La mayoría de los principales estudios de desarrollo regional del DDR se dividen en dos fases. En la Fase se hace un diagnóstico del potencial y los problemas de la región, se identifican los posibles proyectos de desarrollo y se diseña una estrategia preliminar de desarrollo. En la Fase II se refina la estrategia de desarrollo para la región, se formulan los proyectos y programas específicos de inversión necesarios para implementar la estrategia, y se prepara un plan de acción. Cada tarea especificada en el plan de trabajo se ejecuta dentro de este marco general.
A. Fase I: Diagnóstico del desarrollo
Esta fase, que debería insumir menos de la mitad del tiempo del estudio, consiste en la recopilación de datos y el análisis preliminar. Culmina con un informe interino que describe una estrategia preliminar de desarrollo e ideas de proyectos para la consideración del gobierno. Si se ejecuta adecuadamente, limitará rápidamente el alcance del estudio a las mejores posibilidades de desarrollo sin distorsionar el enfoque integral del estudio. Se reunirán solamente aquellos datos necesarios para identificar los problemas y el potencial de desarrollo, y los problemas potenciales se identifican lo antes posible a fin de que puedan formularse opciones alternativas de desarrollo.
La Fase I es la más difícil de controlar de todas las partes del estudio. La experiencia demuestra que la recopilación de datos tiende a exceder el plazo fijado inicialmente y a utilizar más fondos de los previstos. Los estudios interdisciplinarios parecen ser especialmente vulnerables a esta tendencia. Ello constituye un serio problema, ya que quita recursos a la fase subsiguiente de la formulación de proyectos, y a su vez reduce la calidad y el nivel de detalle de las propuestas de implementación.
1. Criterios generales para la recopilación de datos
a. La información proveniente de los diferentes sectores del estudio debe ser aproximadamente del mismo nivel de detalle. En los estudios del Pilcomayo y de la República Dominicana, la compatibilización de datos constituyó un importante desafío técnico. En Panamá-Darién se fijaron normas comunes sobre datos y formatos para las 24 entidades que suministraron información.b. Los datos deben probar o refutar hipótesis específicas relacionadas con los objetivos del estudio. Los datos deben contestar preguntas específicas acerca del potencial y los problemas del desarrollo, y generar ideas de proyectos (tal como ocurrió con el componente DELNO del estudio de la República Dominicana). Los términos de referencia de los consultores deberían especificar quiénes van a utilizar los datos con los cuales están trabajando y cómo lo van a hacer (así occurrió, por ejemplo, en el estudio del Chapare).
c. Llevar a cabo la recopilación de datos conjuntamente con las instituciones nacionales existentes, siempre que sea posible. Por ejemplo, en el estudio Panamá-Darién se trabajó en estrecho contacto con el Instituto Tommy Guardia, y ello ahorró tiempo y dinero. La utilización de consultores internacionales para recopilar los datos básicos es muy costosa, y requiere una justificación especial. En el estudio de la cuenca del río Esmeraldas,1 en el Ecuador, la amplia utilización de consultores internacionales en el diseño y ejecución de un estudio agrícola resultó ser muy costosa y demoró la Fase I. Hubiera sido mejor contratar los servicios de una institución local para realizar esta tarea.
1OEA, Secretaría General y República del Ecuador, Estudio de las Cuencas Noroccidentales, Cuenca del Río Esmeraldas: Estudio para la Planificación del Desarrollo de los Recursos de Aguas y Tierras, OEA, Washington, D.C., 1976.
d. Aprovechar la experiencia práctica de la población local. Ello ahorra dinero y sirve de "verificación de la realidad". Debido a que los pobladores locales ayudaron a identificar las acciones necesarias e incluso proyectos específicos en la región del Chapare, el estudio mantuvo un enfoque realista a pesar de las muchas distorsiones causadas por las autoridades ajenas a la región, que estaban interesadas únicamente en los planes de erradicación de la coca.
e. Identificar ideas de proyectos durante la recopilación de datos. Los proyectos identificados durante el trabajo de campo y verificados con los pobladores del lugar, probablemente se adapten mejor a las condiciones locales que los que se identifican posteriormente mediante la interpretación de datos. En el Inventario de Recursos Naturales de la República Dominicana, los especialistas que trabajaron en el mapa de suelos buscaron oportunidades de proyectos agrícolas e identificaron varios que resultaron ser sumamente exitosos.
f. Utilizar instituciones locales de investigación y universidades como fuentes de información. Al trabajar con organismos gubernamentales existe la tendencia de tratar únicamente con dichas entidades. Las universidades, particularmente, disponen de valiosa información y de gran capacidad que debería utilizarse en la recopilación de datos.
g. Reducir la descripción a un mínimo y enfatizar el análisis. Los profesionales menos experimentados tienen tendencia a abreviar el análisis. La redacción descriptiva es mucho más fácil que el análisis, especialmente cuando comprende varias disciplinas, pero eso es muchísimo menos útil para los funcionarios de gobierno responsables de tomar las decisiones.
2. Estudio de recursos naturales
Todos los estudios de desarrollo regional del DDR incluyen alguna forma de levantamiento integrado del potencial de desarrollo de los recursos naturales. Ello refleja la creencia, largamente mantenida por el DDR, de que una evaluación realista de la base de recursos es fundamental para cualquier esfuerzo de planificación del desarrollo y formulación de proyectos. En la obra titulada Investigación de los Recursos Físicos para el Desarrollo Económico: Un Compendio Práctico de Experiencia de Campo de la OEA en América Latina,1 el mensaje central es que una perspectiva integrada de los recursos naturales de un área designada para desarrollo constituye un sólido marco para identificar proyectos de desarrollo y detectar posibles conflictos entre los diferentes usos de los recursos.
1
OEA, Secretaría General, Investigación de los Recursos Físicos para el Desarrollo Económico: Un Compendio Práctico de Experiencia de Campo de la OEA en América Latina, OEA, Washington, D.C., 1969.
La mayor parte de las metodologías descritas en el manual de 19691 permanecen válidas actualmente, aunque las imágenes por satélite, la tecnología de sensores remotos, el análisis geoquímico y otras técnicas básicas para el trazado de mapas han sido parte, desde entonces, de las actividades normales del DDR. Este manual actualiza algunos aspectos de la técnica de levantamiento de recursos naturales. A continuación se indican algunas de las lecciones extraídas de los recientes avances metodológicos:
a. Utilización de las modernas técnicas de imágenes por satélite y de sensores remotos para estudios de recursos de grandes regiones escasamente pobladas, de las cuales se conoce muy poco. Estos mecanismos, cuando se utilizan conjuntamente con verificaciones en el terreno, facilitan la preparación rápida y bastante exacta de mapas, así como de análisis de geología, geomorfología, suelos, vegetación natural, uso de la tierra, etc. La tecnología de sensores remotos ha revolucionado la práctica de levantamientos a nivel de reconocimiento y el trazado de mapas de recursos naturales en regiones extensas y remotas, al proporcionar una amplia cobertura de datos sobre recursos físicos en mapas base precisos. En la cuenca del río Pilcomayo, la técnica de imágenes por satélite fue la clave del rápido análisis de la capacidad productiva de la tierra y de la delineación de zonas de desarrollo que justificaban la realización de estudios más detallados. En el estudio Panamá-Darién, las imágenes de radar enfocadas de costado (side looking) constituyeron el único material disponible para la confección de un mapa base exacto. La cobertura aerofotográfica convencional era casi imposible debido a que la región del Darién se encuentra casi permanentemente cubierta de nubes.b. Utilización de especialistas en levantamientos de recursos que tengan experiencia práctica en desarrollo y que además sean buenos científicos. Tales especialistas pueden orientar a los profesionales locales en la realización de investigaciones prácticas y eficientes. En el inventario de recursos naturales de la República Dominicana, los dos especialistas en suelos del DDR que realizaron e trabajo de clasificación de la capacidad productiva de la tierra eran agrónomos experimentados; estos expertos no sólo orientaron al personal de contraparte en las técnicas modernas de trazado de mapas de suelos, sino que también los ayudaron en la identificación de posibilidades de proyectos de desarrollo agrícola y les mostraron las aplicaciones prácticas de la clasificación de la capacidad productiva de la tierra.
c. Siempre que sea posible, un solo organismo nacional debe ser responsable del levantamiento de recursos. Este enfoque facilitará notablemente la compatibilidad y la integración de los datos, como en el caso del estudio del Cibao de la República Dominicana.
d. Adiestramiento del personal local en la aplicación y uso de los datos obtenidos de los levantamientos integrados de recursos. Aunque los técnicos locales están familiarizados con el uso de datos de una sola especialidad, no siempre lo están con las técnicas de interpretación de datos provenientes de varias disciplinas para fines analíticos. Una pequeña inversión en adiestramiento aumenta la utilidad del estudio.
1 Para obtener más detalles sobre el empleo de tecnología de levantamiento de recursos para el desarrollo económico, consúltese el manual de 1969 antes mencionado. Dicha obra incluye capítulos sobre metodologías de levantamientos geológicos, trazado de mapas de suelos y de interpretación de la capacidad productiva de la tierra, uso de la tierra, planificación de recursos hídricos, y estudios de bosques, pastos y vegetación La publicación incluye también tres estudios de casos completos de levantamientos integrados de recursos naturales en América Latina.
3. Integración de los datos
Un aspecto crítico de la Fase I es la constante integración de los datos a medida que son recopilados. Si este proceso no se inicia desde el comienzo del estudio, la tarea se hace progresivamente más difícil. Algunas técnicas para la integración de datos incluyen:
a. Especificar en los términos de referencia de cada profesional no sólo los problemas a tratarse, sino también los otros profesionales del equipo con quienes será necesario cooperar. Por ejemplo, puede requerirse que el especialista en suelos coopere con el geólogo en aspectos de geomorfología, con el economista agrícola y el hidrólogo en la identificación y evaluación de proyectos agrícolas con riego, y con el experto legal y el sociólogo rural en materia de tenencia de la tierra. Los términos de referencia pueden determinar que el especialista en suelos redacte las partes del informe final relacionadas con su materia, como por ejemplo el análisis de la capacidad productiva de la tierra, y que también ayude a redactar o revisar otras partes relacionadas con temas multidisciplinarios.b. Asegurarse de que todos los profesionales conozcan lo que hacen sus colegas y por qué lo hacen. Los profesionales deben intercambiar los borradores de sus informes, celebrar reuniones regulares de trabajo con el resto del personal, y tomar otras medidas para combatir la tendencia de los especialistas a asignar la más alta atención a su especialidad en lugar de hacerlo a los objetivos del estudio. A estos aspectos habría que concederle más tiempo, ya que es una preocupación constante del jefe del estudio.
c. Emplear mapas para sintetizar el producto final de las investigaciones sectoriales. Una forma de integrar el trabajo de varias disciplinas es unificar la información en un mapa. Las técnicas de superposición de mapas y los mapas combinados resultan particularmente útiles como mecanismos para la integración de datos en estudios de desarrollo regional. Los mapas que integran varios tipos de información incluyen los de capacidad productiva de la tierra, uso potencial de la tierra, zonas agrícolas y ubicación de proyectos. La metodología de zonificación agrícola usada en el estudio del Cibao Oriental de la República Dominicana ilustra muy bien esta técnica. La combinación de información sobre geomorfología, vegetación y capacidad productiva de la tierra en "áreas de desarrollo" específicas facilitó la identificación de proyectos agrícolas y agroindustriales. En el estudio de Panamá-Darién, el planificador regional utilizó mucho la técnica de mapas superpuestos para diseñar la estrategia inicial de desarrollo regional, y produjo varios mapas combinados que se incluyen en el estudio de caso. En el estudio del Chapare, la estrategia espacial se desarrolló también mediante análisis de mapas.
d. Como jefes de equipo, utilizar especialistas con formación en disciplinas amplias, tales como la planificación regional. Si bien los especialistas en tales disciplinas son buenos "integradores", su interés por los estudios multidisciplinarios es más importante que su capacidad en una determinada disciplina (véase "La Función del Jefe del Proyecto" en esta sección).
e. Asegurarse de que los técnicos internacionales provean a sus contrapartes de los organismos sectoriales el adiestramiento en servicio necesario para ampliar su enfoque de la planificación. En el estudio de Santiago-Mira, la principal institución de contraparte fue el INERHI, organismo encargado del desarrollo de los recursos hídricos. Durante dicho estudio, el INERHI tuvo un activo contacto con los enfoques multidisciplinarios. Como resultado de ello, sus funcionarios ampliaron notablemente sus conceptos sobre planificación de recursos hídricos e iniciaron numerosos contactos con otros organismos sectoriales, incluyendo los Ministerios de Agricultura y de Comercio e Industria.
f. Utilizar matrices y otras técnicas de análisis de sistemas para ilustrar los puntos más importantes de la interacción para el desarrollo dentro de una región. Esos instrumentos pueden ayudar a identificar posibles conflictos dentro de las actividades de desarrollo o entre esas actividades y los peligros ambientales, así como oportunidades de apoyo mutuo. En el estudio de Santiago-Mira, una simple matriz cubrió las principales actividades sectoriales y reveló numerosos conflictos potenciales. Por ejemplo, la construcción de caminos de acceso para el desarrollo de proyectos hidroeléctricos habría permitido la entrada incontrolable de colonizadores espontáneos a las áreas designadas como zonas de protección de la vegetación natural. La misma técnica se utilizó posteriormente con mucha eficacia en el estudio Colombia-Darién.1
1OEA, Secretaría General y República de Colombia, Proyecto Darién: Estudio para la Orientación del Desarrollo Integral de la Región del Darién Colombiano, Medellín, julio de 1978.
4. Enfoque en las áreas con el mayor potencial de desarrollo
Para lograr el óptimo aprovechamiento de los recursos financieros disponibles para el estudio, las áreas que merecen un examen más intensivo deben separarse rápidamente de las que no presentan esas características. Para delimitar áreas con potencial particularmente alto o que tienen grandes necesidades de desarrollo, el DDR utiliza diversas técnicas.
a. En áreas muy extensas con diversidad de características físicas, sociales y económicas, delimitar "áreas programa" para desarrollo inmediato. Para efectuar un diagnóstico de la región e identificar la subregión característica se utilizan dos clases de criterios: los objetivos y prioridades gubernamentales para el área de estudio (incluyendo metas de producción para exportaciones, metas de empleo, etc.), y un perfil de la capacidad productiva de la región, niveles de empleo, servicios sociales, y otras características decisivas. En aproximaciones sucesivas, estos factores de interacción se analizan y se trazan en un mapa. Esta metodología fue creada inicialmente para el estudio del Pilcomayo, que abarcó una superficie de 270 000 km2, y refinada luego en dos importantes estudios de cuencas hidrográficas en el Brasil: las cuencas del Alto Paraguay2 de Araguaia-Tocantins3, que abarcaron una superficie de 390 000 y 935 000 km2, respectivamente.
2OEA, Secretaria Geral e República Federativa do Brasil, Plano de Desenvolvimento Integrado da Bacia do Alto Paraguai-EDIBAP, Brasilia, D.F., Brasil, agosto de 1981.3 OEA, Secretaria Geral e Ministerio do Interior, PRODIAT: Projeto de Desenvolvimento do Araguaia-Tocantins, Diagnóstico da Bacia do Araguaia-Tocantins, Brasilia, D.F., Brasil, outubro de 1982.
b. En regiones más pequeñas con potencial variable, determinar inicialmente las áreas prioritarias sobre la base de las características físicas. Deben emplearse técnicas de "zonificación agrícola" para eliminar áreas de alto relieve o de clima inadecuado, y caracterizar las áreas restantes en términos de unidades geomórficas, clima y suelos. Para generar ideas para programas y proyectos de desarrollo de estas áreas, deben considerarse factores sociales, económicos y agronómicos. Las técnicas de zonificación agrícola se utilizaron con éxito en los estudios del Cibao Oriental y de la región del Cibao en la República Dominicana, que abarcaron 5 300 y 19 000 km2, respectivamente.
c. En áreas relativamente subdesarrolladas, identificar áreas locales adecuadas para el desarrollo rural integrado. Cuando el potencial de desarrollo y el capital para inversiones sean modestos, deberá seleccionarse un pequeño número de áreas donde la agricultura, la ganadería, los bosques y los recursos energéticos tengan potencial de desarrollo, y donde los asentamientos y la infraestructura existentes permitan un crecimiento adicional. Esta técnica se utilizó en los estudios de Panamá-Darién y del Pilcomayo.
5. Identificación y solución de conflictos
Un mensaje fundamental de este manual es que los aspectos ambientales deben tratarse lo antes posible durante la planificación para evitar conflictos innecesarios en el proceso de desarrollo. Los "impactos ambientales" que surgen del desarrollo son con mucha frecuencia conflictos entre diferentes usuarios de los recursos. La temprana identificación de estos posibles conflictos y la exploración de otras soluciones de desarrollo para minimizar o evitar los conflictos constituyen, en consecuencia, importantes metas de los estudios de desarrollo regional del DDR. Para más detalles véase "La Función del Asesor de Manejo Ambiental". A continuación se incluyen algunas directrices básicas:
a. Buscar las interacciones dentro y entre ecosistemas. Resulta esencial realizar algún tipo de análisis de sistemas, como el desarrollo de un modelo de sistemas regionales de los principales ecosistemas del área y sus componentes y procesos más significativos. Como el valor del modelo es ayudar a cada participante a comprender en qué momento y en qué medida los sectores se relacionan entre sí, es conveniente que el modelo sea construido por todo el equipo como grupo. Dentro del DDR, este proceso se desarrolló y se utilizó por vez primera en el estudio Guanare-Masparro,1 en Venezuela.
1OEA, Secretaría General y CIDIAT, Evaluación del Impacto Ambiental del Proyecto de Drenaje de la Región de Desarrollo Integral del Programa Guanare-Masparro, Venezuela, Mérida, 1980.
b. Como parte del ejercicio de construcción de modelos, identificar los bienes, servicios, y peligros naturales de cada ecosistema principal (véase el cuadro 2 del estudio Santiago-Mira). Incluso dentro de los mejores planes de uso múltiple (en los cuales se señalan explícitamente los supuestos sobre recursos y las interacciones entre los ecosistemas), algunos bienes y servicios naturales resultarán destruidos o disminuidos o impedida su utilización como tales, mientras que otros se utilizarán aunque beneficiarán a algunos individuos o grupos más que a otros. Debido a que por definición todos los bienes y servicios naturales - al igual que todos los bienes y servicios económicos - tienen valor porque algún grupo específico desea utilizarlos, su identificación permite individualizar a todos los grupos que serán afectados por una determinada actividad de desarrollo.
c. Incluir en el análisis aun las mínimas inquietudes de los grupos de intereses sectoriales. Una vez que un proyecto se ha ejecutado, las alianzas entre los pequeños grupos de intereses sectoriales que han quedado excluidos pueden resultar temibles y oponerse eficazmente o incluso anular el apoyo a un proyecto de desarrollo. En el estudio de San Lorenzo, los objetivos del proyecto excluyeron inicialmente a muchos de estos grupos. Posteriormente, sin embargo, dichos grupos fueron incluidos y contribuyeron con partes significativas de la estrategia final.
d. Resolver los conflictos mediante la coordinación de proyectos, la negociación entre las partes y la mediación de terceros. Durante las etapas iniciales de planificación, los resultados del arbitraje no son tan traumáticos debido a que todos los miembros del equipo de estudio aplican las mismas reglas y comparten una perspectiva común de los objetivos de la planificación. Además, en esta etapa las posiciones de los grupos locales de intereses sectoriales aún no se han endurecido. En el proyecto Santiago-Mira, que fue un estudio de planificación bien coordinado, y con objetivos claros y un plan de trabajo bien diseñado, se encontraron muy pocos conflictos sobre el uso de los recursos, y los que surgieron se solucionaron satisfactoriamente. La solución de los conflictos fue mucho más fácil de negociar durante la Fase, cuando las partes eran "iguales", de lo que habría sido si los conflictos se hubieran descubierto más tarde, después de haberse comprometido tiempo, fondos y prestigio. En el estudio de San Lorenzo, entre los grupos que competían por los recursos del cañón figuraban especialistas en recreación urbana, residentes e industriales de Saltillo que querían utilizar el agua, investigadores de la universidad, conservacionistas, y ejidatarios. La identificación de las necesidades de cada grupo y la determinación de la forma en que podrían armonizarse ayudó al equipo a resolver los conflictos y lograr soluciones aceptables para todos.
e. Buscar una estrategia que promueva una distribución justa y equitativa de los costos y beneficios del desarrollo. Un plan o una estrategia que no hace esto simplemente posterga los conflictos.
f. Examinar en forma neutral los posibles conflictos sobre el uso de los recursos, pero individualizarlos de manera de facilitar las decisiones. En el estudio de San Lorenzo, el conflicto potencial se presentó en términos del desarrollo de un sector económico (turismo) interfiriendo con el desarrollo de otro (agricultura), en vez de un conflicto entre el medio ambiente y el desarrollo. Se exploraron entonces las relativas ventajas económicas y sociales de los dos usos del Cañón de San Lorenzo, y se consultó a los diversos usuarios para tratar de encontrar una solución amigable al problema.
6. Inventario de los planes y proyectos existentes
Quedan muy pocos lugares en las Américas donde no estén llevándose a cabo o se hayan planeado actividades de desarrollo. Por lo tanto, en la mayor parte de los estudios de desarrollo regional debe tenerse en cuenta no sólo lo que ya existe en este sentido sino además lo que se está planificando. El contexto de desarrollo de una región es tan importante como sus recursos y la dinámica de su población. Sin embargo, la cantidad de planes existentes y proyectos propuestos en algunas regiones es realmente impresionante (en la región del Chapare, 54 instituciones apoyaban actividades de desarrollo, muchas de ellas conflictivas). Es sumamente importante efectuar un inventario de los planes y proyectos existentes, si bien ello puede constituir una tarea abrumadora. El peligro de que el esfuerzo resulte imposible de manejar está muy bien ilustrado en el proyecto DELNO de la República Dominicana. Algunos consejos para evitar estos problemas son:
a. Identificar todos los planes y proyectos significativos de desarrollo en la región, tanto los preparados por instituciones públicas como por firmas privadas, recopilando únicamente información detallada sobre aquéllos que sirvan o que contradigan los objetivos de desarrollo propuestos. En el estudio DELNO, el esfuerzo de hacer el inventario superó las posibilidades porque no había criterios establecidos que limitaran el proceso. Todos los proyectos propuestos para el área del DELNO fueron analizados, sin considerar el período de implementación, el objetivo de desarrollo o la disponibilidad de financiamiento. El proceso demoró la Fase I y limitó el producto final del estudio.b. Organizar los proyectos propuestos en una secuencia temporal y evitar la inclusión de proyectos que excedan los plazos del estudio. En el inventario de proyectos del estudio del Chapare se identificó un gran número de propuestas, pero sólo unas pocas - aquéllas que mostraban posibilidades de implementación inmediata - se examinaron en detalle.
c. Asegurarse de identificar proyectos que cuentan con apoyo político de alto nivel y que ya hayan alcanzado cierto impulso. Por ejemplo, en el estudio de la cuenca superior del Bermejo,1 en Argentina y Bolivia, un importante proyecto de construcción de una presa conocida como Zanja del Tigre, mostró tener apoyo político de alto nivel y estar acercándose a la etapa de factibilidad. El estudio de la cuenca hidrográfica se diseñó de manera de no interferir o desconocer esta importante propuesta de proyecto. Los resultados del estudio permitieron una amplia perspectiva que ayudó al gobierno a considerar otras alternativas para Zanja del Tigre.
1OEA, Secretaría General, Cuenca del Río de la Plata: Estudio para su Planificación y Desarrollo, República Argentina, República de Bolivia, I-Alta Cuenca del Río Bermejo, Estudio de los Recursos Hídricos, OEA, Washington, D.C., 1974.
7. Identificación de nuevas ideas de proyectos
Un objetivo clave de la Fase I, como ya se ha indicado, es identificar nuevas ideas de proyectos basadas en el análisis de las necesidades de desarrollo socioeconómico y en el potencial de desarrollo. Este proceso debe iniciarse en una etapa temprana del estudio, incluso durante la misión preliminar, y continuarse a través de toda la Fase I. Las ideas de proyectos no necesitan ser muy amplias al comienzo, debido a que finalmente sólo unas pocas se seleccionarán para elaborarse en forma completa durante la Fase II. La figura 4 muestra el proceso de identificación, selección y formulación de proyectos en relación con el estudio de desarrollo de una región. A continuación se indican algunas directrices prácticas:
a. Comparar la información sobre el potencial de desarrollo de los recursos naturales con los usos de los recursos existentes, a fin de identificar ideas de proyectos. En la porción del Cibao Oriental del estudio de la República Dominicana, las técnicas de zonificación agrícola y de identificación de proyectos agrícolas utilizadas ilustran este enfoque. Véase, particularmente, la secuencia de gráficos y mapas que ilustran la metodología de zonificación agrícola e identificación de proyectos agrícolas, figura 8 y mapas 5 a 9.b. Analizar el crecimiento poblacional y la demanda proyectada de bienes y servicios económicos mientras se generan nuevas ideas de proyectos. Deberá ponerse especial cuidado a las necesidades de proyectos de servicios sociales. En los estudios del DDR realizados antes de mediados de la década de 1970 se descuidó la consideración de la necesidad de servicios sociales, y ello constituyó una debilidad de dichos estudios. Los proyectos de inversión para el desarrollo de la agricultura, la silvicultura, la minería y la industria, y los proyectos de infraestructura (como transporte, comunicaciones y energía) son proclives al fracaso si no se consideran los servicios sociales correspondientes (educación, salud, servicios urbanos, etc.). Los análisis de necesidades humanas deben formar parte de los estudios del potencial de desarrollo (véanse, por ejemplo, los estudios de Panamá-Darién, Chapare y Santiago-Mira).
c. Entrevistar a los pobladores locales durante los estudios de campo en la Fase I como un medio para identificar nuevas ideas de proyectos. En el Inventario de Recursos Naturales de la República Dominicana se identificaron numerosas ideas para el desarrollo de los recursos naturales durante los análisis de preparación de mapas de suelos y de capacidad productiva de la tierra. Algunas de estas ideas se elaboraron posteriormente y aparecen en el informe final.
d. Determinar qué necesidades están satisfaciéndose parcial o totalmente con los bienes y servicios naturales disponibles y en qué forma se lo está haciendo. Los proyectos que mejoran o protegen estos elementos pueden resultar significativos para el desarrollo de la región. En el estudio de San Lorenzo, un programa de reforestación y manejo de bosques procuró mejorar el uso de estos recursos por parte de la población local. Además se formularon proyectos de conservación de bosques para proteger la función de recarga de aguas subterráneas del área, ya que el Cañón de San Lorenzo suministraba el agua a la ciudad vecina de Saltillo.
e. Identificar al principio del estudio un pequeño número de proyectos aptos para implementación inmediata. Tales proyectos deberán proponerse para la ejecución mucho antes de que el estudio se haya completado. Al principio del análisis del estudio de la cuenca superior del Bermejo1, en Argentina y Bolivia, se identificó un proyecto de abastecimiento de agua para desarrollo industrial, que se formuló luego a nivel de factibilidad. Dicho proyecto se hallaba en construcción poco después de la terminación del estudio.
1OEA, Secretaría General, Cuenca del Río de la Plata: Estudio para su Planificación y Desarrollo, República Argentina, República de Bolivia, I-Alta Cuenca del Río Bermejo, Estudio de los Recursos Hídricos, OEA, Washington, D.C., 1974.
f. Involucrar al sector privado en las primeras etapas del estudio, ya que ello también facilitará una rápida acción en proyectos promisorios de inversión. En el estudio de la Región Zuliana,1 en Venezuela, se consultó a la empresa privada casi inmediatamente después que los proyectos fueron identificados. Varios proyectos agroindustriales estaban analizándose a nivel de factibilidad antes de que se hubieran completado los estudios de reconocimiento de la región.
1
OEA, Secretaría General, Región Zuliana, República de Venezuela: Estudio para el Aprovechamiento Racional de los Recursos Naturales, OEA, Washington, D.C., 1975.
FIGURA 4 - GENERACION DE PROYECTOS PARA EL DESARROLLO REGIONAL
8. La estrategia preliminar de desarrollo regional
La Fase I concluye con un informe formal, que por lo general se publica en un número limitado de ejemplares. El informe contiene los resultados del diagnóstico de desarrollo, la estrategia o las opciones preliminares de desarrollo regional, y una descripción resumida de los proyectos necesarios para implementar la estrategia. Quizá el producto más importante de la Fase I sea este borrador de la estrategia de desarrollo regional, que sirve como punto de partida para todas las investigaciones subsiguientes y es la base de la estrategia final de desarrollo. La preparación de la estrategia no es una tarea separada y fácilmente definida sino que resulta de todas las otras tareas del estudio, comenzando con la misión preliminar y continuando a través de la Fase. Los proyectos identificados como virtualmente inevitables para la región también influyen en la estrategia. Esta estrategia o las estrategias alternativas deben ser cuidadosamente evaluadas por el gobierno, por lo general en el marco de la comisión ejecutiva creada para manejar el estudio. La aceptación de una estrategia señala la iniciación de la Fase II del estudio. A continuación se indican algunas directrices prácticas:
a. Presentar estrategias alternativas de desarrollo. La Fase I comprende cuidadosos análisis de las condiciones socioeconómicas, así como estudios de los recursos humanos y físicos. Una vez analizadas todas estas variables se evidencian las estrategias alternativas de desarrollo. En el estudio de Panamá-Darién se sugirieron tres alternativas, cada una de ellas con un diferente nivel de inversión. La aceptación de una de ellas comprometía tentativamente al Gobierno a un nivel específico de financiamiento para implementar las recomendaciones finales del estudio.b. Vincular cuidadosamente la estrategia preliminar de desarrollo con las metas y prioridades nacionales. En el estudio de Santiago-Mira, el equipo examinó cuidadosamente el plan nacional de desarrollo para evaluar el papel de la región en el desarrollo nacional y el impacto que los programas de desarrollo nacional tendrían sobre la región. El objetivo nacional de integración de regiones se tuvo particularmente en cuenta al formularse la estrategia para la región de Santiago-Mira.
c. Incluir en la estrategia preliminar únicamente aquellos sectores y subregiones que presenten significativos problemas o potencial para el desarrollo, y en los cuales la acción de desarrollo tenga una posibilidad razonable de éxito. La estrategia debe proveer la base para concentrar esfuerzos y evitar la gran amplitud de ciertas formas tradicionales de planificación del desarrollo.
d. Expresar las estrategias iniciales en forma sucinta y clara. En el estudio del Chapare, el informe general de la Fase I tenía sólo 22 páginas. La estrategia estaba descrita de manera tan clara y las responsabilidades de los organismos definidas en forma tan precisa, que las decisiones del Gobierno se vieron notablemente facilitadas.
e. Permitir a los organismos gubernamentales el tiempo necesario para evaluar la estrategia y los proyectos propuestos. La terminación de la Fase I y la presentación del informe que contiene la estrategia inicial de desarrollo marcan una pausa en el estudio. Los aspectos políticos incluidos en el estudio del Pilcomayo fueron tan complejos, que los tres países necesitaron más de cuatro meses para evaluar el informe de la Fase I antes de proseguir con la Fase II. Por lo general no es deseable que transcurra un largo intervalo entre las Fases I y II, pero si subsisten serios problemas políticos sin resolverse es preferible esperar en vez de continuar sobre la base de falsos supuestos. Este intervalo puede utilizarse algunas veces para adiestrar al personal de contraparte y difundir la información sobre los resultados técnicos del estudio.
B. Fase II: Formulación de proyectos y preparación del plan de acción
En algunos estudios del DDR la Fase II es de más amplio alcance que en otros. El nivel de detalle de los proyectos formulados depende principalmente de la disponibilidad de financiamiento para el estudio. Los proyectos pueden presentarse como simples ideas o desarrollarse al nivel de perfil, como son designados por las instituciones financieras internacionales (compárense los resultados del levantamiento de recursos naturales con los del proyecto DELNO de la República Dominicana). Por otra parte, un gran número de proyectos se formulan a nivel de prefactibilidad (compárese "Perfil de Proyecto" y "Estudio de Prefactibilidad" en el Glosario), y en muy pocos casos se llevan a cabo estudios completos a nivel de factibilidad. Una vez completados los estudios de prefactibilidad o de factibilidad, el país está en posición de implementar los proyectos con financiamiento proveniente de préstamos, situación sumamente deseable. Por lo común los bancos financian estudios de factibilidad una vez que se dispone de estudios de prefactibilidad. Las instituciones son más renuentes a financiar estudios de prefactibilidad, ya que en este caso existe un mayor riesgo de que el proyecto no resulte económicamente viable.
El plan de acción es el otro producto importante que normalmente se produce en la Fase II de los estudios del DDR. El plan de acción consiste en una serie de metas de desarrollo claramente definidas y compatibles, una estrategia simple y flexible para alcanzarlas, y un conjunto de acciones coordinadas (principalmente proyectos de inversión y actividades de apoyo) necesarias para implementar la estrategia. Los proyectos formulados en esta fase constituyen el paquete de inversiones críticas requeridas para poner en ejecución la estrategia. Los estudios de Panamá-Darién y de Santiago-Mira muestran ejemplos de estos planes de acción.
1. Criterios para la formulación de proyectos
No todos los proyectos identificados en la Fase I serán formulados completamente durante la Fase II. Cuando el gobierno evalúa el informe de la Fase, se rechazan muchas ideas de proyectos por considerarlas demasiado costosas o demasiado alejadas de sus objetivos de desarrollo. También debe decidir qué proyectos se formularán al nivel de prefactibilidad y cuáles permanecerían como perfiles. Los proyectos a formularse deben ajustarse a la estrategia de desarrollo seleccionada. A continuación se presentan algunas consideraciones prácticas sobre este tema:
a. Considerar, desde el principio, la probable fuente de financiamiento para cada proyecto, ya sea que se trate de un organismo gubernamental, del sector privado, o de un organismo internacional de financiamiento. Si se contempla la obtención de financiamiento internacional, será preciso formular los proyectos de acuerdo con los criterios del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o de otras instituciones financieras. Ello ahorrará tiempo y dinero posteriormente, al prepararse las solicitudes de préstamos. El BID participó en el estudio del Pilcomayo y luego financió nuevos estudios de factibilidad para proyectos de riego que fueron identificados en la porción boliviana de la cuenca. El Gobierno boliviano contrató al DDR para ejecutar los estudios.b. Cuando se contempla el financiamiento del sector privado, es preciso identificar los posibles inversionistas al principio de los estudios. Este paso puede reducir sustancialmente los costos de la preparación del proyecto. Con el conocimiento y la participación del gobierno puede consultarse desde el comienzo el interés del sector privado, y persuadirlos para que asuman parte de los costos de la formulación de proyectos de inversión, o la totalidad de ellos. En el estudio de la Región Zuliana,1 en Venezuela, llevado a cabo con el apoyo del DDR en el bienio 1973-74, el sector privado realizó estudios de prefactibilidad y de factibilidad de proyectos agrícolas y agroindustriales mediante contratos conocidos con la denominación de paraconvenios. El organismo de desarrollo regional acordó reembolsar al sector privado si los proyectos no resultaban económicamente factibles. Muchos de estos proyectos fueron posteriormente ejecutados.
1OEA, Secretaría General, Región Zuliana, República de Venezuela: Estudio para el Aprovechamiento Racional de los Recursos Naturales, OEA, Washington, D.C., 1975.
c. Cuando un organismo gubernamental esté involucrado en la implementación, debe invitárselo a participar en la formulación de proyectos. Los organismos sectoriales participantes en los estudios de Santiago-Mira y DELNO implementaron varios de los proyectos que habían ayudado a formular.
d. Ayudar a presuntos organismos de implementación a considerar los proyectos como propios e incorporarlos en sus futuros planes y presupuestos. La entusiasta suposición de que el proyecto se ejecutará automáticamente ha sido la ruina de muchos planes de desarrollo regional: el compromiso de los organismos financieros y ejecutores debe verificarse desde el principio del proceso de planificación y confirmarse repetidamente durante todo el proceso.
e. Consultar a los presuntos beneficiarios de los proyectos de desarrollo al principio de la formulación de los mismos, a fin de evitar más tarde sorpresas desagradables. El apoyo de los propietarios y otros presuntos beneficiarios puede resultar crítico para los posteriores esfuerzos de implementación. En el estudio de San Lorenzo, los pobladores locales se mostraron al principio indiferentes a la idea de la reserva, y hubo que informarles acerca de los beneficios personales que la misma les representaría.
f. Prestar atención especial a los proyectos que utilicen tecnologías y prácticas que ya están utilizándose en el área de desarrollo. Es muy probable que los proyectos basados en ambos se implementen rápidamente y con resultados relativamente predecibles. Por ejemplo, los contactos mantenidos con los agricultores locales de la región del Chapare revelaron que la expansión de tipos existentes de cultivos fue más eficiente que procurar introducir nuevas tecnologías.
g. Formular los proyectos designados por el gobierno como de alta prioridad hasta la etapa de prefactibilidad, si el tiempo y los fondos lo permiten. Los proyectos que hayan alcanzado el nivel de prefactibilidad son "bancables", es decir que los gobiernos pueden obtener préstamos para financiar la etapa siguiente, o sea el estudio de factibilidad. Debido a que es mucho más probable obtener financiamiento por medio de préstamos que obtener fondos mediante donaciones para realizar los estudios, esta es una consideración muy importante. Muchos buenos proyectos han permanecido durante años en la etapa de idea o de perfil por falta de fondos para dar el paso siguiente.
2. Desarrollo de paquetes de proyectos
Aunque la actividad de desarrollo es el objetivo de la planificación del desarrollo regional, el proceso de planificación en sí mismo se concentra en gran medida en la identificación y formulación de paquetes de proyectos de desarrollo coordinados que se refuercen mutuamente. Estos proyectos deben evitar conflictos sobre el uso de recursos, y contribuir al desarrollo sostenido.
La formulación simultánea de proyectos interrelacionados en muchos sectores constituye la esencia de la planificación del desarrollo regional, y quizá representa su mayor desafío. Por ejemplo, los paquetes de proyectos pueden vincular los proyectos de producción agrícola y desarrollo forestal con los de caminos, telecomunicaciones y otros proyectos de infraestructura destinados a acercar a los productores y los mercados. Al mismo tiempo pueden vincular la producción con proyectos de salud y educación, y otros servicios básicos. Los proyectos de elaboración industrial y agroindustrial contenidos en el paquete pueden garantizar que el área no exporte simplemente materias primas, perdiendo, consecuentemente, el valor agregado del procesamiento. Si el paquete incluye proyectos de abastecimiento de agua y de energía eléctrica, así como nuevas instalaciones urbanas, se fortalecerá más aún la posición de las industrias generadoras de empleo.
La clave de un desarrollo integrado exitoso es la coordinación y la oportunidad. Más específicamente:
a. Cuando sea adecuado, mantener las áreas o zonas de desarrollo lo suficientemente pequeñas como para permitir la formulación de paquetes de proyectos para el desarrollo rural integrado. El estudio de Panamá-Darién demuestra que los paquetes de proyectos estrechamente interrelacionados son los más factibles en áreas geográficas limitadas.b. En paquetes de proyectos, balancear las inversiones entre la producción, la infraestructura y los servicios sociales. Los proyectos de producción deben generar la riqueza necesaria para apoyar los servicios sociales, como lo hicieron en los estudios del Pilcomayo y de Panamá-Darién.
c. Asegurarse de que los beneficios globales de un paquete de proyectos justifiquen los costos. Si algunos proyectos tienen una tasa interna de retorno marginal, otros deberían tener una tasa más alta como compensación. En el estudio de Panamá-Darién, los proyectos de producción agrícola, forestal y agroindustrial pudieron absorber los costos de los proyectos de servicios sociales incluidos en los paquetes.
3. El plan de acción
La refinación de la estrategia de desarrollo regional y la creación de un plan de acción representa la culminación de un estudio de desarrollo regional. El plan de acción constituye el marco y la exposición razonada para los proyectos que finalmente se recomiendan. Por lo general, los proyectos se resumen en un formato especificado por las instituciones internacionales de financiamiento. Usualmente, el plan de acción es el capítulo final del estudio de desarrollo regional integrado. Contiene un cronograma de inversiones que muestra los proyectos interrelacionados en el tiempo y en relación con las actividades de apoyo. Las recomendaciones de política constituyen una parte importante de este plan. Dichas recomendaciones generalmente se presentan por sectores, aunque algunas veces se utilizan áreas de programas o zonas de desarrollo. La coordinación de las recomendaciones de política por área geográfica es una tarea que exige esfuerzo, mucho más complicada aún que presentar las tradicionales recomendaciones sectoriales. Las recomendaciones institucionales, la legislación autorizante y los programas de incentivos también se incorporan al plan de acción. A continuación se presentan algunas sugerencias extraídas de la experiencia:
a. Preparar planes de acción que contengan un conjunto de proyectos y programas y un programa de inversión a corto plazo que muestre claramente la secuencia de las acciones necesarias para una eficiente implementación. La oportuna ejecución de los proyectos interrelacionados es sumamente crítica. Los estudios de Santiago-Mira y de Panamá-Darién contienen buenos ejemplos de planes de acción y programas de inversión relacionados.b. Incluir mapas de proyectos que muestren la ubicación física de todos los proyectos recomendados dentro de la región. Tales mapas son muy útiles para ilustrar la estrategia espacial del plan de acción (véanse, por ejemplo, los mapas que se incluyen en los estudios de Panamá-Darién y del Chapare).
c. Durante la preparación del plan de acción, evaluar cada proyecto propuesto o acción en términos de sus recursos físicos, y de sus implicaciones económicas, sociales, culturales, administrativas/institucionales, y espaciales o regionales. Las evaluaciones - cuantitativas, cuando fuere necesario - deben presentarse sistemáticamente, con una profundidad que esté en proporción con el nivel de detalle de los proyectos, esto es, perfil, prefactibilidad, factibilidad, etc. Sin embargo, no es preciso intentar reducir todas estas consideraciones a términos económicos: el objetivo es proporcionar una base completa pero simple para efectuar juicios de valores. En el estudio de la cuenca del Bermejo Inferior,1 en la Argentina, cada proyecto se evaluó de acuerdo con criterios sociales, espaciales y "ambientales", en lugar de los criterios estándar de costo-beneficio. La selección de los proyectos a incluir en el plan de acción se basó en el análisis de cada uno de los proyectos y su comparación con los objetivos globales del estudio.
1OEA, Secretaría General, Cuenca del Plata: Estudio para su Planificación y Desarrollo, República Argentina, Cuenca Inferior del Río Bermejo, Programación para su Desarrollo, OEA, Washington, D.C., 1977.
d. Evaluar el conjunto de paquetes de proyectos propuestos aplicando el mismo enfoque indicado anteriormente. En el proceso de producir esta evaluación combinada, muchas veces se sugieren modificaciones que fortalezcan el impacto o mitiguen efectos no deseables del paquete en su totalidad. En el estudio de la Cuenca Superior del Río Paraguay2 en el Brasil, se utilizó un modelo de simulación de las relaciones sociales y económicas para evaluar el impacto de importantes proyectos y paquetes de proyectos sobre el desarrollo de toda la cuenca.
2
OEA, Secretaria Geral e República Federativa do Brasil, Plano de Desenvolvimento Integrado da Bacia do Alto Paraguai-EDIBAP, Plano Básico, Brasilia, D.F., Brasil, junho de 1981.
e. Crear un marco de evaluación de proyectos que ayude en el análisis del plan de acción, por parte de los responsables de tomar decisiones. Debido a que éstos tienen intereses y orientaciones diferentes, los planes de acción deben contener mecanismos de evaluación que revelen y se adapten a esos intereses. En los estudios de la Cuenca del Bermejo Inferior1a y del Pilcomayo se utilizaron procedimientos y gráficos simples para analizar los impactos de proyectos alternativos sobre el uso de los recursos naturales, el desarrollo de la infraestructura pública, la economía local y regional, la tecnología, el uso del espacio, y la organización de la producción y comercialización. También ayudaron a medir los costos públicos, privados y sociales. Con esta información, los encargados de tomar decisiones pudieron clasificar cada proyecto de acuerdo con la combinación de criterios que consideraban importante, es decir, desde el punto de vista social, espacial, ambiental, y económico.1b
1a
OEA, Secretaría General, Cuenca del Plata: Estudio para su Planificación y Desarrollo, República Argentina, Cuenca Inferior del Río Bermejo, Programación para su Desarrollo, OEA, Washington, D.C., 1977.
1b Para mayor información sobre esta metodología, véase: OEA, Secretaría General, Calidad Ambiental y Desarrollo de Cuencas Hidrográficas: Un Modelo para Planificación y Análisis Integrados, OEA, Washington, D.C., 1978.
f. Incluir acciones auxiliares necesarias para que el plan de acción funcione. La modificación de los precios de los alimentos, fijados para beneficiar a los residentes urbanos, podría tener un impacto mucho mayor sobre la producción agrícola que aumentar dicha producción con proyectos. Aunque es difícil ajustar los mecanismos de fijación de precios, las propuestas del plan de acción que incluyen cambios en los precios pueden funcionar si el análisis de los costos y beneficios políticos pertinentes se realiza sagazmente. Asimismo, deberían incluirse los cambios propuestos en la legislación y en las reglamentaciones, ya que de otra manera podrían impedir la ejecución de la acción. Cuando corresponda, también deberían incluirse reformas tributarias, subsidios y otros incentivos. El equipo de estudio de San Lorenzo utilizó muchos de estos mecanismos para lograr el apoyo de los grupos locales de intereses sectoriales y convencer al Gobierno Nacional y Estatal para que aprobaran las leyes y otorgaran el apoyo financiero necesario para implementar el plan.
g. Examinar las conclusiones sobre la región en estudio, para su aplicabilidad a otras áreas. Por ejemplo, en el Brasil se llevó a cabo el estudio del Noroeste de Paraná2 para resolver el problema de la extensa erosión en la región, pero las conclusiones resultaron aplicables a otros estados brasileños.
2
OEA, Secretaria Geral, Bacia do Rio da Prata: Estudo para sua Planificação e Desenvolvimento, República Federativa do Brasil, Noroeste do Estado do Paraná, OEA, Washington, D.C., 1973.
C. Algunas consideraciones generales
1. La función del jefe del estudio
En un complejo esfuerzo interdisciplinario en equipo, la persona clave es generalmente el jefe del estudio. En los esfuerzos de asistencia técnica de la planificación del desarrollo regional, las exigencias de tiempo y de talento que se imponen al jefe son muy grandes. Para satisfacer tales demandas, los jefes deben tener competencia técnica y experiencia en un campo académico avanzado, un conocimiento de trabajo en varios campos distintos del suyo, y una clara comprensión de la administración del desarrollo. Las funciones del jefe en el estudio del Chapare y en el del Cañón de San Lorenzo ilustran este equilibrio. Siempre que sea posible, los jefes del estudio deberían seleccionarse entre los especialistas responsables de la planificación general del estudio. Como mínimo, deberían participar en el diseño del plan de trabajo o en la preparación del acuerdo. Sin esta participación inicial, los jefes podrían desviarse de la finalidad original del trabajo, al desconocer los antecedentes fundamentales para el éxito del estudio. Debe señalarse que en las Directrices se hace una distinción entre los principios de manejo aplicables a los estudios de desarrollo regional y los que utilizan en los organismos gubernamentales establecidos en la sección "Diseño de la Estructura de Manejo".
No existe un estilo de manejo ideal. Lo que se considera apropiado depende del ambiente del estudio, de la complejidad y las metas del mismo, de la composición del equipo y de la capacidad de liderazgo del jefe. Lo que para un jefe resulta adecuado en un país, con un estudio sumamente complejo, puede no serlo en otro país con un tipo diferente de estudio. Los jefes que han tenido éxito en el pasado con un tipo de estudio pueden no tenerlo en un ambiente diferente, de modo que sus logros anteriores deben examinarse a la luz de las nuevas demandas.
Los jefes de estudio tienen tres funciones básicas: jefe, técnico, y comunicador/diplomático. Como jefes, traducen el plan de trabajo en una acción, convierten las decisiones de la comisión ejecutiva en instrucciones operativas para los técnicos y dirigen las actividades diarias de los especialistas mientras fomentan el trabajo en equipo. Como técnicos, trabajan junto con otros miembros del equipo. En la mayor parte de los estudios, producen informes técnicos propios a la vez que integran constantemente el producto de otros. Como comunicadores y diplomáticos, tienen un contacto permanente con el personal de contraparte (los directores nacionales), y mantienen el diálogo con otros técnicos nacionales y personal de apoyo. Simultáneamente, están en contacto con funcionarios gubernamentales de alto nivel, y conjuntamente con el director nacional promueven y defienden los intereses del estudio. El jefe de estudio debe tener puntos de vista bien correctos y equilibrados y deben resistirse a las preferencias sectoriales que podrían desviar el enfoque del estudio de sus objetivos específicos.
Las siguientes son algunas sugerencias para la agenda del jefe del estudio:
a. Coordinar las actividades de los profesionales como se ha especificado en el plan de trabajo, manteniéndose alerta a la posible necesidad de modificar el plan como resultado de demoras y otros factores.b. Promover el intercambio de ideas y de información entre los miembros del equipo, prestando especial atención a la necesidad de contar con un diálogo permanente entre los especialistas nacionales e internacionales que integran la unidad técnica.
c. Rechazar toda preferencia sectorial o académica que presente un solo punto de vista.
d. Desarrollar una total comprensión de los factores políticos que influyen en el estudio, pero no entrar en un juego político. Este aspecto fue especialmente decisivo en e estudio del Pilcomayo, en el que constantemente se trataron temas delicados que interesaban a tres países.
e. Alentar y dirigir negociaciones entre los proponentes de propuestas o actividades conflictivas. El estudio de San Lorenzo demuestra la importancia de que el jefe del estudio identifique lo antes posible los probables conflictos entre las actividades de desarrollo reales y potenciales de la región. También señala la importancia de iniciar las negociaciones lo antes posible.
f. Coordinar el trabajo del equipo con los objetivos, las metas y las actividades de otros organismos y grupos que trabajan en la región. En el área del Chapare, donde actuaban muchas otras instituciones, el equipo asignó una alta prioridad a esa coordinación.
2. La función del asesor en manejo ambiental
Los especialistas en manejo ambiental, los ecólogos y los técnicos en conservación de recursos naturales no participan en todos los estudios de desarrollo regional del DDR, pero todos los estudios, de una u otra manera, están influenciados por los conceptos provenientes de estos campos. Sin embargo, en algunos casos el DDR ha encontrado útil la inclusión de un profesional en uno de estos campos para que actúe en calidad de asesor en manejo ambiental en sus principales estudios de desarrollo regional.
La tarea del asesor en manejo ambiental es ayudar a los especialistas sectoriales y al jefe del estudio a identificar las oportunidades y las limitaciones en materia de recursos y los posibles conflictos entre los usuarios de dichos recursos. La tarea del asesor no es defender intereses especiales o discutir sobre el desarrollo. Al igual que los otros miembros del equipo, el asesor debe ser pragmático y conocer perfectamente que su punto de vista es sólo uno de los muchos que afectarán las acciones finales.
La perspectiva ambiental es más crítica en la misión preliminar, cuando el problema se está definiendo y se diseña el plan de trabajo; durante la Fase I, cuando se identifican inicialmente los proyectos, y en la Fase II, cuando se seleccionan los proyectos para su ejecución. Incorporar al estudio a un asesor ambiental después de que estas importantes decisiones han sido tomadas resulta ineficiente, si no ineficaz. Los aspectos ambientales deben tratarse al principio de la etapa de planificación, si se pretende evitar conflictos innecesarios durante el proceso de desarrollo. En realidad, la principal función del asesor en manejo ambiental es colaborar en la identificación de conflictos entre sectores o entre usuarios de recursos, y ayudar a resolver esos conflictos a fin de evitar que más tarde se conviertan en problemas graves. Si los proyectos sectoriales se formulan teniendo en cuenta los conflictos y limitaciones potenciales en materia de recursos, muchos de los posibles conflictos no llegarán a materializarse. Por esta razón, la integración del trabajo de los miembros del equipo es aún más importante que la presencia del asesor en manejo ambiental. Cuando surgen posibles conflictos entre sectores, los mismos especialistas sectoriales pueden negociar preferencias y arreglos, dirigidos por el jefe del estudio. Sin embargo, aun en los casos en que este proceso se incorpora a las operaciones del estudio, los asesores ambientales desempeñan todavía varias funciones importantes:
a. Desarrollar un modelo regional simplificado de los principales ecosistemas en estudio, incluyendo las interacciones entre componentes y procesos en el sistema y sus interacciones con otros sistemas afines. Dicho modelo familiarizará rápidamente a los miembros del equipo con la estructura y el funcionamiento del sistema que se está estudiando, mostrará los puntos en los que se requiere información más detallada, y ayudará a determinar el tipo, volumen y carácter de la información que los especialistas sectoriales tendrán que reunir y analizar. En resumen, el modelo constituye un punto de referencia y una herramienta, y no el producto final del trabajo del asesor ambiental.b. Producir descripciones detalladas de los bienes, servicios y fenómenos naturales peligrosos que existen en el sistema. Por ejemplo, en el estudio de Santiago-Mira esas descripciones fueron útiles para la identificación de conflictos resultantes del uso o la conservación de recursos (propuestos o reales); para la formulación de proyectos e ideas de desarrollo, y para las actividades de apoyo que conduzcan a la solución de conflictos.
c. Identificar posibles conflictos entre actividades de desarrollo reales y potenciales, o entre diferentes sectores económicos en el área de planificación, y asesorar al jefe del estudio y a otros miembros del equipo de manera que puedan iniciarse rápidamente el diálogo y la solución de los conflictos.
3. Composición y habilidades del equipo de estudio
Aunque la composición del equipo de estudio está determinada principalmente por las tareas técnicas a realizarse, pueden hacerse algunas generalizaciones. Los equipos de planificación de desarrollo regional a largo plazo incluyen por lo general una gran variedad de especialistas, pero predominan los planificadores regionales, los economistas, los especialistas en recursos naturales y los ingenieros. También se necesitan expertos en formulación y evaluación de proyectos y - según la naturaleza del área del estudio y de los organismos de contraparte - en ciertas fases del proyecto igualmente se utilizan sociólogos rurales, otros especialistas en asuntos sociales, y técnicos en administración pública. Logrando un equilibrio entre todos los miembros se atenúan las preferencias profesionales.
Para lograr el adecuado funcionamiento del equipo es preciso tener en cuenta lo siguiente:
a. Evitar la utilización de muchos consultores a corto plazo de diferentes especialidades. El hecho de integrar el trabajo de los miembros del equipo con tan limitada participación representa una carga extraordinaria para el jefe del estudio, particularmente en la tarea de redacción de informes. En el estudio DELNO, por ejemplo, la cantidad de informes de consultores fue tan grande y la integración de tales informes tan limitada, que después de la finalización de las tareas de campo se necesitó un año entero para preparar el informe final. Por el contrario, utilizando personal a largo plazo se puede mantener la continuidad del proyecto y promover el diálogo. La compensación de factores podría significar la falta de expertos especializados y la existencia de períodos en los que los conocimientos de los expertos a largo plazo se utilizan totalmente. Siempre que sea posible deberá utilizarse el mismo consultor para más de una tarea. En el estudio del Darién colombiano1 se contrató a la misma persona para desarrollo urbano, análisis institucional y actividades de adiestramiento.
1OEA, Secretaría General y República de Colombia, Proyecto Darién: Estudio para la Orientación del Desarrollo Integral de la Región del Darién Colombiano, Medellín, Colombia, julio de 1978.
b. Cuando las limitaciones financieras no permitan disponer de un equipo óptimo, deberá utilizarse menos profesionales pero más experimentados, y al mismo tiempo se tratará de aumentar, la participación de los técnicos e instituciones nacionales. Dos objetivos principales de cooperación técnica son la transferencia de tecnología y el desarrollo institucional. Sin embargo, estas metas podrían sacrificarse si se reduce demasiado la participación de profesionales internacionales o si el esfuerzo no se acompaña de un adiestramiento completo.
Para evaluar la capacidad de los miembros del equipo deberán considerarse diversos factores:
a. Asegurarse de que los profesionales que actúan en estudios multidisciplinarios comprendan sus especialidades desde la perspectiva del objetivo global del estudio y puedan trabajar en equipo. Resulta útil el empleo de matrices y diagramas de flujo que relacionan el trabajo de un especialista con otro frente a los diferentes objetivos del estudio.b. Exigir que los consultores muestren habilidad para identificar proyectos. La sola destreza técnica no es suficiente. Los miembros del equipo deben estar en condiciones de reconocer una oportunidad de inversión cuando la vean y de hacer rápidas evaluaciones pragmáticas. En el Inventario de Recursos Naturales de la República Dominicana, por ejemplo, cada especialista en recursos naturales tuvo la responsabilidad de trazar en un mapa los datos sobre recursos, y al mismo tiempo identificar las posibilidades de proyectos en su propia especialidad.
c. Buscar consultores que también sean buenos instructores y que mantengan una buena relación con el personal de contraparte. Muy raras veces los consultores utilizan toda la gama de sus conocimientos técnicos, pero deben interactuar constantemente con los técnicos de contraparte y enseñarles.
d. Acordar un alto valor a la habilidad para redactar informes analíticos. Es preciso tener en cuenta no sólo capacidad de redacción, sino además la habilidad necesaria para hacer participar en este esfuerzo a la contraparte, lo que determinará la calidad y eficacia política de los informes interinos y finales.
e. Ponderar cuidadosamente la experiencia previa. No debe suponerse que la experiencia previa de un equipo de planificación que ha tenido éxito en una determinada cultura garantice el mismo éxito en una cultura diferente, con una maquinaria administrativa y disponibilidad de datos también distintas. No obstante, con frecuencia una amplia experiencia general es más importante que una muy profunda. Un profesional que ha realizado el mismo trabajo durante largo tiempo, sin variaciones significativas, quizá no sea tan "experimentado" como el especialista que ha tenido que adaptar su destreza a cinco diferentes ambientes culturales.
4. Adiestramiento y formación de instituciones
Una meta crítica de cualquier estudio de desarrollo regional llevado a cabo con el apoyo de una entidad de cooperación técnica es el fortalecimiento de la capacidad nacional. LA ASISTENCIA TECNICA DEBE CONSIDERARSE COMO UN SUSTITUTO A CORTO PLAZO DE LA CAPACIDAD TECNICA LOCAL. Debe proporcionar un buen ambiente para el adiestramiento en servicio, así como oportunidades de adiestramiento formal para los técnicos en los países. El adiestramiento debe formar parte de un programa cuidadosamente concebido y estar disponible para el personal que será responsable de las acciones de seguimiento en la región del estudio, así como para aquéllos que realizarán estudios similares de desarrollo en otras regiones. El crecimiento de la capacidad operativa de los organismos de contraparte es una medida bastante adecuada del éxito o del fracaso de la asistencia técnica.
Aunque la capacitación y las técnicas de formación institucional están bien documentadas en otros trabajos, se justifica mencionar aquí algunos de los peligros latentes que son comunes en los estudios multidisciplinarios:
a. Para proveer adiestramiento durante la realización de estudios de desarrollo regional, confiar principalmente en seminarios, en el adiestramiento en servicio del personal de contraparte y en las reuniones de taller. Las sesiones de adiestramiento a largo plazo que apartan a los miembros del equipo del lugar del estudio, muy raras veces compensan la interrupción y pérdida del impulso que causan. En el estudio de Panamá-Darién se analizan extensamente las actividades de adiestramiento. Nótense particularmente las técnicas utilizadas.b. Programar los cursos de adiestramiento formal durante los períodos en que la actividad del estudio sea mínima. Los momentos ideales para realizar dichos cursos son antes de la Fase I, entre las Fases I y II, y después de la terminación del informe final.
c. Asegurar la utilización de los resultados técnicos del estudio, capacitando a los usuarios potenciales para que puedan interpretar los datos. A las entidades e individuos que no intervienen en la preparación del estudio, pero que podrían utilizar sus conclusiones, debe informárseles de los resultados y de la manera en que podrían emplear la información. Siempre que sea posible, el personal de esas entidades debería participar en los seminarios y cursos de adiestramiento. Todos los estudios de casos presentados aquí constituyen ejemplos de esta práctica.
d. Ofrecer un seminario final para ayudar a los organismos nacionales a poner en práctica los resultados del estudio. Este seminario puede utilizarse para vincular las metas del estudio con las de los organismos, así como para proporcionar un modelo de planificación de amplio uso en dicha entidad. En el estudio de San Lorenzo, el seminario final fue particularmente amplio y reunió a todas las entidades de implementación interesadas.
5. El informe final
Aunque el informe final no constituye el objetivo último de la planificación regional, es un producto clave de la misma. Los informes de los estudios realizados por el DDR contienen generalmente un resumen del diagnóstico de desarrollo (Fase I) y una presentación de la estrategia propuesta y el plan de acción (Fase II), con el conjunto de proyectos recomendados en forma abreviada. El informe debe resumir un gran volumen de material y presentarlo en forma concisa y bien balanceada. Más que todo, debe generar un avance en la acción. El resumen del contenido del informe final del estudio del Chapare (que aparece en el cuadro 1 de ese estudio de caso) muestra los componentes y la forma de presentación de un estudio típico en el cual el DDR ha prestado asistencia. Los siguientes son algunos consejos que han surgido de la experiencia en la redacción de informes:
a. Procurar que el informe final sea breve. Si fuere necesario, deberán utilizarse anexos para los informes sectoriales detallados.b. Emplear mapas para presentar datos importantes, análisis y conclusiones. Los mapas bien preparados pueden presentar una gran cantidad de información y reducir notablemente la cantidad de texto.
c. Producir informes de la Fase I en los que se fuerce la integración de datos, y presentar conclusiones preliminares bien razonadas. Ello reduce la presión durante la preparación del informe final y puede perfilar el producto. En el estudio del Chapare, el informe interino dio respuesta a suficientes preguntas básicas acerca del potencial de desarrollo, la estrategia y los mecanismos de implementación, como para que el informe final fuese más esquemático.
d. Producir una gran cantidad de informes finales. Por lo menos deben imprimirse 500 ejemplares para uso interno en la mayor parte de los países latinoamericanos. Se necesitan 1 000 ejemplares si se desea hacer una modesta distribución fuera del país, y 2 000 o más si se pretende distribuir ampliamente el informe en toda la región. Del informe del estudio de la Cuenca del Río Esmeraldas,1 en el Ecuador, se produjeron sólo 10 ejemplares, y a pesar de haberse realizado una inversión de más de 750 000 dólares en dicho estudio, los resultados prácticamente se han perdido.
1OEA, Secretaría General y República del Ecuador, Estudio de las Cuencas Noroccidentales, Cuenca del Río Esmeraldas: Estudio para la Planificación del Desarrollo de los Recursos de Aguas y Tierras, OEA, Washington, D.C., 1976.
e. Cuando los mapas de recursos naturales sean un producto principal del estudio, producir por lo menos 1 000 ejemplares, en colores siempre que sea posible. Los mapas de alta calidad mejoran el prestigio de la publicación final e influyen definitivamente en las reacciones que suscitan las recomendaciones del estudio. El único inconveniente que presenta este enfoque es un costo más alto y una posible demora en la presentación del informe final. El estudio sobre Recursos Naturales de la República Dominicana, realizado en 1967, aunque fue costoso e insumió bastante tiempo, incluyó mapas de recursos naturales de alta calidad que aún hoy se utilizan; los 2 000 ejemplares impresos del informe y los mapas se distribuyeron en su totalidad casi inmediatamente. Los mapas son aún tan bien apreciados, que el costo de un juego completo de ellos puede alcanzar 500 dólares.
Producción de mapas para el informe de la Fase II sobre zonificación agrícola en El Salvador.
