Estudio de casos 4 - Estudio de las Cuencas de los Ríos Santiago y Mira, Ecuador

I. Introducción
II. Diseño del estudio
III. Ejecución del estudio
IV. Implementación de las recomendaciones
V. Lecciones aprendidas
VI. Bibliografía

RESUMEN DE LOS PROBLEMAS

Combinación de Desarrollo de Cuencas Hidrográficas y Desarrollo Regional en Diversas Subregiones: Estudio de las Cuencas de los Ríos Santiago y Mira, Ecuador

El estudio de planificación de las cuencas de los ríos Santiago y Mira (1978-1981) se realizó como continuación de un estudio sobre la cuenca del río Esmeraldas (1972-1976) con el objeto de reorientar el desarrollo de una región fronteriza rica en recursos pero subdesarrollada, y que estaba experimentando un rápido crecimiento demográfico. El objetivo era formular un plan regional que fuera compatible con el plan nacional de desarrollo del Ecuador. Se prestó especial atención al manejo de los recursos hídricos en una región de 24 853 km², y a la integración de sus diversas subregiones, que son geográfica y culturalmente distintas. Se asignó énfasis a la identificación y formulación de proyectos específicos de desarrollo dentro de un programa de Inversiones a corto plazo para el período 1981-84.

El equipo de planificación trabajó con dos entidades de contraparte: la Junta Nacional de Planificación (JUNAPLA), y el INERHI, instituto que tiene a su cargo los recursos hídricos del país. El equipo detalló todas las actividades de desarrollo que se hallaban en curso o se habían planificado para la región e identificó proyectos destinados a mejorar el uso de los recursos locales, como la pesca, la tierra, y otros. Luego evaluó las propuestas de desarrollo relacionadas con los recursos, el transporte y la infraestructura, sobre la base de un estudio de los bienes y servicios naturales de la región. A las propuestas de proyectos y las prácticas de manejo recomendadas para el uso sostenido de los bosques, estuarios, tierras semiáridas y suelos agrícolas de la región, se añadieron las propuestas de formación de instituciones orientadas a la integración de proyectos y al fortalecimiento de la base socioeconómica, que es la piedra fundamental del plan de desarrollo regional.

ECUADOR

ESTUDIO DE LAS CUENCAS DE LOS RIOS SANTIAGO Y MIRA

Hoja de Datos

Area del Estudio: 24 853 km²

Población: 570 655 (1974)

Características físicas:

- Zonas de vida de Holdridge (zonas principales):

Bosque espinoso Tropical
Bosque muy húmedo Montano Bajo
Bosque muy húmedo Subtropical
Bosque muy húmedo Tropical
Bosque pluvial Subtropical

- Elevación: Desde el nivel del mar a 4 939 m

- Capacidad productiva de la tierra:

Contribuciones técnicas:

Contribuciones financieras:

DDR: US$500 000
Gobierno del Ecuador: US$960 000

Total de inversiones para los proyectos propuestos: US$983 912 000

La zona andina: cultivos intensivos en las pendientes con terrazas. En esta zona la agricultura precede a la mayor parte de la civilización europea.

I. Introducción

La parte nororiental del Ecuador, que contiene las cuencas de los ríos Santiago y Mira, es una región subdesarrollada pero rica en recursos. En este territorio fronterizo, el crecimiento demográfico es rápido, y en él existe un fuerte intercambio comercial entre Ecuador y Colombia. En esta región también se encuentra la mayor parte de la cuenca del río Esmeraldas, y la influencia centrípeta de Quito se hace sentir en toda su extensión. La región es muy variada en los aspectos físicos, económicos y culturales. Una de las tres provincias que la integran, Esmeraldas, es costera, mientras que Carchi e Imbabura son principalmente andinas.

Desde 1978 hasta 1980, Santiago-Mira fue objeto de un estudio de desarrollo regional integrado que ilustró claramente varios de los desafíos de la planificación regional:

· Perfilar la fase de diseño de un estudio de desarrollo regional mediante una breve misión preliminar realizada antes de iniciarse el estudio.

· Introducir el concepto de planificación regional integrada en un país en que la norma ha sido la planificación nacional sectorial.

· Diseñar un plan regional integrado para una región que puede servir como modelo de planificación en otras áreas.

· Llevar a cabo un amplio análisis ambiental en un área donde está proponiéndose el desarrollo integrado, y

· Trabajar con más de un organismo de contraparte.

II. Diseño del estudio

A. La misión preliminar
B. Evaluación inicial de la región
C. Definición de los objetivos del estudio
D. Diseño de la estructura de manejo
E. Diseño del plan de trabajo

En 1978, la Junta Nacional de Planificación del Ecuador (JUNAPLA), que más tarde se convirtió en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE),¹ manifestó su interés en iniciar actividades de planificación del desarrollo en la Región I, la más septentrional de las ocho regiones en las que recientemente se ha dividido el país. El Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidráulicos (INERHI) había trabajado con el Departamento de Desarrollo Regional (DDR) de la OEA desde 1973 hasta 1978 en un estudio de desarrollo de la cuenca del río Esmeraldas, que forma parte de la Región I. El Gobierno ecuatoriano solicitó asistencia técnica para llevar a cabo un estudio de las cuencas de los ríos Santiago y Mira - que constituyen el resto de la Región - y preparar un plan de desarrollo para toda la región.

¹ JUNAPLA se convirtió en CONADE durante el proyecto: sin embargo, a esta entidad se le seguirá llamando JUNAPLA a fin de evitar confusiones.

A. La misión preliminar

El DDR envió inmediatamente a Quito un ingeniero de recursos hídricos para reunir los informes económicos y mapas de recursos necesarios para formar una base de datos preliminares. Poco después viajó a Quito una misión preliminar integrada por un planificador regional de la sede en Washington y un ingeniero/economista (designado jefe del proyecto). La misión permaneció en Quito por espacio de dos semanas para: (1) evaluar el potencial de recursos naturales del área; (2) identificar las principales limitaciones sociales, ambientales y económicas para el desarrollo regional; (3) determinar la nueva información sobre potencial y limitaciones que sería necesaria para formular un plan regional; (4) formular los objetivos del proyecto, y (5) comenzar a bosquejar el plan de trabajo del mismo.

Esta misión preliminar se reunió numerosas veces con los técnicos de contraparte: economistas, especialistas en recursos hídricos, demógrafos, expertos en transportes, especialistas en desarrollo rural e ingenieros forestales. Estos técnicos ayudaron a definir los objetivos del proyecto y a hacer una lista del potencial de recursos de la región y de las limitaciones al desarrollo. La misión preliminar coordinó las discusiones ayudando a los participantes a alcanzar un consenso basado en un análisis multidisciplinario.

La composición de este equipo - un representante de la sede y el jefe del estudio designado - resultó políticamente ventajosa. El representante de la sede en Washington manejó los aspectos más delicados de manera que el jefe del proyecto pudiera eludir las controversias al comienzo, pero ayudando al mismo tiempo a definir el alcance y los objetivos del estudio.

El hecho de enviar al campo a dos personas durante dos semanas, después de una rápida recolección de datos, representó un mecanismo de costo relativamente bajo para el diseño del estudio. Es de hacer notar que en estudios anteriores el DDR invirtió sumas de hasta 30 000 dólares en visitas más prolongadas de equipos multidisciplinarios para realizar encuestas, evaluar los recursos regionales e identificar proyectos.

B. Evaluación inicial de la región

Como resultado de las discusiones mantenidas en Quito, la misión preliminar concluyó que Santiago-Mira no constituye una región en términos socioculturales o económicos, y que el equipo de planificación tendría que promover la integración entre una mezcla de subregiones contrastantes. Con esta nueva meta en mente, la misión preliminar comparó las características económicas, socioculturales y demográficas de las tres principales unidades fisiográficas: la zona andina, la zona de transición y la zona costera (véase el mapa 1).

En la ZONA ANDINA, la alta densidad de población y los problemas relacionados con el uso de la tierra estaban minando el potencial de recursos naturales del área. En esta zona étnicamente tan diversa, los asentamientos rurales derivaban su sustento de la producción agrícola. Los escasos recursos habían sido sobreexplotados, y los limitados recursos hídricos se manifestaban mediante un complejo sistema que comprendía la extracción de agua subterránea y el riego. La salinización en algunas áreas estaba convirtiéndose en un problema, y el escurrimiento de pesticidas y herbicidas provenientes de la agricultura constituía una amenaza para los lagos de la región.

MAPA 1 - ESTUDIO SANTIAGO-MIRA - REPUBLICA DEL ECUADOR - Fisiografía

A pesar de estos problemas, la zona andina era la más próspera. Su sistema de transportes (una sección de la Carretera Panamericana que une a Quito con Colombia) era adecuado, y sus relativamente bien establecidas instituciones proveían los servicios sociales más completos de la región. Sin embargo, "todos los caminos llevan a Quito", y la tarea de llevar el comercio y los servicios sociales a otras partes de la región constituía un importante desafío a la planificación. El plan de desarrollo regional tendría que reducir la densidad de población en la zona andina y crear empleos en las zonas menos populosas de la región.

En la ZONA COSTERA, que comprende las partes bajas de las cuencas de los ríos Mira, Santiago y Esmeraldas, la falta de conexiones de este a oeste con la zona andina dificultaba seriamente el desarrollo. El importante puerto de Esmeraldas tenía una buena conexión con Quito, pero carecía de fácil acceso al norte. El puerto norteño de San Lorenzo estaba aislado del resto de la región, y se conectaba con Esmeraldas únicamente a través del río y con Ibarra sólo mediante un ferrocarril en muy mal estado.

Geográficamente, la zona costera es una sabana seca tropical suavemente ondulada en la parte sur y tierras bajas potencialmente valiosas y bosques húmedos tropicales en el norte. San Lorenzo se encuentra rodeado de extensas áreas anegadizas: terrenos de inundación estacional, ciénagas de agua dulce, ciénagas de mangle y un extenso estuario. En la parte norte de la zona costera viven unas mil familias que ocupan ilegalmente unas 300 000 hectáreas de concesiones de bosques agotados, principalmente a lo largo de los ríos.

Aunque se necesitaban más datos para poderlo confirmar, el equipo concluyó en forma tentativa que las concesiones para explotación y la colonización espontánea estaban degradando los recursos forestales e impedían un adecuado manejo de los bosques. Los problemas socioeconómicos de la zona costera también resultaron considerables. Los centros urbanos de Esmeraldas y San Lorenzo padecían también de elevado subempleo, y ninguno de los dos ofrecía servicios sociales adecuados.

La tercera subregión, una ZONA DE TRANSICION relativamente subdesarrollada y escasamente poblada entre la zona andina y la costa, consiste en estribaciones con grandes declives cubiertas de bosques. A primera vista, esta zona parecía adecuada para el desarrollo hidroeléctrico. Sin embargo, era preciso disponer de datos básicos para determinar si tal desarrollo beneficiaría a toda la región, y en qué forma el desarrollo hidroeléctrico en las estribaciones de la cordillera afectaría los patrones del uso del agua río abajo, en los valles medios y bajos de los ríos Santiago y Mira.

Con base en sus evaluaciones de las posibilidades y limitaciones de recursos en la región, la misión preliminar identificó los cinco principales problemas que enfrentaba la planificación regional. En primer lugar, el equipo identificaría las posibles vinculaciones este-oeste. Para ello, JUNAPLA tendría que definir el papel que la región desempeña en la economía nacional, y ello era una tarea de gran magnitud. En segundo lugar, el equipo identificaría proyectos destinados a mejorar la vida urbana y fortalecer los vínculos entre los asentamientos. Tercero, reuniría datos sobre recursos naturales, características socioeconómicas, vínculos rural-urbanos, sistemas de producción agrícola-ganadera, comercio y financiamiento. En cuarto lugar, armonizaría los programas y políticas agrícolas, ganaderos y de comercialización con las costumbres y los valores étnicamente dispares de las poblaciones afectadas. Por último, en la zona andina, donde sólo podrían esperarse modestos incrementos en la productividad agrícola, el equipo buscaría la forma de mejorar el procesamiento, la comercialización y la distribución de productos agrícolas y ganaderos, y de promover el turismo y las industrias artesanales.

La zona costera: un asentamiento agrícola a lo largo del río Santiago. Las canoas de troncos y otras embarcaciones pequeñas constituyen los principales medios de transporte

La zona de transición: las empinadas laderas de las montañas proporcionan un potencial hidroeléctrico, pero se dañan muy fácilmente debido al desarrollo inadecuado.

Las oportunidades para el desarrollo de los recursos forestales y pesqueros de la región eran numerosas; sin embargo, las importantes limitaciones para su desarrollo hicieron que la recopilación de datos básicos resultara esencial antes de que pudiera proyectarse un plan de desarrollo regional.

C. Definición de los objetivos del estudio

Sobre la base de los resultados de la misión preliminar, los objetivos iniciales del estudio se convirtieron en un conjunto de metas revisadas para el plan de trabajo de dos años de duración:

1. Promover la integración regional interna mediante la identificación de los vínculos económicos potenciales que existen entre la región y el resto del país, las formas de alentar la migración procedente de las áreas más densamente pobladas, y los mecanismos para incrementar las actividades económicas en algunas áreas subdesarrolladas y poco pobladas.

2. Incrementar la producción, las oportunidades de empleo, los ingresos y los servicios sociales de la región, a fin de complementar el plan nacional de desarrollo.

3. Definir las opciones institucionales para constituir una autoridad regional de desarrollo.

4. Producir un plan regional modelo de uso potencial en otras regiones del Ecuador mediante la racionalización de actividades de desarrollo relacionadas entre sí y con nuevas propuestas.

5. Diseñar proyectos de desarrollo que utilizan sensatamente los recursos de suelos, agua, flora y fauna, y que tengan en cuenta las realidades culturales y sociales locales.

6. Desarrollar un plan regional de manejo del agua para el INERHI.

También se definió un objetivo extrarregional. En su solicitud original de asistencia técnica, el Gobierno ecuatoriano indicó claramente que la integración fronteriza con Colombia constituía un importante objetivo a largo plazo. Por lo tanto fue necesario realizar estudios específicos de los flujos comerciales y monetarios entre ambos países, así como estudios sobre migración de poblaciones y otras interacciones. La ventaja comparativa de la región de Santiago-Mira se evaluaría en términos de su potencial para el comercio de productos agrícolas, forestales e industriales con Colombia, y se formularían propuestas generales relacionadas con acciones complementarias tendientes a la integración fronteriza. En consecuencia, en las primeras etapas del estudio se inició un diálogo técnico informal con Colombia, que continuó a través de todo el estudio.

La participación de un grupo interdisciplinario para definir y luego reevaluar los principales problemas de la región produjo beneficios que se extendieron a través de las fases de diagnóstico del estudio y de formulación del plan. No se permitió que una sola disciplina dominara la perspectiva del estudio, y la participación de autoridades de alto nivel y el director internacional en las discusiones iniciales simplificó la ejecución del estudio.

D. Diseño de la estructura de manejo

La misión preliminar hizo que los intereses y objetivos de los organismos de contraparte fueran explícitos desde un principio. JUNAPLA, que asumió la responsabilidad de planificación para siete de las ocho regiones de planificación del país, quería un modelo de desarrollo integrado que pudiera aplicarse a otras regiones. También deseaba promover la creación de una autoridad regional de desarrollo. El objetivo más específico del INERHI era formular un plan hídrico nacional para poder evaluar la demanda de agua de cada sector y fijar las prioridades de asignación dentro de un marco regional.

Los compromisos en cuanto a recursos de los dos organismos de contraparte también diferían. A pesar de que JUNAPLA quería obtener un plan definitivo y adquirir experiencia en la preparación de planes regionales, no podía asignar al estudio una alta prioridad interna ni los recursos adecuados. En cambio, el INERHI acordó al estudio la más alta prioridad interna, y pudo proveer más personal, apoyo logístico y financiamiento de lo que podía ofrecer una entidad de planificación. Por estas razones, el INERHI se convirtió en la contraparte principal.

Este arreglo resultó muy conveniente en muchos aspectos, tanto para el DDR como para el INERHI. Como el DDR utiliza un enfoque multisectorial en la asistencia técnica, el vínculo forzó al INERHI a extender su mandato y su visión del desarrollo. Al mismo tiempo, el apoyo logístico del INERHI y su compromiso en el estudio de planificación aumentó la eficacia del DDR. Sin embargo, la misión preliminar, el INERHI y JUNAPLA llegaron a la conclusión de que el estudio debía sacar provecho de las ventajas y compensar las debilidades de ambos organismos. Pensando que una administración tan complicada como ésa podría originar problemas, se acordó que JUNAPLA actuaría como coordinadora, ya que podía alentar a otras entidades a cooperar.

El estudio sería supervisado por un director internacional (el jefe de proyecto de la OEA), un director nacional (del INERHI), un comité coordinador integrado por representantes de todos los organismos gubernamentales que proveerían recursos al estudio, y una comisión ejecutiva que sería responsable de adoptar las decisiones finales sobre el estudio (véase la figura 1). El INERHI funcionaría como unidad técnica, mientras que JUNAPLA definiría el papel regional y formularía políticas de desarrollo. El director internacional tendría a su cargo a los consultores externos, mientras que JUNAPLA dirigiría a las entidades nacionales relacionadas con los servicios de telecomunicaciones, construcción de caminos y otras actividades sectoriales.

FIGURA 1 - ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION

FIGURA 2 - MATRIZ DEL PLAN DE TRABAJO PARA LA FASE I - AGOSTO 1978 - MAYO 1979

E. Diseño del plan de trabajo

El diseño del plan de trabajo comprendió tres pasos: el primero fue formular la declaración de principios para identificar las actividades y productos del estudio; luego se identificaron los componentes del proyecto, y por último sus respectivas secuencias. En el primer paso, el equipo del estudio utilizó un enfoque de análisis de sistemas para llegar a los siguientes principios operativos:

1. Una región es un sistema abierto que cambia a medida que interactúa con sistemas externos. A su vez, está constituido por subsistemas que interactúan entre sí.

2. Los principales componentes del sistema regional son un subsistema físico compuesto de componentes de recursos naturales y de infraestructura; un subsistema de actividad compuesto de componentes sociales y económicos, y un subsistema de regulación compuesto de componentes institucionales y tecnológicos.

3. El objetivo principal de desarrollo regional es armonizar dentro de un marco de tiempo dado los sistemas internos de la región y las interacciones de la región con los sistemas externos.

En el segundo paso se emplearon mapas esquemáticos y diagramas de eslabonamiento para obtener una imagen de interacciones entre los sistemas, las oportunidades y las limitaciones del desarrollo. Sobre esta base, se identificaron 14 tareas de estudio, cada una de ellas orientada a un producto bien definido.

El tercer paso tuvo lugar en tres aproximaciones sucesivas. En la primera, simplemente se agruparon los componentes y los productos del estudio en una lista para identificar las discrepancias. Se introdujeron factores de tiempo, disponibilidad de información y limitaciones técnicas, y se evidenciaron todas las incompatibilidades existentes entre los productos deseados y las limitaciones operativas. Por último, una vez que el equipo hubo resuelto estos problemas, las imitaciones y los objetivos del estudio se relacionaron con las 14 tareas del mismo.

Sobre la base de la matriz final del plan de trabajo, se crearon seis grupos de trabajo. Al grupo I se asignó la tarea de recopilar los datos; el grupo II se concentró en los recursos naturales y la infraestructura física; el grupo III en las instituciones públicas y privadas; el grupo IV estaría a cargo de las actividades económicas; el grupo V de los servicios demográficos y sociales, y finalmente el grupo VI estuvo encargado de preparar la estrategia regional y formular las propuestas de proyectos. Las tareas asignadas a los grupos se definieron en función de zonas específicas, sectores y actividades de integración. El equipo también vinculó las tareas entre sí. Los miembros del equipo pudieron ver fácilmente con quiénes debían colaboraren cada tarea, y la forma en que las mismas se relacionaban entre sí.

La figura 2 muestra las principales tareas del estudio y las actividades de integración llevadas a cabo para producir el informe final de la Fase I. La leyenda de la figura 2 indica las principales relaciones entre las tareas. La matriz original mostró en qué momento se produciría cada una de estas interacciones, aunque esta versión simplificada no muestra estas conexiones en forma gráfica. La figura demuestra que entre los componentes técnicos existió una interacción constante y planeada durante la ejecución de las tareas. Los resultados de estas tareas se integraron en combinaciones diseñadas para producir conclusiones sobre estrategias y proyectos específicos. Se completó una síntesis de todas las tareas para llegar a una estrategia global de desarrollo y a un paquete de proyectos para la región. Finalmente, la estrategia y los proyectos propuestos fueron analizados en términos de su factibilidad física, económica, social e institucional (actividades de integración G, H, I y J en la figura 2). Dicho proceso facilitó la preparación de un informe final.

En efecto, este diagnóstico de dos semanas de las oportunidades y limitaciones del desarrollo de la región fue una segunda y más larga repetición del rápido análisis efectuado por la misión preliminar. Aunque el trabajo podría parecer académico, en realidad resultó práctico. Redujo al mínimo el tiempo inactivo y la confusión éntrelos miembros del equipo, permitió evitar falsas esperanzas, limitó el número de temas tratados por el equipo, fomentó el trabajo en equipo, y ayudó a asegurar el impulso del proyecto.

Estas tareas generales se dividieron en 104 tareas específicas. En lugar de reunir datos sin un enfoque determinado, todas las tareas se orientaron a contestar preguntas específicas, llenar los vacíos en los datos y confirmar o rechazar hipótesis. Para cada tarea cada uno de los técnicos tenía que preparar la información básica, los análisis y las publicaciones.

Seguidamente, el equipo preparó submatrices para analizar las actividades de desarrollo existentes y propuestas en el contexto de las actividades de apoyo y sistemas reguladores mencionados anteriormente. Por ejemplo, con estos mecanismos el equipo pudo comprobar que las excesivas presiones socioeconómicas para fomentar un mayor desarrollo de la agricultura con riego en la zona andina era una medida imprudente. De igual manera, percibió una subutilización de la capacidad del sistema de apoyo y limitaciones institucionales en algunos tipos de desarrollo en la zona costera.

Estas submatrices se combinaron en una matriz más grande para identificar vacíos analíticos en las condiciones actuales y potenciales y en las interacciones entre los sistemas. Esta matriz agregada también sirvió de base para la formulación de la secuencia de las actividades del estudio, paso tres.

III. Ejecución del estudio

A. Fase I: Actividades de los grupos de trabajo
B. Fase I: Análisis de los recursos naturales
C. Fase II: La estrategia de desarrollo regional
D. Fase II: Informe final

El estudio se llevó a cabo en dos fases. En la Fase I se evaluaron los problemas y el potencial de recursos de la región, y en la Fase II se preparó un plan de desarrollo regional y se formularon proyectos para su implementación.

A. Fase I: Actividades de los grupos de trabajo

Las consideraciones específicas de los seis grupos de trabajo creados para llevar a cabo las 14 tareas definidas durante la preparación del plan de trabajo fueron:

Grupo I. Recopilación de datos y estudio de los proyectos existentes. Mapas y fotografías aéreas existentes, datos básicos económicos y sociales, legislación pertinente, y proyectos de inversión previstos o en ejecución.

Grupo II. Recursos naturales, ecosistemas, e infraestructura física. Suelos, recursos forestales, geología, recursos pesqueros, manejo del uso del agua y "unidades ambientales" (véase el Glosario).

Grupo III. Instituciones públicas y privadas. Estructura institucional e interacciones, disponibilidad y necesidades de recursos humanos.

Grupo IV. Actividades del sector económico. Agricultura, producción animal, silvicultura, industria, producción y servicios de comercialización.

Grupo V. Demografía y servicios sociales. Distribución por edad y sexo, ingreso y empleo, crédito y extensión, e infraestructura social.

Grupo VI. Estrategia regional y propuestas de proyectos. Desarrollo regional, programas y proyectos.

Sobre la base de estos análisis del estudio completo del Plan Nacional de Desarrollo del Ecuador (que se efectuó para determinar el papel de la región en el desarrollo regional y el impacto que tendrán en la misma los programas globales de desarrollo del país), y del inventario de recursos naturales descrito más adelante, el equipo de estudio refino los objetivos y estrategias de desarrollo sobre los cuales se basaría el plan. Específicamente, el equipo decidió llevar a cabo estudios adicionales sobre agricultura, producción ganadera, actividades económicas basadas en los bosques, pesca, desarrollo hidroeléctrico, turismo, y obstáculos al desarrollo en general. Las obvias limitaciones socioeconómicas incluían un marcado subempleo, mercados limitados, baja capacidad para inversiones productivas, falta de servicios sociales y coordinación institucional, una rígida estructura social, y el analfabetismo. Las principales limitaciones físicas eran la topografía despareja y la inaccesibilidad de las estribaciones de la cordillera y de los bosques húmedos de las tierras bajas.

B. Fase I: Análisis de los recursos naturales

1. La matriz de clasificación
2. Análisis de las propuestas de proyectos existentes
3. Identificación y solución de conflictos
4. Conclusiones y recomendaciones del grupo de trabajo sobre recursos naturales

El análisis de los recursos naturales realizado durante la Fase I se llevó a cabo en un tiempo relativamente breve. Sin embargo, debido a que afectó significativamente las recomendaciones del equipo, merece un análisis muy detallado.

1. La matriz de clasificación

Al principio del estudio Santiago-Mira, el especialista en recursos naturales del equipo realizó un levantamiento de campo de los principales ecosistemas del área de estudio y preparó un informe para uso de los otros miembros del equipo. Después de tres semanas en el campo con la contraparte ecuatoriana, el especialista señaló ocho "unidades ambientales" en un mapa de zonas de vida (véase el Glosario). Las mismas incluían: (1) las pasturas de alta montaña (el páramo o planicies alpinas), (2) los valles interandinos densamente poblados, (3) las estribaciones de la cordillera entre la sierra y la costa, (4) los bosques húmedos tropicales de las tierras bajas, (5) los prados tropicales secos sobre la costa, (6) las ciénagas de agua dulce y los manglares pantanosos que forman el extenso estuario del río Santiago, (7) los lagos y los ríos, y (8) el mar y las playas (véanse el mapa 2 y el cuadro 1).

Usando este sistema de clasificación, el especialista en recursos naturales identificó las posibilidades, limitaciones e interrelaciones de los componentes y procesos naturales de los principales ecosistemas. Describió brevemente el clima, la vegetación y los otros recursos principales de cada unidad, y luego analizó los bienes y servicios naturales de cada uno de ellos (véanse el Glosario y el cuadro 2). Dichos bienes y servicios incluían:

1. Aquéllos que tienen valor económico, social y cultural (como la madera de los bosques, el potencial turístico, o el interés arqueológico).

2. Los que tienen valor científico (tales como los recursos vegetales y animales de los cuales pueden esperarse usos futuros), y

3. Aquéllos que regulan el funcionamiento de los ecosistemas (como nutrientes o almacenamiento de agua).

Para compilar una lista de los bienes y servicios para las unidades ambientales, el especialista en recursos naturales efectuó consultas con los demás miembros del equipo. En vez de tratar de cuantificar los bienes y servicios naturales en cada unidad ambiental, indicó simplemente las características del sistema natural, dejando que los planificadores, los especialistas sectoriales y los encargados de adoptar decisiones determinaran la importancia relativa de cada una de ellas para sus propios fines.

MAPA 2 - ESTUDIO SANTIAGO-MIRA - REPUBLICA DEL ECUADOR - Unidades Ambientales

Cuadro 1 - RESULTADOS ILUSTRATIVOS PARA UNIDADES AMBIENTALES SELECCIONADAS

OPERACIONES DE ECOSISTEMAS, MANTENIMIENTO, ADAPTACION Y EVOLUCION

1. Ciclos de nutrientes

2. Almacenamiento de nutrientes

3. Distribución de nutrientes

4. Respiración por fotosíntesis

5. Adaptación

6. Autorregulación

7. Prueba y diseño de competencia (evolución del control de la población)

8. Ciclos minerales

9. Hábitat para animales terrestres, aéreos y acuáticos, insectos, y otras formas de vida (alimentación, sitios para cría, viveros, resguardo)

BIENES Y SERVICIOS NO TANGIBLES

1. Rompevientos

2. Sombra

3. Uso recreacional del agua (para nadar, andar en bote, patinar sobre el hielo, esquiar, y otras clases de deportes acuáticos)

4. Uso recreacional de la tierra (caminar, trepar montes, etc.)

5. Uso recreacional del aire (volar, planear, tirarse en paracaídas, remontar cometas, etc.)

6. Uso recreacional con animales (caza deportiva y pesca, colección de insectos)

7. Uso recreacional de ecosistemas (visitas a puntos de interés, turismo)

8. Turismo científico (exploración)

9. Desarrollo y almacenamiento de valores

10. Desarrollo y almacenamiento espiritual

11. Valores históricos

12. Valores culturales

13. Sistemas de avisos (predicción del tiempo y cambios climáticos)

14. Modificación de la humedad

15. Modificación de la temperatura

16. Modificación de la luz

17. Filtración de rayos ultravioleta y otras radiaciones

18. Almacenamiento de información genética sobre las formas de vida

19. Protección de culturas y costumbres indígenas

SERVICIOS ECONOMICOS

1. Fuentes de energía (eólica, solar, hídrica, mareas, biomasa, geotérmica)

2. Dilución de contaminantes

3. Descomposición de contaminantes (oxidación, evaporación, disolución)

4. Transporte de contaminantes (viento, agua, consumo animal, aire, y dilución de contaminantes en la cuenca)

5. Control de erosión

6. Control de sedimentos

7. Control de inundaciones

8. Recarga de agua subterránea

9. Espacio para ocupaciones urbanas, industriales, agrícolas, carreteras, canales, aeropuerto

10. Almacenamiento de desperdicios y contaminantes

11. Apoyo físico para estructuras

12. Control y protección del clima

13. Control y protección de enfermedades

14. Amortiguamiento de tormentas

El siguiente paso fue determinar el probable impacto que tendrían las diversas actividades de desarrollo sobre la disponibilidad de los bienes y servicios de la región. Los impactos se categorizaron como (1) impactos negativos inmediatos, (2) impactos positivos inmediatos. (3) impactos negativos futuros, (4) impactos positivos futuros. (5) una mezcla de impactos positivos y negativos, y (6) impactos desconocidos (véase el cuadro 3).

El análisis de los bosques de las estribaciones de la montaña se centró en el impacto de los seis tipos más probables de desarrollo (bosques, colonización agrícola, producción ganadera, construcción de caminos, desarrollo hidroeléctrico y creación de reservas forestales) sobre los bienes y servicios de las unidades ambientales. El equipo llegó a la conclusión de que el desarrollo forestal afectaría negativamente a la mayor parte de los bienes y servicios naturales, aunque tendría un impacto positivo a corto plazo sobre la producción de leña y madera. Las actividades correspondientes de construcción de caminos tendrían efectos positivos y negativos a largo plazo: serían positivos en cuanto al turismo escénico y el potencial para la producción agrícola, pero negativos para el control de las inundaciones y la erosión, la preservación del hábitat de la fauna silvestre, y otros bienes y servicios naturales relacionados con el bosque intacto.

En contraste, la creación de extensas reservas ecológicas en esta zona aseguraría la salud y la disponibilidad a largo plazo de la mayor parte de sus bienes y servicios naturales De acuerdo con este enfoque, se dispondría de menos tierras para pastos, leña, maderas y carne proveniente de la caza, pero se preservaría el control de las inundaciones, el almacenamiento de agua, la recarga de los acuíferos, el control de la erosión, el turismo, las actividades recreativas, la conservación de la pesca y las funciones de conservación de la fauna silvestre

La región andina resultó tener mayor potencial de desarrollo que los bosques de las estribaciones. En los valles, las opciones eran los proyectos de riego, el crecimiento urbano, la industrialización, la reforestación y el desarrollo de la ganadería. El crecimiento urbano, la industrialización y el desarrollo ganadero tendrían efectos negativos, tanto a corto como a largo plazo, debido a que la región ya se hallaba densamente poblada y se encontraban en uso algunas prácticas de manejo de recursos. Pero los proyectos de reforestación, producción ganadera y asistencia representaban beneficios inmediatos y a largo plazo, incluyendo la reversión de la degradación de recursos. El riego en esta área de limitada disponibilidad de agua tendría impactos tanto negativos como positivos; si bien impulsaría la producción agrícola, los pastos, la pesca y el control de las inundaciones, también reduciría la cantidad de agua disponible para el desarrollo hidroeléctrico y agotaría la capacidad de ese recurso para diluir los pesticidas agrícolas y otros contaminantes.

2. Análisis de las propuestas de proyectos existentes

Además de describir las unidades ambientales del área, el especialista en recursos naturales evaluó varios proyectos que los organismos nacionales habían propuesto para la región. Utilizando una lista por sectores que el equipo de estudio había preparado con el asesoramiento de la misión de programación, el especialista localizó en un mapa regional los proyectos existentes y propuestos, antes de evaluar la forma en que cada uno de los proyectos principales de desarrollo reduciría o aumentaría el potencial de la región para otras posibilidades de desarrollo.

Por ejemplo, las propuestas de proyectos hidroeléctricos en las estribaciones de la montaña parecían sólidas en cuanto a las medidas tradicionales: la caída vertical de los ríos y el volumen del caudal resultante de la precipitación. Sin embargo, antes de que pudieran construirse las presas y las centrales de generación hidroeléctrica sería preciso construir caminos para el personal de construcción y mantenimiento. Más aún, la construcción de caminos probablemente daría lugar a la colonización espontánea, y en esta zona de pendientes pronunciadas y elevada precipitación pluvial, las tierras desbrozadas por los colonos perderían rápidamente su capa fértil contribuyendo a la sedimentación en los valles más bajos. Otro importante inconveniente de los proyectos hidroeléctricos sería el posible daño al estuario. Aunque un estuario adecuadamente manejado en la desembocadura del río Santiago alrededor de San Lorenzo podría sustentar actividades recreativas y turísticas, así como actividades adicionales de pesca comercial y artesanal, el régimen hídrico natural se alteraría si el desarrollo hidroeléctrico se produjera aguas arriba y otras actividades de desarrollo originaran la deforestación en las estribaciones de la montaña.

El especialista en recursos naturales señaló los datos que sería necesario reunir sobre las relaciones existentes entre las estribaciones de la montaña y el estuario, antes de que pudieran calcularse todos los costos y los beneficios del desarrollo hidroeléctrico en la región. En el caso de un camino propuesto que hubiera causado erosión, el especialista sugirió una ruta alternativa que ocasionaría menos daño al ecosistema. También propuso que se abandonaran los planes para el desarrollo de la cría de camarones que incluyera tanques artificiales que requirieran grandes inversiones de capital, y recomendó en cambio mejorar el manejo de la producción camaronera en el estuario en condiciones naturales.

La identificación y el análisis de esas alternativas en la secuencia de la planificación produjo notables ahorros, ya sea mediante la sustitución de mejores alternativas o el abandono de proyectos que en última instancia resultarían impracticables. En general, la idea no era detener el desarrollo, sino orientar las inversiones hacia alternativas de desarrollo de utilidad general, o sea aquéllas que con el tiempo ofrecen los mayores rendimientos sin agotar la base de recursos.

CUADRO 3 - IMPACTOS DE DESARROLLO SOBRE LOS BIENES Y SERVICIOS DE LA UNIDAD AMBIENTAL "ESTRIBACIONES DE LA MONTAÑA"

3. Identificación y solución de conflictos

Para identificar los posibles conflictos relacionados con el uso de los recursos en el área de Santiago-Mira, el especialista en recursos naturales construyó una matriz ordenando los sectores de desarrollo a lo largo de ambos ejes. Con respecto a cada celda de la matriz, el especialista se preguntó: "¿Cuál sería el efecto de la actividad (x) sobre la actividad (y)?" Para cada conflicto importante dio una respuesta tentativa. Este ejercicio ayudó a los planificadores a decidir inicialmente cuáles recursos podrían explotarse en forma intensiva a costos aceptables, y cuáles no.

El cuadro 4 es un análisis parcial de la matriz del extenso estuario costero alrededor de San Lorenzo. En esta matriz, las superposiciones sectoriales indican conflictos potenciales. Por ejemplo, el desarrollo de la pesca en el estuario podría interferir con las actividades forestales, debido a que los manglares deberían desbrozarse por lo menos parcialmente para dar campo a la cría de camarones. Por otra parte, debería preservarse la mayoría de los manglares para permitir la reproducción de otros tipos de vida marina. Por la misma razón, las actividades del sector forestal podrían interferir con las actividades pesqueras si los manglares se explotaran a expensas del hábitat de peces y camarones.

Para construir esta matriz, el especialista en recursos naturales consultó con otros miembros del equipo, técnicos de distintos organismos sectoriales, y ciudadanos de la localidad. Para identificar toda la gama de impactos directos e indirectos de las actividades de desarrollo, solicitó a la "población afectada por el proyecto" y a quienes pudieran verse afectados inadvertidamente sus recomendaciones sobre los cambios a introducirse en el desarrollo propuesto.

El informe también identificó la porción tropical seca de la zona costera como el mejor ecosistema de la región para la producción ganadera, y recomendó mejorar el empleo de personal adiestrado para incrementar la producción de carne y alimentos en los valles andinos. Se asignó la más alta prioridad a la asistencia técnica, a los mecanismos de crédito y al desarrollo de los centros urbanos provinciales.

Las propuestas contenidas en el informe enfatizaron la importancia de integrar y coordinar las actividades de desarrollo. Además de fortalecer los vínculos físicos, económicos, y sociales existentes dentro de la región, el equipo recomendó coordinar estrechamente las actividades sectoriales y las iniciativas nacionales, regionales y locales.

Otra recomendación fue sacar provecho de los recursos forestales subexplotados, aunque no sin antes estudiar el probable impacto de una mayor explotación. Debido a que las leyes forestales no se cumplían y la administración de bosques no podía manejar un programa forestal de envergadura, el equipo recomendó que se asignara prioridad nacional al mejoramiento de la administración, el manejo y el desarrollo de bosques. Ello implicaría aumentar la autonomía, los fondos, y el personal del departamento forestal, y la coordinación de sus actividades con las del Instituto de Reforma Agraria y Colonización.

El especialista en recursos naturales también propuso integrar un "objetivo de calidad ambiental" con las otras metas más convencionales del estudio, para contribuir a asegurar que las actividades de desarrollo no excluyeran necesariamente futuras opciones, y que se tomase en cuenta el bienestar de toda la población afectada por el proyecto.

4. Conclusiones y recomendaciones del grupo de trabajo sobre recursos naturales

El informe ambiental del estudio Santiago-Mira resumió las oportunidades de la región y las limitaciones de desarrollo, y presentó también una amplia gama de recomendaciones, incluyendo opciones de manejo.

Específicamente, el informe llamó la atención sobre la importancia económica del estuario de Limones y San Lorenzo. Dicho estuario, que ya constituye un hábitat para muchas especies marinas costeras y un sitio de cría para especies de aguas profundas, podría además abastecer de alimentos a los mercados locales, regionales y nacionales. Debido a que el agua dulce del estuario proviene de los bosques húmedos de las estribaciones de la montaña, el informe contemplaba una mayor investigación sobre la relación entre el estuario y los bosques y pantanos de las partes más elevadas, la naturaleza del régimen hídrico, y su función en los ciclos de vida de las más importantes especies estuarinas. También recomendó la identificación de todas las especies del estuario que tuviesen valor comercial, y que el uso de las estribaciones de la montaña, los bosques húmedos de las tierras bajas y los pantanos fuera estrictamente regulado hasta que pudiera evaluarse el potencial económico de la pesca en el estuario.

Páralos bosques húmedos tropicales de Esmeraldas, el equipo recomendó una producción forestal sostenida en vez de la tala para el desarrollo de la producción agropecuaria. También recomendó el desarrollo del transporte fluvial. Aunque habría que construir canales y establecer cooperativas de transporte para financiar y mantener las embarcaciones a motor, sería mucho menos probable que el área quedara expuesta a una colonización incontrolable con un sistema de transporte fluvial que con una red de caminos.

La Fase culminó con la producción de 32 informes sectoriales revisados y publicados por JUNAPLA, que fueron integrados en un documento titulado Bases para el Desarrollo de la Región I.

Cuadro 4 - MATRIZ DE IMPACTOS Y CONFLICTOS INTERSECTORIALES POTENCIALES SOBRE EL USO DE RECURSOS DEL ESTUARIO UBICADO EN SAN LORENZO

Actividades Pesqueras sobre las Forestales:

3. El cultivo del camarón reduce los bosques de mangle disponibles para otros tipos de explotación.

4. La pesca natural requiere la conservación de los bosques de mangle para los viveros naturales de pesca, por lo que debería prohibirse su explotación

Actividades de Pesca sobre el Transporte:

5. La conservación en las áreas de cría de peces requiere que se cambie la ruta de los caminos o que se construyan alcantarillas para permitir el pasaje del agua, lo que originaría un mayor gasto.

Actividades Forestales sobre las Pesqueras:

6. El excesivo corte de los manglares reduce el hábitat de peces y camarones.

Desarrollo del Sector Transporte sobre las Actividades Pesqueras:

7. Ciertos tipos de construcción de caminos (sin alcantarillas) destruye la pesca por el impedimento de las corrientes de agua. Por ejemplo, las antiguas áreas salobres pueden volverse zonas de agua dulce o salina.

Transporte sobre el Transporte:

8. Un nuevo camino construido en un lugar por encima del ferrocarril, a lo largo de las escarpadas pendientes y en áreas altamente erosionables puede aumentar significativamente los costos de mantenimiento de dicho ferrocarril.

C. Fase II: La estrategia de desarrollo regional

Para la Fase II se crearon 13 grupos de trabajo. Dichos grupos abarcaron la estrategia de desarrollo regional, el plan del uso del agua, arreglos institucionales, el programa de minería, el programa de caminos vecinales, proyectos agrícolas, el programa de desarrollo de industrias forestales, proyectos forestales, proyectos agroindustriales, proyectos de riego, el programa de vivienda, el plan de educación y la preparación del informe final. La primera tarea del grupo fue seleccionar las propuestas de programas y proyectos que probablemente se ajustaran mejor a los objetivos globales de JUNAPLA para la región. La selección se basó en un examen completo de los posibles costos y beneficios económicos y sociales. Luego se preparó un plan cuadrienal de inversiones (1980-84) para los proyectos que tenían más posibilidades en este análisis comparativo. El informe se sometió a JUNAPLA para su revisión, y se envió a otros organismos nacionales para ser utilizados en la preparación de proyectos sectoriales para la región.

Una vez completado el plan de inversiones, el equipo decidió qué partes del estudio tendrían que subcontratarse. El INERHI contrató los servicios del Instituto Geográfico Militar para tomar fotografías aéreas de la región, del Programa Nacional de Regionalización (PRONAREG) para estudiar la cuenca del río Santiago, y del Centro de Estudios de Planificación y Estudios Sociales (CEPLAES) para llevar a cabo estudios antropológicos en las comunidades rurales de la región. Otras instituciones fueron contratadas para hacer un diagnóstico de la industria turística, del sector manufacturero y de las instituciones regionales. Durante todo el proceso, JUNAPLA coordinó y revisó todas las actividades del sector público.

Al final de la Fase II, JUNAPLA y los grupos interdisciplinarios prepararon un informe sobre la estrategia de desarrollo propuesta. Los proyectos incluidos en estos programas se formularon a nivel de prefactibilidad (véase el Glosario).

D. Fase II: Informe final

El estudio de Santiago-Mira tomó tres años para completarse e incluyó 128.7 meses/hombre de especialistas de la OEA y 520 de la contraparte ecuatoriana. (La secuencia de la participación de los especialistas de la OEA se muestra en la figura 3.)

El informe final contenía evaluaciones de sectores, el plan completo de desarrollo regional, y 110 propuestas de proyectos agrupadas en cinco programas: (1) servicios básicos gubernamentales de conservación e investigación, (2) desarrollo rural integrado y colonización, (3) producción directa, (4) infraestructura económica y (5) infraestructura social.

La producción agropecuaria mostró el mayor potencial de desarrollo para toda la región, aunque la "frontera agrícola" estaba casi agotada en los valles andinos densamente poblados. Para aumentar los rendimientos en las tierras actualmente utilizadas, el equipo de estudio recomendó inversiones en adiestramiento relacionadas con la introducción de mejores tecnologías. En Esmeraldas, donde la tierra productiva podía expandirse significativamente, la producción ganadera podría intensificarse con la cría de ovejas en lugar de vacunos.

El sector forestal fue mencionado como fuente potencial de nuevos empleos. Además se propuso un sistema de transporte fluvial para facilitar el acceso a los principales recursos forestales de Esmeraldas.

Se formularon tres recomendaciones para desarrollar la considerable actividad pesquera de la región, tanto la de la costa y la de altura, como la interior. En el área costera podrían desarrollarse nuevas industrias para el procesamiento, el empaque y la distribución de productos pesqueros. En la zona andina, podrían introducirse especies lucrativas como la trucha para ayudar a satisfacer las necesidades alimenticias de la población del área, y aliviar así la presión sobre las tierras agrícolas. La tercera recomendación fue ofrecer capacitación especializada en el manejo de actividades pesqueras, crédito y apoyo financiero a los pescadores.

Debido a que no se disponía de estudios sistemáticos sobre los sectores pesquero, forestal y minero, el informe contemplaba la recopilación de datos adicionales sobre estos recursos. Además de los vacíos existentes en los datos, también se identificaron otras limitaciones al desarrollo: un marcado subempleo, mercados restringidos, una baja capacidad regional para inversiones, una limitada integración económica entre las provincias, una rígida estructura social, analfabetismo, falta de coordinación entre las instituciones regionales y nacionales, y falta de planificación regional.

La versión refinada del plan de desarrollo regional reflejaba la convicción de JUNAPLA de que la región debería explotar aquellos recursos que le significaban una ventaja comparativa sobre el resto del Ecuador. Más específicamente, JUNAPLA había determinado que (1) el PBI regional debería aumentar a una tasa ligeramente superior al PBI nacional (7.3 por ciento frente al 6.5 por ciento); (2) los sectores agrícola, ganadero, pesquero, minero y de transportes debían crecer en forma especialmente rápida en comparación con el crecimiento de los mismos sectores en el resto del país; (3) el empleo regional debía crecer un 4.2 por ciento (frente al 4 por ciento en otros lugares del Ecuador), y (4) el desarrollo en la región debía contribuir a la integración fronteriza con Colombia y a fortalecer los lazos económicos Ínter e intrarregionales.

Cada uno de los proyectos de desarrollo identificados en el plan final se analizó en términos de sus costos, beneficios y su relación con los 11 objetivos más generales de desarrollo fijados por JUNAPLA:

1. Mejoramiento del nivel de vida de la población.

2. Redistribución del ingreso.

3. Incremento del PBI regional.

4. Ahorro de divisas.

5. Creación de empleos.

6. Mejoramiento de la utilización de los recursos naturales y humanos.

7. Desarrollo de los recursos humanos.

8. Mejoramiento de la organización socioeconómica y aumento de la participación de la población en las actividades de desarrollo.

9. Apoyo al desarrollo rural.

10. Mejoramiento de la integración dentro de la región y también entre la región y la economía nacional.

11. Aumento de los vínculos entre las actividades sectoriales dentro de la región.

FIGURA 3 - CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES DE LOS ESPECIALISTAS INTERNACIONALES

En el plan final también se especificó el marco de tiempo, así como la ubicación, el costo y el organismo responsable para cada proyecto, y se evaluó además la disponibilidad de financiamiento interno y externo, junto con la posibilidad de utilizar la misma fuente para financiar proyectos múltiples que sirvieran a un objetivo de desarrollo.

El equipo de estudio recomendó inversiones en la región por un total de 984 millones de dólares entre 1981 y 1984 (véase el cuadro 5). La inversión más grande - 40 por ciento del total - se asignó al desarrollo de instalaciones portuarias, un sistema de caminos, servicios de comunicaciones, proyectos de energía y electrificación rural, y otros tipos de infraestructura. Como la integración regional, la redistribución del ingreso rural-urbano y el desarrollo de centros urbanos provinciales constituían importantes metas del proyecto, se acordó la más alta prioridad al sistema de caminos.

La inversión que le siguió en importancia, el 38 por ciento, se asignó al desarrollo de la infraestructura social regional: nuevas viviendas y rehabilitación estructural, mejoramiento del suministro de agua potable, mejores servicios de salud y mayores oportunidades de adiestramiento y educación. De ellas, la educación y el adiestramiento recibieron la mayor parte de los fondos (21 por ciento de la inversión total) debido a que el analfabetismo y la falta de capacitación contribuían a la elevada tasa de desempleo de la región. También se enfatizó la vivienda (que recibió el 11 por ciento de la inversión total), ya que la misión de programación y el equipo de estudio estuvieron de acuerdo en que la grave falta de servicios sociales urbanos y de infraestructura debilitaban el desarrollo económico de la región.

Otra inversión importante propuesta (10.8 por ciento) fue para desarrollo forestal, con el fin de crear nuevos empleos e incrementar los ingresos locales. El informe destacó el valor económico de los importantes bosques húmedos tropicales de las tierras bajas de la región y la importancia de fortalecer el Departamento Forestal del Ecuador.

IV. Implementación de las recomendaciones

A. La autoridad de desarrollo regional
B. Progresos alcanzados hasta la fecha

El informe final del proyecto Santiago-Mira fue sometido al Gobierno del Ecuador en mayo de 1981. Un año después, un funcionario del DDR evaluó el impacto del plan después de entrevistar a varios funcionarios de las dos instituciones de contraparte y de otros organismos participantes. Los resultados de esa evaluación fueron los siguientes:

A. La autoridad de desarrollo regional

Al iniciarse el estudio, se convino que durante la realización del mismo o inmediatamente después se crearía una nueva autoridad de desarrollo regional para el área, que incluyera las cuencas de los ríos Santiago y Mira. En realidad, una de las metas del proyecto era trabajar en forma muy estrecha con las autoridades provinciales y municipales y lograr su apoyo para la creación de ese organismo.

Cuando se iniciaron las negociaciones en 1978, el interés por la planificación regional era especialmente activo en el Ecuador. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo había ayudado a JUNAPLA a diseñar un sistema de planificación regional y a dividir al país en ocho regiones de desarrollo. Había un considerable entusiasmo por la planificación regional de las cuencas de los ríos Santiago y Mira como esfuerzo piloto, y JUNAPLA expresó un gran interés por utilizar la evaluación de recursos efectuada por el DDR como base para la planificación del desarrollo regional integrado.

Un año después de la publicación del plan, todavía no se había creado la autoridad regional. JUNAPLA continuó promoviendo esa entidad, pero la falta de acuerdo a nivel regional sobre el asiento de la autoridad había demorado el proceso. Las tres capitales provinciales querían ser sede de la entidad, pero no habían podido llegar a un arreglo. Sin embargo, las intensas gestiones indicaban un fuerte interés regional. A mediados de 1982, las negociaciones se centraron en asegurarse que la sede regional distribuyera los fondos para el desarrollo a las otras provincias.

B. Progresos alcanzados hasta la fecha

Es demasiado temprano para poder decir si el plan regional se llevará a la práctica. El INERHI entregó en mano el estudio a todos los organismos sectoriales relacionados con la identificación y formulación de proyectos, pero sólo tiene a su cargo la responsabilidad de implementar los proyectos hídricos. Por otro lado, el estudio ha sido un éxito completo en cuanto a la formación de instituciones. Fue diseñado para desglosar la preparación del plan de trabajo en una serie de tareas manejables, comenzando por la recopilación de datos y prosiguiendo hasta los componentes analíticos y de integración cada vez más detallados. Como todos los componentes del plan habían sido conceptualizados muy minuciosamente, fue posible redactar términos de referencia eficaces para la mayoría de los consultores que se incorporaron temporalmente al proyecto. En consecuencia, el INERHI se propone diseñar proyectos futuros en la misma forma.

Cuadro 5 - PROPUESTAS DE INVERSIONES (en miles de dólares de los EE.UU., 1981)

La ETAPA DE DISEñO del estudio Santiago-Mira demostró la importancia de:

1. Obtener un rápido panorama de los problemas y posibilidades de desarrollo de la región, como primer paso de un estudio de planificación del desarrollo. Ello implicó el envío de un técnico al área del estudio para determinar los principales problemas e identificar técnicos locales experimentados, convocar a una reunión de dos semanas de duración entre estos expertos locales y un técnico externo con experiencia en diseño de estudios, y sintetizar el consenso del grupo sobre problemas y posibilidades de desarrollo para llegar a una estrategia regional tentativa como base para el plan de trabajo.

2. Proponer que la región del estudio desempeñe un papel en la economía nacional. En el estudio Santiago-Mira el gobierno aceptó tentativamente la estrategia propuesta, convenciéndose de su validez a medida que progresaba el estudio y comprometiéndose finalmente a llevar a cabo actividades similares de planificación en otras partes del país.

La ETAPA DE EJECUCION mostró el valor de:

1. Ampliar las perspectivas de planificación de los técnicos sectoriales en el país. El hecho de que ninguna institución ecuatoriana dispusiera de capacidad técnica ni experiencia en los estudios interdisciplinarios requeridos para manejar un estudio de planificación, originó problemas administrativos. Pero esto en cambio produjo beneficios en materia de formación institucional: el concepto de planificación del INERHI se expandió notablemente como resultado de su participación en el estudio Santiago-Mira.

2. Relacionar cuidadosamente las propuestas de desarrollo con las evaluaciones de la capacidad de recursos y las limitaciones geográficas. Debido a que la cuenca de Santiago-Mira es física y culturalmente diversa, los esfuerzos del especialista en recursos naturales para predecir la forma en que el desarrollo de una parte de la cuenca afectaría el de otras partes, resultaron especialmente críticos.

3. Definir las tareas de los técnicos en términos de problemas y no por sectores o disciplinas. El uso de un plan de trabajo orientado a los problemas facilitó notablemente las instrucciones proporcionadas a los técnicos a corto plazo, redujo la necesidad de revisar los informes de los especialistas, e hizo que la integración de las tareas de los técnicos en los diferentes campos fuera relativamente sencilla. Por ejemplo, el trabajo sobre los problemas relacionados con la tenencia de la tierra requirió la colaboración del especialista en suelos, del experto en leyes y del especialista agrícola. El plan de trabajo les ayudó a coordinar sus estudios y a relacionarlos con los proyectos de desarrollo agrícola.

4. Identificar los problemas potenciales al comienzo del proceso de planificación. En el estudio de planificación de la cuenca de Santiago-Mira, ello significó identificar actividades de desarrollo comparativamente benignas que ofrecían beneficios similares a las de los proyectos perjudiciales desde el punto de vista ambiental; utilizar eficazmente los servicios naturales así como los bienes naturales; obtener la participación de los organismos sectoriales y de los residentes locales afectados por las decisiones en la búsqueda de soluciones a los posibles conflictos, y considerar el impacto ambiental de proyectos específicos como parte de los análisis de prefactibilidad.

5. Considerar las propuestas de proyectos como parte de un solo plan de desarrollo coherente, en lugar de hacerlo como actividades aisladas.

6. Conducir estudios separados pero coordinados a ambos lados de una frontera nacional y producir información a un nivel comparable de detalle. Cuando no es posible el desarrollo conjunto, este enfoque asegura que ningún país se hallará en desventaja en las negociaciones. También permite que ambos países se beneficien de las economías de escala atendiendo a los mercados y adquiriendo materias primas en forma conjunta.

La ETAPA DE IMPLEMENTACION ilustra los beneficios de:

1. Adiestrar técnicos locales, de manera que la asistencia técnica internacional pueda eliminarse o reducirse en posteriores estudios de planificación. El papel del DDR en el proyecto Esmeraldas fue significativamente mayor que en el estudio Santiago-Mira. En el estudio siguiente, sobre la cuenca de los ríos Napo y San Miguel, el DDR desempeñó un papel aún menor, proporcionando servicios técnicos altamente especializados a solicitud del Gobierno del Ecuador.

2. Formular proyectos técnica y económicamente seguros, que tengan posibilidades de ser aplicados, aun cuando todas las características de un plan de desarrollo no lo sean.

3. Asegurar que la entidad que finalmente implementará los planes esté dedicada a las propuestas de proyectos de desarrollo y posea los recursos para llevarlos a cabo.

4. Incluir el adiestramiento en servicio del personal de los organismos nacionales que participan en los estudios, a fin de promover la consolidación de instituciones.

5. Evitar la planificación excesiva y la identificación de proyectos individuales de inversión fuera de contexto. En este estudio, el acuerdo entre el Gobierno ecuatoriano y el DDR indicaba explícitamente cuánto tiempo se invertiría en la planificación y cuánto en la identificación de proyectos. Ajustándose a este programa, el equipo pudo lograr el equilibrio necesario entre las dos actividades principales del estudio.

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