Un libro que contiene estudios de casos y directrices que se extraen de la experiencia es, por definición, de carácter histórico. De la historia pueden extraerse muchas enseñanzas de valor para el futuro, pero también es cierto que las condiciones en la mayoría de las áreas en desarrollo en todo el mundo están cambiando muy rápidamente, en especial en América Latina y el Caribe. Por lo tanto, este libro no estaría completo si no se identificaran algunos de los mayores desafíos que enfrenta el desarrollo y no se pensara en qué forma habría que ajustar gradualmente las metodologías de planificación del desarrollo regional aquí presentadas. En consecuencia, este enfoque subraya la convicción fundamental de que la planificación del desarrollo debe ser tan dinámica como el desarrollo mismo.
I. Tendencias del desarrollo Latinoamericano en la década de 1980
La década actual ya está caracterizada por el estancamiento económico, agudos problemas de deuda externa, reducción de los gastos gubernamentales, difundido desempleo y malestar social. Las limitaciones impuestas por los recursos físicos están haciéndose muy evidentes en muchos países, y los problemas de manejo de recursos naturales demandan mucha atención. También son muy importantes los grandes movimientos migratorios dentro de los países, y en muchos casos entre países.
En la sección siguiente se examinan estos tres grupos principales de problemas en términos muy generales y simplificados, que servirán como antecedentes para poder predecir los cambios que habrá que introducir en la metodología de la planificación regional.
A. Limitaciones Económicas en la Década de 1980
América Latina enfrenta una grave recesión económica, un crecimiento económico limitado y en algunos casos nulo, y una masiva deuda externa. Las exportaciones han decrecido como consecuencia de la disminución de la demanda en los países industrializados y de las presiones proteccionistas. El pago de la deuda resulta difícil y los recursos externos para nuevas inversiones son cada vez más escasos.
Con toda probabilidad, los capitales externos seguirán escaseando durante el resto de esta década, lo que obligará a los países latinoamericanos a depender en gran medida de los capitales nacionales para sus objetivos de desarrollo. Es probable que el crecimiento y desarrollo continúen siendo lentos, y que el crecimiento de la inversión y el consumo interno sean más lentos que en las décadas de 1960 y 1970.
Estas nuevas perspectivas del desarrollo probablemente originen importantes cambios en las políticas de desarrollo de muchos países. Los gobiernos diferirán muchas inversiones de capital en proyectos de desarrollo de gran magnitud hasta que mejoren las condiciones financieras. Ante el peso de una voluminosa deuda externa, los países se orientarán hacia proyectos más modestos que generen o ahorren divisas, hacia proyectos destinados a la producción de exportaciones y a la sustitución de importaciones. Es muy probable que aumente el número de proyectos de "remiendo" y al mismo tiempo que disminuyan los proyectos de "cambio estructural".
B. Limitaciones de Recursos Físicos en la Década de 1980
En la década de 1980, América Latina deberá hacer frente a una mayor población y a las consecuencias del rápido crecimiento económico experimentado durante los decenios de 1960 y 1970. La principal preocupación de la mayoría de los gobiernos seguirá siendo la forma de abastecer las necesidades de una población en rápido crecimiento, y procurando al mismo tiempo elevar a varios millones de personas por encima del nivel de pobreza. Sin embargo, las crecientes limitaciones de recursos físicos serán causa de inquietud y motivo de la planificación del desarrollo. Cuatro tipos principales de problemas cobrarán mucha importancia durante esta década: (1) los causados por la deforestación de grandes áreas de América Latina; (2) los problemas del desarrollo de recursos hídricos, incluyendo el déficit de agua para uso industrial, agrícola y doméstico, así como la contaminación de aguas de superficie y subterráneas y el aumento de inundaciones como consecuencia de la deforestación; (3) el deterioro de los recursos de suelos y las pérdidas significativas de tierras agrícolas productivas por causa de la erosión y la salinización, y (4) los problemas de desarrollo urbano que reflejan las crecientes limitaciones con respecto a la pureza del aire, el agua y el espacio.
C. Dinámica de las Migraciones y sus Implicaciones en la Década de 1980
Los cambios estructurales que están produciéndose en las economías de América Latina y el Caribe, y las limitaciones de recursos físicos se combinarán para aumentar la competencia por el uso del territorio nacional con el fin de cumplir con los objetivos económicos y sociales. Las presiones serán especialmente fuertes en los países más pequeños, con una alta densidad de población en relación con los recursos físicos, y en las regiones de países más grandes que presentan problemas similares. En muchos lugares está escaseando el espacio adecuado para el desarrollo con inversiones modestas.
Entre las consecuencias de estas presiones pueden contarse la fuerte y continua migración hacia las ciudades, la movilización hacia regiones menos pobladas, y la acelerada migración entre países. En muchos casos, los inmigrantes son refugiados por motivos económicos, y algunas veces comprenderán también refugiados políticos. Estos cambios demográficos agravarán los déficit existentes de alimentos, agua, energía y servicios sociales en las áreas donde se congregan los inmigrantes. El crecimiento localizado de la población representará nuevas presiones sobre la base de recursos físicos y planteará nuevos problemas de manejo ambiental. Los gobiernos se verán en dificultades para construir nuevas obras de infraestructura (suministro de agua y servicios de saneamiento, producción de energía, caminos, puertos, instalaciones urbanas) debido a la menor disponibilidad de fondos para financiar estas obras. Los problemas de desarrollo urbano se harán especialmente críticos a medida que grandes grupos de población en busca de empleo pasen a una existencia marginal en los centros urbanos o en sus alrededores. Según el Banco Interamericano de Desarrollo,1 se espera que la población urbana crezca de 224 millones de habitantes en 1980 a 322 millones en 1990. Es probable que los problemas relacionados con la "urbanización" en América Latina alcancen proporciones de crisis hacia finales de esta década, si no antes.
1
El Papel del Banco en América Latina en el Decenio de los Ochenta, cuadro III-1, BID, Washington, D.C., 1981.
II. Nuevos Requerimientos para Planes y Proyectos de Desarrollo Regional
Estas condiciones determinarán nuevos requerimientos para los planes de desarrollo regional e influirán en el tipo de proyectos de inversión que será posible encarar en la década de 1980. En la práctica, la planificación del desarrollo regional tendrá que adaptarse a estas tendencias y cambios si pretende cumplir una función útil en el proceso de desarrollo.
A. Enfoque Modificado para Planes de Desarrollo Regional
Con base en el análisis precedente, el enfoque de los esfuerzos de planificación probablemente cambie en los últimos años de esta década, y ciertos tipos de regiones recibirán una atención mayor que en el pasado, mientras que otras regiones recibirán menos:
1. Las regiones con un desarrollo relativo, donde ya existen las principales obras de infraestructura, probablemente reciban una renovada atención en materia de planificación del desarrollo.2. Por el contrario, las regiones que requieran inversiones masivas en infraestructura - como por ejemplo las áreas remotas que carecen de caminos, energía eléctrica, etc. - tendrán menor prioridad en el desarrollo. Las regiones vacías serán el foco de mayores esfuerzos de desarrollo únicamente si las inversiones gubernamentales son bajas y los beneficios substanciales. Desafortunadamente, esta tendencia podría estimular aún más la colonización espontánea "barata" de áreas marginales accesibles, que tiene consecuencias ambientales desfavorables.
3. Las regiones compuestas de áreas urbanas y sus zonas de influencia bien podrían convertirse en el foco de importantes trabajos de planificación regional a medida que se van planeando inversiones más grandes para acomodar el crecimiento urbano y resolver los problemas urbanos.
4. Las regiones multinacionales, como por ejemplo las áreas fronterizas, podrán recibir una mayor atención cuando los países descubran que las opciones menos costosas de desarrollo no siempre se encuentran totalmente dentro de los límites del país. Para aprovechar estas alternativas deberá recurrirse a veces a la planificación multinacional, así como para solucionar conflictos sobre el uso de recursos.
B. Enfoque Modificado para Proyectos de Inversión
Si continúan los déficit de capitales, cosa que ha sido evidente en los primeros años de esta década, será necesario emprender diferentes tipos de proyectos de desarrollo:
1. El énfasis se trasladará de la construcción de nuevas obras de infraestructura al mejor aprovechamiento de la existente, o a la construcción de pequeñas ampliaciones que mejoren substancialmente la utilidad social de la infraestructura que existe en estos momentos. Tales ampliaciones incluyen, por ejemplo, conexiones a las redes de telecomunicaciones o de construcción de secciones de caminos que completan rutas importantes.2. Se enfatizarán los cambios institucionales o legislativos que requieren muy poca o ninguna inversión, pero que pueden afectar en forma significativa la dinámica de una región.
3. Se asignará mayor prioridad que la habitual a los programas y proyectos que ya están en marcha, en vez de los que aún se encuentran en las mesas de trabajo. Asimismo, los proyectos que sirvan para complementar programas y proyectos existentes tendrán preferencia sobre los nuevos.
4. Se buscarán alternativas de bajo costo para los proyectos de gran magnitud. Por ejemplo, se preferirán proyectos pequeños de generación de energía que aprovechen recursos locales, en vez de conexiones eléctricas de alto costo en aldeas o pueblos remotos. De igual manera, los proyectos de conservación de energía constituirán atractivas alternativas a la mayor generación de energía.
5. Se necesitarán proyectos que generen divisas para ayudar a reducir la deuda externa de la mayoría de los países en desarrollo. El desafío de la planificación es asegurarse que tales proyectos no sustraigan artículos de primera necesidad a la población local o no causen perjuicios al bienestar de los habitantes.
III. Ajustes Específicos en la Metodología de Planificación del Desarrollo Regional
El pronóstico precedente tiene algunas implicaciones sobre las metodologías de planificación del desarrollo regional integrado descritas en este libro. Por lo tanto, es importante indicar los probables cambios en materia de metodología, algunos de los cuales ya están en marcha.
1. La escasez de fondos disponibles para realizar estudios y la menor necesidad de identificar nuevos proyectos de inversión impulsarán el constante esfuerzo por acortar la fase de diagnóstico de la planificación del desarrollo. Puede ser que esa tendencia se compense en parte con un análisis más profundo de los proyectos cuya implementación ya esté decidida pero cuya eficiencia pueda aumentarse.2. La energía, como componente decisivo del desarrollo regional ya está recibiendo mayor atención en los diagnósticos del desarrollo. Deberán desarrollarse nuevas metodologías para evaluar rápidamente la demanda y la oferta de energía en términos geográficos, identificar soluciones eficientes y de bajo costo para los problemas energéticos, y preparar planes de inversión de amplio alcance orientados espacialmente hacia la producción y distribución de energía.
3. El suministro de alimentos y los problemas de distribución recibirán mayor atención, de manera que deberán identificarse más problemas para hacer frente a estos aspectos como parte de la estrategia de desarrollo regional.
4. Las metodologías relacionadas con la solución de conflictos sobre el uso de recursos naturales deberán refinarse aún más para hacer frente a los problemas que abarcan a más de un país. Un ejemplo de ello es el problema de la contaminación a través de las fronteras, que está haciéndose grave en algunos lugares. Este problema sólo podrá resolverse mediante la acción conjunta de los gobiernos. La contaminación del aire y del agua, así como otros problemas a lo largo de la frontera entre los Estados Unidos y México, ya son objeto de estudios conjuntos. Asimismo, la distribución de derechos de aguas entre países ribereños en cuencas hidrográficas internacionales también está adquiriendo importancia. La participación de organizaciones internacionales de asistencia técnica puede resultar apropiada para ayudar a los países ribereños en la identificación de usos alternativos y arreglos de distribución, y para prestar asesoramiento sobre la creación de instituciones para administrar y controlar las aguas internacionales.
5. Se necesitan nuevos métodos para tratar los problemas críticos del crecimiento urbano. Los nuevos mecanismos para evaluar la capacidad de carga de los sistemas de recursos naturales que sustentan a las ciudades son de especial importancia, ya que es necesario tener una mayor comprensión de la base de recursos para mejorar la eficiencia de las inversiones urbanas.
6. Las migraciones dentro y entre países incluyen en estos momentos tanto a refugiados políticos como económicos. Para poder acomodar a ambos tipos de refugiados es preciso contar con nuevas metodologías para la planificación de asentamientos a más largo plazo a fin de lograr que estos individuos sean más autosuficientes, reduciendo de esa manera la carga sobre el país que los recibe, así como la de las instituciones internacionales que hayan participado.
7. En los planes de desarrollo regional deberían incluirse defensas contra desastres naturales. La clave en este sentido es incorporar mejor información sobre evaluación de riesgos y diseñar proyectos para reducir al mínimo los daños ocasionados a las inversiones en casos de inundaciones, terremotos, huracanes y otros desastres.
8. Deberá prestarse más atención a la preparación de otras propuestas distintas a los proyectos de inversión. Adquirirán más importancia las recomendaciones en materia de incentivos tributarios, cambios en los mecanismos para la formulación de precios, modificación de reglamentaciones y mejoramiento de la capacidad de manejo de las instituciones de desarrollo. También podrán diseñarse mejoras institucionales para aumentar sustancialmente la eficiencia en el uso de los recursos financieros disponibles.
9. Probablemente se perfeccione la evaluación de proyectos de inversión y la preparación de planes de acción. La necesidad de contar con más análisis económicos integrados podría llevar a una mayor utilización de los modelos de simulación regionales, tanto para formular como para evaluar programas y proyectos de desarrollo. Al disponer de modelos que representen las relaciones económicas dentro de la región estudiada y entre la región y el resto del país, los planificadores podrán estudiar el impacto de grupos de proyectos y de proyectos individuales sobre la región y el país. Estos modelos también ayudarán a los encargados de tomar decisiones a aceptar o rechazar proyectos y grupos de proyectos sobre la base de indicadores seleccionados que revelen los impactos del desarrollo.
10. Parece prácticamente inevitable el mayor uso de análisis de sistemas y de computadoras para procesar el creciente volumen de datos que se necesitan para la planificación del desarrollo regional integrado. La integración de datos y de insumos profesionales durante la planificación constituye uno de los temas centrales de este libro. Desafortunadamente, a medida que aumenta el caudal de conocimientos humanos y se circunscriben las especialidades profesionales, el problema de la integración se hace mucho más difícil. Más que en ninguna otra disciplina, ello se evidencia en los aspectos llamados ambientales. Para impulsar la eficaz interacción entre personas e instituciones en relación con estos aspectos, las entidades de asistencia técnica y las universidades tendrán que ofrecer el tipo de adiestramiento multidisciplinario que permita que los profesionales se conviertan en integradores y jefes de equipo más eficientes. Además, quizá los simples mecanismos de integración que se aplican en la actualidad deban reemplazarse gradualmente por "sistemas" más perfeccionados manejados por computadoras.
11. Por último, será preciso contar con mejores medios para hacer más eficientes los esfuerzos de asistencia técnica en materia de formación de instituciones. Si bien el adiestramiento en servicio es una actividad que da buenos resultados en la práctica, empleando métodos convencionales se requerirían muchos años para que esos servicios alcancen a todos los gobiernos estatales o provinciales, al personal de las entidades regionales y a las autoridades de cuencas hidrográficas que podrían beneficiarse de ellos. La asistencia a las entidades de desarrollo para que se ayuden entre sí y el fortalecimiento de los organismos que proveen asistencia a grupos seleccionados de países permitirá acelerar el proceso de "cooperación horizontal".
IV. Algunos Desafíos a Largo Plazo de la Planificación del Desarrollo Regional
Más allá de los ajustes metodológicos a corto plazo bosquejados en este volumen, existen desafíos más profundos que deben enfrentar los gobiernos y las instituciones internacionales. El futuro de la cooperación técnica en el desarrollo regional depende del éxito con que las nuevas técnicas para solucionar problemas se apliquen a las necesidades que vayan surgiendo:
1. La promoción de conceptos de planificación regional dentro de la planificación del desarrollo económico y social a nivel nacional, de manera de encarar más eficientemente el equilibrio geográfico de la creciente demanda de empleo y de necesidades básicas.2. El establecimiento de vínculos funcionales entre la planificación regional y la planificación nacional y sectorial.
3. El mejoramiento sustancial de la implementación del desarrollo regional mediante el fortalecimiento de las instituciones regionales.
4. La integración definitiva de aspectos ambientales dentro de la metodología corriente del desarrollo regional, seguida de una clarificación adicional de los mecanismos prácticos para el manejo ambiental regional.
5. La introducción de la programación regional como método para diseñar e implementar proyectos de desarrollo por parte de las principales instituciones de financiamiento para el desarrollo.
El éxito o el fracaso que se logren al enfrentar estos desafíos harán que el enfoque de la planificación del desarrollo regional integrado continúe o no teniendo validez. Asimismo, el éxito o el fracaso en algunos de estos aspectos podría decidir el futuro mismo del desarrollo.
