Resumen ejecutivo

Introducción

Este libro es un registro de experiencias en la planificación del desarrollo regional y en la formulación de proyectos de inversión, incluyendo la incorporación de consideraciones ambientales dentro de estos procesos. Examina también la implementación del desarrollo de acuerdo con los planes trazados. Se han registrado los éxitos tanto como los fracasos, como una ayuda para enseñar a los que practican el desarrollo lo que ha dado o no ha dado resultado en América Latina en diferentes circunstancias. La planificación regional se define como la planificación multisectorial de espacios específicos - estados, provincias, cuencas hidrográficas u otras áreas - en los cuales los gobiernos han decidido promover inversiones y estimular el desarrollo. Las metodologías descritas son aplicadas por equipos multidisciplinarios de profesionales.

El libro se dirige a diversos públicos: jefes de estudios de desarrollo integrado, responsables de la formulación de políticas de los gobiernos, universidades y centros de adiestramiento, instituciones internacionales de financiamiento y organismos de asistencia para el desarrollo.

El Departamento de Desarrollo Regional (DDR) de la Organización de los Estados Americanos ha venido brindando asistencia a América Latina y el Caribe en materia de planificación del desarrollo y formulación de proyectos por espacio de 20 años. El DDR ha llegado a la conclusión de que ni la planificación de vasto alcance ni los enfoques puramente sectoriales de la planificación y formulación de proyectos son apropiados para los países en desarrollo. El enfoque intermedio del DDR comprende el diagnóstico de los principales problemas y el potencial de una determinada área; la preparación de una estrategia de desarrollo, y la formulación de un paquete coordinado de proyectos de infraestructura, de producción y de servicios de apoyo, dentro de un plan de acción para implementar la estrategia.

El DDR cree que los problemas "ambientales" surgen cuando un sector compite con otro en el uso de bienes y servicios naturales. Si el manejo de recursos se considera al principio del proceso de planificación, estos conflictos sectoriales pueden reducirse al mínimo obviando asila necesidad de costosas evaluaciones de impactos ambientales.

La Agencia para el Desarrollo Internacional (AID) y el Servicio de Parques Nacionales de los Estados Unidos (NPS) cooperaron en forma conjunta con el Departamento de Desarrollo Regional de la Organización de los Estados Americanos en la preparación y el financiamiento de este libro a través del "Proyecto para Obtener una Base de Información Ampliada sobre Recursos Naturales" (Natural Resources Expanded Information Base Project).

Directrices

I. Diseño del Estudio

Para comenzara diseñar un estudio de desarrollo regional, el equipo de planificación necesita una definición del área de estudio, una declaración de los objetivos del gobierno y del nivel de inversiones a que se aspira, una clara apreciación de los problemas generales y del potencial de la región, y el conocimiento de los organismos que llevarán a cabo el estudio e implementarán sus resultados. El DDR envía al campo una misión preliminar para obtener esta información y examinar otros elementos que condicionan el diseño del estudio: el grado de aplicación del proceso de desarrollo regional en el país, la relación entre los problemas de la región y los problemas nacionales más amplios, y la relación entre las prácticas de manejo de recursos de dicha región y los ecosistemas más extensos.

Los problemas de la planificación del desarrollo requieren por lo general soluciones multisectoriales, que a su vez exigen un enfoque multidisciplinario integrado. El problema central del diseño del estudio es definir el enfoque técnico con una amplitud suficiente que posibilite la adopción de soluciones viables, manteniéndose a la vez dentro de los límites de tiempo y recursos. En otras palabras, el alcance de un estudio puede reducirse sin destruir el enfoque integral, si los objetivos y los recursos se compatibilizan con habilidad.

Los estudios de desarrollo regional son manejados en forma conjunta por las entidades de contraparte y el DDR. Este manejo coordinado ayuda a movilizar la participación local, aumenta la posibilidad de que las recomendaciones del estudio se implementen, y favorece una eficiente transferencia de tecnología.

La fase de diseño culmina con un acuerdo que especifica los productos del estudio, los compromisos financieros de los participantes, y el programa de actividades o plan de trabajo. Dicho plan especifica qué técnicos deberán colaborar en cada una de las tareas y en qué forma estas tareas se relacionan entre sí y con los productos del estudio.

II. Ejecución del Estudio

La ejecución del estudio se divide en dos fases: el diagnóstico del desarrollo (Fase 1) y la formulación de proyectos y preparación del plan de acción (Fase II).

La Fase I consiste en un diagnóstico de las principales necesidades, problemas, potencial y limitaciones de la región, la formulación de estrategias de desarrollo, y la identificación de posibles proyectos de inversión. En áreas relativamente desarrolladas, el análisis de los datos existentes puede ser suficiente para efectuar el diagnóstico, que podría orientarse al mejoramiento de las actividades que se hallan en ejecución. En zonas donde los datos son deficientes, se reúne información sobre recursos naturales y otros temas, de modo que puedan seleccionarse rápidamente las áreas que tengan un alto potencial de desarrollo. Las tareas del estudio se definen en términos de problemas o subdivisiones espaciales, más que sobre la base de disciplinas técnicas. También se formulan estrategias alternativas compatibles con las metas nacionales, para aprovechar las mayores oportunidades, resolver problemas críticos y unificar subregiones. Se identifican las posibilidades de proyectos para implementar las estrategias y reducir al mínimo los posibles conflictos entre los usuarios de bienes y servicios naturales. En este proceso participan las entidades locales y los beneficiarios. El informe de la Fase I permite al gobierno seleccionar una de las estrategias alternativas, así como un grupo de proyectos para ser formulados en la Fase II.

En la Fase II se refina la estrategia de desarrollo y se formulan las propuestas de proyectos de la Fase I seleccionadas por el gobierno (por lo general a nivel de estudios de prefactibilidad), con la participación de los beneficiarios y los organismos ejecutores. Los proyectos se adecuan a los criterios de las posibles fuentes de financiamiento y se reúnen en "paquetes" que comprenden inversiones coordinadas que se refuerzan mutuamente en materia de producción, de infraestructura y de servicios sociales. El plan de acción preparado en ese momento fija el marco político y la justificación de los proyectos, e incluye recomendaciones para un cronograma de inversiones, arreglos institucionales y la legislación pertinente. La Fase II termina con un informe final que incluye el plan de acción y los proyectos interrelacionados propuestos. En el cuadro 1 se ofrece una síntesis del proceso de la ejecución del estudio. Uno de los objetivos fundamentales del proceso es fortalecer las instituciones nacionales que participan en el estudio.

III. Implementación de las Recomendaciones

Ninguna propuesta de desarrollo se pondrá en práctica automáticamente, aunque sea técnica y económicamente sólida. El mayor desafío del desarrollo es el político, o sea lograr implementar los planes en las condiciones financieras e institucionales prevalecientes. A través del proceso del estudio pueden aplicarse medidas que ayuden a asegurar que las recomendaciones se tendrán en cuenta:

- En el diseño del estudio: compatibilizar el estudio con el sistema nacional de generación de proyectos. Mantener informadas - si no íntimamente interesadas - a las entidades de implementación. Asignar suficiente tiempo y recursos a la formulación de proyectos.

- Durante la ejecución del estudio: aprovechar reuniones públicas y utilizar los medios de información para generar un amplio apoyo popular y político. Solicitar ideas de proyectos a las entidades locales y adaptar nuevas ideas para introducirlas en los planes sectoriales nacionales. En proyectos multinacionales, crear un foro informal de alto nivel para la discusión técnica. Iniciar proyectos pequeños durante el estudio, para dar impulso a proyectos de mayor envergadura.

- Una vez completado el estudio: organizar seminarios con funcionarios del gobierno para discutir los resultados técnicos y las propuestas. Asegurar que los fondos para la implementación se incluyan en el presupuesto regional o nacional que corresponda. Realizar sesiones de adiestramiento sobre el uso del informe final. Cuando sea necesario, ayudar al gobierno a preparar solicitudes de préstamos para presentar a las instituciones financieras internacionales. Sobre todo, evitar que se desmorone el paquete de proyectos integrados.

CUADRO 1 - SINTESIS DEL PROCESO DE EJECUCION DE UN ESTUDIO DE PLANIFICACION DEL DESARROLLO REGIONAL

Cuadro 3 - CARACTERISTICAS SOBRESALIENTES DE LOS ESTUDIOS DE CASOS

REPUBLICA DOMINICANA

- Describe una metodología para un inventario nacional de recursos naturales orientado al desarrollo.

- Descripción detallada de "zonificación agrícola", una metodología para Identificación y evaluación de proyectos.

- Historia de 18 años de asistencia técnica en planificación del desarrollo en un país, rastreo de la evolución del enfoque de planificación regional. Muestra tres tipos de problemas (falta de datos de recursos naturales para planificación e identificación de proyectos, escasez de proyectos de inversión, y formulación inadecuada de proyectos de inversión).

- Problemas: Excesivo acopio de datos; pérdida del impulso para la implementación: esto último es el resultado de no estudiar propuestas de proyectos hasta el nivel de prefactibilidad.

DARIEN, PANAMA

- Encara el problema de limitar los asentamientos espontáneos a lo largo de un camino de penetración en un área de bosque húmedo tropical.

- Identificación de pequeñas zonas adecuadas para colonización en una gran área subdesarrollada.

- Reducción del alcance pero no el carácter integral de la planificación mientras los capitales de inversión se hacen escasos.

- Preparación de un plan de centros de mercado y servicios para un área remota.

- Problemas: Enfoques al manejo ambiental "después de los hechos"; un enfoque preferido es el desarrollo rápido y concentrado de áreas seleccionadas que atraen inmigrantes desde áreas marginales y frágiles en su aspecto ecológico.

PILCOMAYO: ARGENTINA, BOLIVIA, PARAGUAY

- Presenta el desafío que significa planificar el desarrollo de una cuenca hidrográfica multinacional.

- Diseño de la estructura de manejo de un estudio multinacional.

- Método para identificar rápidamente "áreas-programa" de alto potencial de desarrollo en una región grande.

- Establecimiento de cuentas regionales en una de esas áreas

- Utilización de imágenes por satélite para la confección de mapas de reconocimiento.

- Problemas: Peligro de proponer la creación de Instituciones multinacionales o llevar a cabo acciones de desarrollo antes de que los países comprendan totalmente todas sus opciones.

SANTIAGO-MIRA, ECUADOR

- Presenta la cuestión de la planificación del desarrollo en un área fronteriza de subregiones extremadamente heterogéneas.

- Descripción detallada de la preparación del plan de trabajo.

- Descripción detallada de la función del especialista en manejo ambiental.

- Formulación de proyectos fronterizos que se beneficien de las economías de escala a través de la producción y comercialización binacional.

- Problemas: Utilización de una entidad sectorial como oficina rectora en la planificación del desarrollo integrado

CHAPARE, BOLIVIA

- Enfoca la dificultad de planificar el desarrollo regional en un área de colonización establecida y de nuevos asentamientos espontáneos.

- Preparación de directrices para la colonización de nuevas tierras.

- Identificación e implementación de acciones inmediatas para aliviar los problemas sociales.

- Utilización de líderes locales como agentes de cambios.

- Temprana inclusión de los beneficiarios y las entidades responsables de la implementación en la preparación de un plan de acción.

- Identificación y solución de conflictos entre grupos locales de intereses sectoriales.

- Problemas: Los efectos de inestabilidad política en la implementación de proyectos.

SAN LORENZO, MEXICO

- Presenta los problemas de conflictos en el uso de la tierra en un área con población urbana en rápido crecimiento.

- Preparación de un sistema de manejo de tierras que tenga en cuenta las demandas de abastecimiento de agua para uso urbano, recreación, investigación, y agricultura a pequeña escala.

- Redefinir un estudio concebido inicialmente en términos sectoriales más estrechos y convertirlo en un estudio de desarrollo integrado.

- Movilización de los intereses locales y de los medios de información para promover la aceptación política de las recomendaciones.

- Problemas: Utilización de una universidad como entidad de contraparte de desarollo.

Los estudios de casos

Los seis estudios de casos fueron seleccionados con el fin de ilustrar las directrices. Los mismos representan una amplia gama de marcos sociales, ecológicos e institucionales; problemas típicos del desarrollo regional, y diversas unidades espaciales de planificación, tales como subdivisiones políticas, cuencas hidrográficas y zonas fronterizas. Estos estudios multidisciplinarios representan la experiencia del DDR y sus metodologías actuales. Los cuadros 2 y 3 ofrecen un resumen de los estudios de casos.

Mirando al futuro

La planificación del desarrollo debe ser tan dinámica como el desarrollo mismo: en consecuencia, las cambiantes condiciones en América Latina y el Caribe requerirán la introducción de las correspondientes modificaciones en la metodología de planificación empleada.

Las limitaciones económicas y de recursos naturales y los grandes movimientos de población afectarán el desarrollo durante la década de 1980. Muy probablemente, los principales objetos de la planificación serán áreas relativamente desarrolladas (en vez de fronteras no desarrolladas), los centros urbanos y sus áreas rurales de influencia, y las regiones multinacionales.

Dadas las limitaciones económicas que se anticipan, las inversiones se canalizarán hacia la mejor utilización de la infraestructura existente, hacia proyectos que ya estén en ejecución, y alternativas de bajo costo a proyectos de gran magnitud. Se favorecerán los cambios institucionales y legislativos de bajo costo pero que produzcan resultados significativos y los proyectos destinados a generar divisas. En consecuencia, los diagnósticos deberán realizarse más eficientemente y habrá que prestar mayor atención a los planes y proyectos existentes. Se asignará mayor énfasis a la producción y distribución de energía y alimentos, así como a los problemas relacionados con urbanización, los conflictos sobre el uso de recursos naturales, las migraciones, y la atenuación de desastres naturales. Los desafíos a largo plazo de la planificación para el desarrollo regional incluyen; (1) el establecimiento de vínculos funcionales entre la planificación regional y la planificación nacional y sectorial, y (2) la coordinación de la integración subregional en áreas tales como cuencas hidrográficas multinacionales y zonas fronterizas.