Las Naciones Unidas declararon los años noventa como el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales. La década de los 90 será también un período en el que muchas de las naciones en desarrollo que enfrentan desastres deberán considerar los aspectos relativos al desarrollo: el costo de rehabilitación y reconstrucción, que es la secuela de los desastres, consume el capital disponible reduciendo significativamente los recursos para nuevas inversiones.
Las pérdidas han sido apabullantes. Desde 1960, los terremotos, huracanes, inundaciones, sequías, desertificación y deslizamientos de tierra, en la región latinoamericana y del Caribe, han causado la muerte de 180.000 personas, han afectado la vida de 100 millones más y han causado más de 54 mil millones de dólares en daños a la propiedad. El monto de la destrucción aumenta década tras década y los efectos adversos sobre el empleo, la balanza comercial, y la deuda externa perduran por varios años luego de un desastre. Las actividades orientadas a fomentar mayor desarrollo frecuentemente exacerban el impacto de los peligros naturales. Lo peor de todo es que los países más pobres y los sectores más pobres de sus respectivas poblaciones, son los que sufren los impactos más severos. La rehabilitación y la ayuda internacional compensa a los países afectados en sólo una pequeña parte de las pérdidas que sufren.
La buena noticia es que los peligros naturales son los más manejables entre todos los problemas ambientales globales: los riesgos son más fácilmente identificables, existen medidas de mitigación efectivas y los beneficios de la reducción de vulnerabilidad pueden ser mucho mayores que los costos. Aún más, la experiencia demuestra que el impacto de los peligros naturales se puede reducir: los cada vez mejores sistemas de alerta y de evacuación han disminuido dramáticamente el número total de víctimas por causa de huracanes. Las medidas estructurales y no estructurales de mitigación han demostrado que, combinadas, disminuyen los efectos de los terremotos, deslizamientos, inundaciones y sequías.
Sin embargo, los países de la región solo muy lentamente toman acciones para la reducción de la vulnerabilidad o para solicitar su financiamiento; por su parte, las agencias de financiamiento para el desarrollo y los donantes se muestran renuentes a financiarlas. La mayoría de las agencias de cooperación para el desarrollo proporcionan muy pocos servicios en esta área. No obstante la relación beneficio-costo favorable de las medidas preventivas, más del 90% del financiamiento internacional para el manejo de los peligros naturales en la región, se invierte en preparativos para el desastre, socorro, rehabilitación y reconstrucción, dejando menos del 10% para la prevención antes del desastre.
Existen razones para que subsista esta situación aparentemente anómala pero, más importante aún, se puede tomar acciones para cambiar la situación. Este libro, una síntesis de la experiencia sobre peligros naturales del Departamento de Desarrollo Regional y Medio Ambiente de la Organización de Estados Americanos (OEA/DDRMA), argumenta que la manera más efectiva de reducir el impacto a largo plazo de los peligros naturales, es incorporar la evaluación de peligros naturales y las actividades de mitigación en el proceso de la planificación para el desarrollo integrado, así como en la formulación e implementación de proyectos de inversión.
Los lineamientos para incorporar consideraciones de peligros naturales a la planificación para el desarrollo y formulación de proyectos pueden ser resumidos como sigue:
ESTRATEGIAS PARA LA MITIGACION DEL PELIGRO EN LA PLANIFICACION PARA EL DESARROLLO
El manejo de peligros naturales es frecuentemente realizado de manera independiente de la planificación para el desarrollo integrado. Es importante combinar ambos procesos. De los muchos componentes del manejo de peligro, las siguientes técnicas son las más compatibles con el proceso de planificación:
- Evaluación del peligro natural: una evaluación de la ubicación, severidad, y probable ocurrencia de un evento peligroso en un determinado período de tiempo.- Evaluación de la vulnerabilidad: un estimado del grado de pérdidas o daños que podrían resultar de un evento peligroso de severidad dada, incluyendo daños a estructuras, lesiones personales, e interrupción de las actividades económicas y funciones normales de poblaciones.
- Evaluación del riesgo: un estimado de la probabilidad de pérdidas esperadas por causa de un evento peligroso dado.
La planificación para el desarrollo integrado es un proceso multidisciplinario y multisectorial que incluye el establecimiento de políticas de desarrollo y estrategias, la identificación de ideas para proyectos de inversión, la preparación de proyectos, la aprobación final del proyecto, el financiamiento y su implementación. La versión OEA/DDRMA de este ciclo del proyecto consiste de cuatro etapas: Misión Preliminar, Fase I (diagnóstico de desarrollo). Fase II (formulación del proyecto y preparación de un plan de acción), e Implementación del proyecto. La planificación para el desarrollo y las actividades de manejo del peligro en cada una de estas etapas se resumen en el diagrama en la página siguiente.
Entre las ventajas de incorporar el manejo de peligros en la planificación para el desarrollo están las siguientes:
- Es más probable que las medidas de reducción de vulnerabilidad sean implementadas como parte de los proyectos de desarrollo que como propuestas aisladas de mitigación.- El costo de la reducción de vulnerabilidad es menor cuando, en vez de ser incorporada posteriormente, la medida forma de la formulación original del proyecto.
- La comunidad de planificadores puede ayudar a establecer la agenda de investigación científica y de ingeniería para que ésta dé mayor énfasis a la generación de datos útiles para uso inmediato en la mitigación del peligro.
- La incorporación de la reducción de vulnerabilidad a proyectos de desarrollo beneficia en mayor medida a los sectores más pobres de la población.
ESTRATEGIAS DE MITIGACION DE PEUGRO EN LA FORMULACION DE PROYECTOS
Los ejemplos de medidas estructurales que pueden mitigar los efectos de los peligros naturales incluyen los códigos de construcción y especificaciones de materiales, reacondicionamiento de estructuras existentes para que sean menos vulnerables al peligro, y dispositivos de protección tales como diques. Las medidas no estructurales se concentran en identificar áreas propensas a peligros y limitar su uso. Los ejemplos incluyen la zonificación para uso de terrenos, incentivos tributarios, programas de seguros, y la reubicación de poblaciones a lugares fuera del alcance de un evento peligroso. Se pueden sustentar argumentos contundentes para enfatizar la mitigación no estructural en los países en desarrollo, ya que las medidas de mitigación estructural frecuentemente tienen un costo directo alto que debe ser añadido a los costos del proyecto. Las medidas no estructurales pueden tener algún costo de capital y/o costo operativo pero, generalmente, son menores que los costos estructurales.
Surgen varias preguntas al considerar el tema de peligros versus proyectos de inversión:
¿Debería ser considerado el peligro en la evaluación del proyecto de inversión? Los gobiernos pueden argumentar que tendrían que ser indiferentes si se tratara de escoger entre proyectos del sector público de alto riesgo y los de bajo riesgo que tengan el mismo valor actual neto esperado porque los riesgos, al ser compartidos por la sociedad en su conjunto, son despreciables para cada individuo. Pero esto ignora la obligación de los gobiernos de considerar el costo de oportunidad de cada inversión. Las agencias financieras internacionales pueden ser indiferentes al peligro porque el país está obligado a pagar el préstamo sea o no destruida la estructura por un terremoto. Pero una actitud como ésta, desatiende el compromiso de las agencias para inculcar la responsabilidad fiscal. Más allá de la argumentación económica, sin embargo, es de simple sentido común incluir el riesgo de los peligros naturales en la evaluación de un proyecto, de la misma forma en que se incluye el riesgo de una pérdida de mercado.
Fuente: OEA. Manual Sobre Manejo de Peligros Naturales en la Planificación Integrada para el Desarrollo Regional. (Washington, D.C.: 1991)
¿Cómo deberían ser evaluados los objetivos del proyecto cuando compiten entre si? Esta pregunta debe de ser tomada en cuenta aun antes de buscar ideas para el proyecto. Un método para incorporar las metas y prioridades de la sociedad en la selección de proyectos es el análisis multicriterio. Este requiere convocar a un grupo representativo de grupos de intereses especiales de la sociedad, a fin de identificar objetivos sociales y económicos importantes, y decidir sobre los pesos a darse a cada cual. Los proyectos pueden entonces ser evaluados en términos de su capacidad para satisfacer las metas indicadas. La reducción de la vulnerabilidad a los peligros naturales puede ser establecida como una de las metas.
¿Cómo pueden ser resueltas, cuando entran en conflicto, las demandas que tienen diferentes grupos de intereses especiales, para el uso de un mismo bien natural o servicio como, por ejemplo, la mitigación natural? Este es el problema clásico que frecuentemente se conoce con el nombre inadecuado de "impacto ambiental". Una característica de la buena planificación es la identificación de la competencia potencial para el uso de bienes y servicios naturales y la búsqueda de soluciones que sean razonablemente satisfactorias para todas las partes dentro de estos conflictos.
¿Cuáles son las medidas objetivo para evaluar el riesgo de peligros naturales como elemento de evaluación integral del proyecto de inversión? Existen dos tipos de métodos: aquellos basados en la disponibilidad de información limitada y aquellos basados en información probabilística. La aplicación de las técnicas en cada categoría varía según el tipo de peligro natural y las condiciones bajo las cuales el proyecto propuesto está siendo evaluado.
ESTRATEGIAS PARA PELIGROS ESPECIFICOS
¿Cómo pueden los planificadores incorporar los peligros naturales en un estudio integrado para el desarrollo de una determinada área? Primero, deben determinar cual peligro, si es que los hay, constituye una amenaza seria. Luego deben de preparar una evaluación de todos los peligros amenazantes. Hasta ahora, los planificadores han confiado principalmente en la información existente pues han considerado que llevar a cabo evaluaciones del peligro es demasiado costoso y requiere mucho tiempo para que puedan incluirse cómodamente en el estudio de la planificación para el desarrollo. Usando técnicas desarrolladas por la OEA, es ahora posible realizar evaluaciones e introducir medidas de mitigación del peligro en el contexto de un estudio para el desarrollo.
Huracanes
Los huracanes ocurren en zonas bien definidas de la cuenca del Caribe y la costa occidental de América Central. Si un área de estudio está dentro de una de estas zonas, el planificador puede proceder a determinar los riesgos y buscar medidas de mitigación. Dado que los efectos marítimos de una tormenta (la elevación en el nivel del mar debido a la baja presión barométrica de la tormenta), son en realidad el peligro que causa más daño, las áreas bajas cerca del mar son las que se encuentran en mayor peligro. El monitoreo de la tormenta y las mejores medidas de alerta y evacuación son los mecanismos más efectivos para salvar vidas. Algunas medidas estructurales de bajo costo para la mitigación pueden reducir los daños (por ejemplo asegurando que los techos estén bien anclados, cubriendo grandes paneles de vidrio, y retirando salientes que fácilmente podrían ser llevadas por el viento). Las pequeñas poblaciones y asentamientos tienen que depender en gran parte de sus propios recursos para defenderse contra los huracanes. Esto requiere que los líderes de la comunidad estén preparados y que se establezca un programa nacional para entrenar y mantener comunicación con el personal local.
Desertificación
Este peligro, inducido en parte por actividad humana, está definido como la creación o la ampliación de condiciones desérticas más allá de los linderos de los desiertos. La desertificación ocurre en áreas definidas, estrechas y áridas o semi-áridas; el texto clasifica el status de la desertificación de acuerdo con sub-divisiones políticas de América del Sur y México. Las acciones de desarrollo que podrían causar o exacerbar la desertificación en estas áreas deben ser evitadas. Si un estudio de desarrollo abarca un área afectada, se puede realizar rápidamente una evaluación del peligro, en mayor detalle, usando cuatro parámetros disponibles: la precipitación, la textura del suelo, la inclinación y la relación entre precipitación y la evapotranspiración. La técnica define 16 unidades graficables. Una vez que el problema ha sido identificado, se pueden aplicar medidas apropiadas de mitigación y rehabilitación para ganado, agricultura en terrenos secos, erosión del suelo y salinización.
Peligros geológicos
Existe suficiente información científica para determinar si los terremotos, erupciones volcánicas o tsunamis constituyen un peligro significativo en virtualmente cualquier área de América Latina y el Caribe. La información no era fácilmente accesible hasta ahora pero este documento la presenta en forma adecuada para su uso en la planificación. Las áreas que tienen una alta probabilidad de ocurrencia de un gran terremoto en los próximos 20 años, se encuentran en una lista por subdivisión política. Todos los volcanes que han erupcionado en América Latina y el Caribe en los últimos 10.000 años están categorizados entre aquellos que tienen intervalos de inactividad, largos o cortos, entre erupciones; cualquier área de estudio dentro de los 30 km alrededor de un volcán que tenga periodicidad corta, debe ser considerada como bajo amenaza de una erupción. Los grandes tsunamis afectan sólo la costa occidental de América Latina y, tan raramente, que las medidas de mitigación solamente pueden ser justificadas para las grandes concentraciones urbanas más vulnerables. Una lista de todas las ciudades amenazadas muestra la altura máxima probable de un tsunami.
Inundaciones
La información existente raramente es suficiente para evaluar el potencial de inundación en una área de estudio pero, haciendo uso de la interpretación de sensoramiento remoto, se puede realizar una evaluación del peligro de inundación que satisface las limitaciones de tiempo y presupuéstales de un estudio de planificación para el desarrollo. Tal evaluación es útil para diseñar nuevos proyectos e identificar medidas de mitigación para el desarrollo existente, amenazado por inundaciones.
Deslizamientos de tierra
Al igual que en el caso de inundaciones, la información existente raramente es suficiente para evaluar el potencial de deslizamiento en un área de estudio, pero las nuevas técnicas permiten un análisis rápido del potencial posible. Anteriores deslizamientos pueden ser ubicados sobre fotografías aéreas o imágenes de satélite, y se puede compilar un mapa de zonificación de deslizamientos, mostrando la relación entre deslizamientos de tierra y factores causales - roca firme, inclinación, y condiciones de humedad.
ESTRATEGIAS PARA DETERMINADOS SECTORES ECONOMICOS
Los sectores económicos tales como energía, turismo, agricultura y transporte, pueden beneficiarse de un análisis para determinar su vulnerabilidad a los peligros naturales. Las conclusiones sintetizadas de estudios sectoriales de vulnerabilidad hasta la fecha incluyen lo siguiente:
- Las medidas de reducción de vulnerabilidad pueden ser costo-efectivas sea como proyectos aislados, o más comúnmente, como componentes de programas de desarrollo sectorial integrados.- Los estudios sectoriales revelan vínculos previamente no conocidos entre desastres y desarrollo.
MEDIOS Y TECNICAS PARA EVALUACIONES DE DESASTRES NATURALES
Sistemas de Información Geográfica (SIG)
Un SIG, sistema para dar referencia geográfica a la información sobre una unidad de espacio, puede facilitar el almacenamiento, acceso y análisis de datos tanto en forma de mapas como de tabulaciones. Puede ser un sistema manual, pero la mayor parte de los SIG pueden ser computarizados, tal como lo demanda el enorme número de datos de unidades de información que se requieren para el manejo de peligros naturales, particularmente en el contexto de la planificación para el desarrollo. Un SIG puede ser de un costo sorprendentemente bajo, puede multiplicar la productividad de un técnico y su uso puede dar resultados de mucho mejor calidad que aquellos que se obtienen manualmente, sea cuales fueren los costos.
Sensoramiento remoto en evaluaciones de peligros naturales
El sensoramiento remoto se refiere al proceso de registrar la información de sensores montados en aeronaves o en satélites. Estas técnicas pueden ser usadas para revelar la ubicación de eventos naturales ocurridos en el pasado, o para identificar las condiciones bajo las cuales probablemente podrían ocurrir, de tal manera que las áreas potenciales de exposición puedan ser identificadas y se puedan introducir medidas aplicables de mitigación al proceso de planificación. Las técnicas de sensoramiento remoto, aéreo o por satélite, adecuadas para las evaluaciones, variarán con el tipo de peligro natural y la etapa del estudio de desarrollo bajo consideración.
Técnicas especiales de cartografía
Los mapas de peligros múltiples combinan las evaluaciones de dos o más peligros naturales sobre un solo mapa. Tal producto es excelente para analizar la vulnerabilidad y el riesgo ya que los efectos combinados de los fenómenos naturales sobre una área, pueden ser determinados y se pueden identificar las técnicas de mitigación adecuadas para todos ellos. Las instalaciones críticas - transporte y comunicaciones, servicios, grandes auditorios, hospitales, estaciones de policía y de bomberos, etc.- también pueden ser graficadas como una parte del proceso de planificación para la emergencia. Combinando la cartografía de instalaciones críticas con la de múltiples peligros se obtiene información guía para la identificación de proyectos y medidas de mitigación.
ESTRATEGIAS PARA LAS AGENCIAS DE ASISTENCIA PARA EL DESARROLLO
Las actividades que las agencias de cooperación técnica pueden asumir para promover la evaluación de los peligros naturales y la mitigación incluyen:
- Fortalecimiento de la capacidad de la institución de planificación para incorporar consideraciones de peligros naturales al proceso de planificación.- Apoyo de proyectos pilotos de evaluación de peligros naturales.
- El estímulo del interés del gobierno y las agencias de asistencia para el desarrollo, en la evaluación de peligros naturales y mitigación durante las actividades de socorro y de rehabilitación en la secuela de un desastre.
- Incorporación de las evaluaciones de peligros naturales en la planificación sectorial.
- Inclusión de los costos y beneficios de sufrir versus evitar los impactos de los peligros naturales en la preparación y evaluación de proyectos de inversión.
- Preparación de estudios de caso de experiencias notables que muestran cómo las actividades de financiamiento pueden responder mejor ante los peligros naturales.
Una estrategia para promover el interés de las agencias financieras y donantes en la evaluación del peligro y en la mitigación consiste de tres elementos:
- Cambiar el contexto dentro del cual las agencias financieras y donantes perciben cómo los gobiernos y las agencias de cooperación técnica están manejando los temas de peligros naturales. Los países receptores pueden mostrar su capacidad para manejar los peligros naturales dando más atención a los peligros y sectores prioritarios; escogiendo sistemas sencillos y prácticos para la recolección y análisis de la información; y demostrando una decisión de implementar los resultados de los estudios. Las agencias de cooperación técnica pueden hacer que los resultados de los estudios despierten el interés de agencias financieras y donantes buscando soluciones prácticas y costo-efectivas a problemas recurrentes y pueden identificar mecanismos de cooperación con las agencias financieras tales como agrupar recursos técnicos, intercambiar experiencias, y entrenamiento del personal en conjunto sobre temas de peligros naturales.- Establecer incentivos para análisis. Las agencias de financiamiento para el desarrollo estarán más dispuestas a incorporar consideraciones de peligros naturales en la preparación y evaluación de proyectos si sólo se requiere un cambio mínimo en los procedimientos existentes. La manera como promocionar esto incluye proveer información reutilizable, integrando las preocupaciones sobre el peligro en los mecanismos existentes de revisión, promoviendo medidas probadas de mitigación en relación con tipos específicos de proyectos, incorporando costos y beneficios apropiados de la mitigación de peligros a la valuación económica, y sensibilizando al personal involucrado.
- Asignando responsabilidad por las pérdidas. Los directores de los bancos y su personal deberían estar más conscientes de que los proyectos que planean, o que van a financiar, pueden sufrir pérdidas por causa de desastres naturales. Las pérdidas de los desastres naturales deben ser evaluadas en el contexto del área de los programas de quien facilita los fondos, el diseño del proyecto y la capacidad de devolución. Debe promoverse la inclusión de técnicas para tratar temas de manejo de peligros naturales en las normas profesionales del personal del banco.
