Subregional Programming Paper of August", Banco Interamericano de Desarrollo, 1993. "... los proyectos agrícolas y de infraestructura encarados en el pasado, como los relativos a carreteras y a la explotación minera, precipitaron la destrucción social y ambiental de la Amazonia. Al carecer de conocimiento previo sobre estas consecuencias negativas, el BID y otros donantes y gobiernos financiaron ese tipo de actividades en el pasado... Desde 1975, el fínanciamiento del Banco a la Amazonia se concentró en las carreteras, y comprendió cuatro proyectos en Bolivia, tres en Brasil y uno en Perú". (Párrafo 5.2).

"Dadas las enseñanzas que han dejado las experiencias pasadas, el Banco esta modificando el carácter de su asistencia a la Amazonia como reflejo de la sensibilidad frente a los efectos sociales y ambientales de la infraestructura tradicional y las actividades de desarrollo rural en el Amazonas. El Banco esta reduciendo su participación en estos sectores e intensificándola en los proyectos encaminados a la preservación del ecosistema, la utilización de los recursos naturales de manera sostenible, la protección de las comunidades indígenas y el mejoramiento de las poblaciones del Amazonas". (Párrafo 5.3).]

Este cambio de prioridades se extiende a un campo mucho mayor que la cuenca del Amazonas, por ejemplo en el Darien (Anon., 1994) y ha sido promovido por las presiones de un conjunto de ONGs ambientales, financiadas en gran parte por la Fundación Charles Stewart Mott (Wirth, 1992). Estas presiones se hicieron directamente sobre los Directores de los Estados Unidos ante los Bancos de Fomento y Desarrollo Internacionales de los que este país es parte, e indirectamente ante el Congreso y el Tesoro de los Estados Unidos, para que instruya directamente a los Directores por su país en las distintas organizaciones. En lo que respecta a estas presiones, cabe destacar la "Enmienda Pelosi" de la ley de 1989 sobre desarrollo y financiamiento internacionales² en virtud de la cual el Director por Estados Unidos de todo banco al que Estados Unidos contribuya debe votar por "no" en todo proyecto cuya evaluación ambiental no haya sido presentada como mínimo 120 días antes de ser sometido a aprobación Asimismo, la Enmienda Pelosi ha inducido a varios países de la región a sancionar leyes que exigen la evaluación de impacto ambiental para todos los proyectos públicos y privados.³

(² La Enmienda Pelosi aparece como artículo 1356 de la Ley de Derecho Público 101-240, del 19 de diciembre de 1989.

"1)... A partir de los dos años posteriores a la fecha de promulgación de este artículo, el Secretario del Tesoro impartirá instrucciones al director ejecutivo por Estados Unidos ante cada uno de los bancos multilaterales de desarrollo para que se abstenga de votar en favor de medida alguna que el banco se proponga adoptar y que pudiera tener un efecto significativo sobre el ambiente humano, salvo que, como mínimo 120 días antes de la fecha de la votación:

a) el país prestatario o la institución hayan concluido una evaluación de impacto ambiental de la medida propuesta y de otras medidas alternativas, y que dicha evaluación se haya puesto a disposición del directorio que ha de efectuar la votación.

b).se haya puesto a disposición del banco multilateral de desarrollo, los grupos afectados y las organizaciones no gubernamentales del país dicha evaluación o un resumen completo de la misma".)

(³ Un ejemplo de esto es el Decreto No. 104-93 de Honduras:

"Articulo 5.- Los proyectos, instalaciones industriales o cualquier otra actividad pública o privada, susceptible de contaminar o degradar el ambiente, los recursos naturales o el patrimonio histórico cultural de la nación, serán precedidos obligatoriamente de una evaluación de impacto ambiental (EIA) que permita prevenir los posibles efectos negativos".)

Lamentablemente, pocos de los aproximadamente 100 métodos diferentes de evaluación de impacto ambiental (EIA) que existen actualmente funcionan según lo esperado. En general, son onerosos, requieren mucho tiempo, son subjetivos, cuando la objetividad es de importancia capital, exigen datos con los que rara vez se cuenta, utilizan criterios que no siempre son aplicables a la realidad del lugar objeto de estudio, suelen ser intrínsecamente de carácter sectorial y rara vez van más allá de la "evaluación", con lo cual dejan la resolución del problema a soluciones ad hoc, apresuradas y que consideran intereses unilaterales.

Las evaluaciones de impacto ambiental para que tengan validez deben realizarse al iniciarse el proceso y en cada una de las etapas o fases de identificación y formulación del proyecto, lo cual permite abaratar el costo de las mismas. Los costos aumentan exponencialmente cuando la evaluación de impacto ambiental se realiza en etapas posteriores.

Por ejemplo, el Banco Mundial (1994) sostiene que los costos de sus "evaluaciones ambientales" se sitúan en el orden de los US$60.000 a US$200.000, con un máximo de US$500.000 por cada evaluación. Estos costos corresponden al análisis ambiental realizado en la etapa del estudio de "factibilidad" o cercano a dicho etapa. La OCDE (1992) estima que sus evaluaciones ambientales cuestan entre el 0,1% y el 2% del proyecto final, también, en este caso, cuando se efectúan en una etapa cercana al estudio de factibilidad. En el cuadro 1 se presenta una comparación entre los costos de una evaluación ambiental realizada a través del método de planificación integrada del desarrollo regional y los correspondientes a la realizada al final del estudio de prefactibilidad.

Suponiendo que las cifras del cuadro 1 se aproximan a las reales, resulta fácil observar el ahorro que puede lograrse al inicio de la evaluación del impacto ambiental (US$900.000 en caso de efectuarlas a través de un proceso de planificación integrada del desarrollo regional, frente a US$5.000.000 si ésta se realiza en la etapa de ejecución del proyecto). Estos últimos costos no incluyen los de "mitigación", que supone diseñar nuevamente el proyecto o, aún peor, destruir una parte importante del mismo para permitir la solución de problemas detectados durante una evaluación ambiental realizada recién en la etapa de su ejecución.

Los dos ejemplos siguientes muestras que las cifras del cuadro se acercan en cierta medida a la realidad: el estudio de impacto ambiental, con un costo de un millón de dólares, realizado para la parte pendiente de la carretera panamericana que se construirá en la zona del Darién - cuyo costo se estima en US$300.000.000 (Anon., 1994) - , y la propuesta de construir un ferrocarril que atraviese Costa Rica (el llamado "canal seco"), en el cual se incluyó un contrato por US$22 millones para un estudio sobre los efectos ambientales que provocaría el proyecto, cuyo costo total es de US$1.200 millones (Environment Watch, 1994). Nuevamente en este caso, las evaluaciones parecen realizarse en una etapa más o menos cercana al estudio de "factibilidad".

Cuadro 1. ESTIMACIÓN DE LOS COSTOS RELACIONADOS CON LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL