Capítulo 6. Bases generales para la implementación del plan regional

6.1 Propuesta institucional
6.2 Principales fuentes de financiamiento
6.3 Principales líneas de acción del sector publico

La definición de objetos, metas y estrategias de desarrollo regional, junto a la identificación, selección y elevación de proyectos no son suficientes aunque sí necesarios para garantizar el cumplimiento del Plan de Desarrollo Regional propuesto.

Probablemente esta etapa de implementación de los planes de desarrollo regional sea la más compleja de todas y la que muchas veces se descuida, y con ello se pierde todo el esfuerzo anterior de trabajos técnicos en estudios básicos y proyectos.

Por otra parte, la etapa de implementación tiene que estar basada en un enfoque realista y sensato, de tal modo; que se enmarque adecuadamente en la realidad nacional y asegure los mecanismos que deberá accionar para que efectivamente el aparato institucional y la estructura financiera responda a las reales necesidades del desarrollo regional.

6.1 Propuesta institucional

6.1.1 Nivel nacional-espacial
6.1.2 Nivel regional
6.1.3 Etapas para la creación de la corporación de desarrollo regional

La organización institucional para llevar adelante las acciones de desarrollo en la Región I debe enmarcarse dentro de las políticas y acciones recomendadas a este nivel por el Gobierno.

En la actualidad el Gobierno se encuentra abocado en organizar un mecanismo de contenido político, técnico y administrativo que facilite la comunicación entre los distintos niveles territoriales en que se divide el país, y que permita abordar los problemas de planificación regional, la coordinación intersectorial y la ejecución de acciones regionales del sector público en forma coherente e interrelacionada.

Tomando en consideración la organización para el desarrollo que prevalece en el Ecuador, es importante distinguir los diferentes niveles de acción regional que se presentan en la Región I.

6.1.1 Nivel nacional-espacial

En este nivel se agrupan todas las instituciones pertenecientes a los sectores público y privado, cuya competencia tiene un alcance en todo el territorio nacional. Debido a que el Ecuador posee un Gobierno unitario y centralizado, éste es el nivel de mayor importancia para el desarrollo regional.

Lo importante en este nivel es hacer explícito todos los alcances territoriales de su acción y estructurar los organismos de planificación y coordinación adecuados para articular y compatibilizar en una región determinada todas las acciones que provienen en estas entidades de carácter nacional.

De acuerdo con la organización de la planificación existente en el país, esta coordinación y compatibilización la está realizando CONADE a través de la Dirección de Planificación Regional.

Para la Región I CONADE ha organizado los trabajos en coordinación con el INERHI obteniendo una asistencia técnica de la OEA, en donde se ha estructurado un Plan de Desarrollo cuyos resultados se entregan en este documento.

Las acciones que deben cumplir en la Región I los ministerios e instituciones nacionales especializadas se han establecido claramente en el presente documento señalando la naturaleza de la acción programada o proyecto, su localización, inversiones, cronograma de ejecución y su funcionamiento.

En el perfil entregado para cada proyecto en el Capítulo 5 se señalan las instituciones responsables, el listado de los proyectos y las respectivas fuentes de financiamiento.

6.1.2 Nivel regional

En el Ecuador existen varios organismos de planificación y desarrollo regional, como PREDESUR, CEDEGE, CRM, y el reciente INGALA.

El grupo de trabajo CONADE, INERHI, OEA ha elaborado estudios básicos y un Plan de Desarrollo Regional para la Región I, pero aún no existe una definición política, legal e institucional que tome la responsabilidad, en la Región, para implentar todas las acciones, programas y proyectos contemplados en el plan regional.

Es de toda conveniencia que la decisión política y la forma institucional de un organismo de desarrollo regional sea tomada a la brevedad posible para la Región i, ya que se cuenta con todos los estudios básicos terminados, estudios sectoriales, identificación de proyectos, selección de proyectos que conforman el plan de desarrollo y estudios de prefactibilidad para algunos proyectos fundamentales o críticos del desarrollo regional.

En estas condiciones, la creación de un organismo de desarrollo regional para la Región 1 tiene la gran ventaja de que ya dispone de todos los antecedentes y estudios previos a la ejecución del plan, y por lo tanto puede iniciar acciones de desarrollo en forma inmediata.

De acuerdo con los lineamientos propuestos por CONADE en las políticas del Sistema de Acción Regional se desea homogenizar la naturaleza, funciones y atribuciones de los organismos regionales existentes y de los nuevos que se creen, a fin de que desempeñen un papel similar en la planificación y desarrollo regional.

Bajo esta perspectiva de homogenización, se propone que la organización de las instituciones regionales tome como modelo la estructura del CONADE y que se establezca un mecanismo especial para las tareas de ejecución ¹.

1/ Véase "El sistema de Acción Regional" CONADE. Ponencia al Primer Encuentro Nacional de Planificación Regional y Desarrollo. Cuenca, abril de 1981.

De esta forma, la Corporación de Desarrollo Regional tendría un Consejo Provincial de Desarrollo que cumpliría ciertas funciones de participación popular a través de representantes de agrupaciones públicas y privadas, y una Secretaría Técnica que llevaría a cabo las tareas de planificación y coordinación intersectorial en la Región. El mecanismo de ejecución (que CONADE no posee) debería estar circunscripto a programas y proyectos de gran impacto regional y definido muy precisamente en términos administrativos, de tal manera que se pueda efectuar ágilmente el seguimiento y el control de avance de obras.

i. Consejo Regional de Desarrollo

La principal función de estos Consejos Regionales de Desarrollo sería la de dotar al organismo de un elemento capaz de captar las expectativas regionales, dirigir los esfuerzos de la Institución de alcanzar los objetivos correspondientes y tener fuerte impacto de penetración en las instancias nacionales. En este sentido sería el órgano enecargado de seleccionar y determinar la política de la Entidad y de evaluar periódicamente los resultados obtenidos.

La composición del Consejo Regional de Desarrollo debería tener en cuenta a todos los interesados en el desarrollo de la Región, ya sean agrupaciones públicas o privadas. Su integración se conformaría especialmente con las más altas autoridades del sector público que representen a la Región como forma de dotar al organismo de suficiente peso político y de voz en las principales instancias gubernamentales, y al mismo tiempo regular la coordinación interinstitucional y alcanzar un consenso suficiente dentro del sector público que permita dotar de respaldo a las decisiones que se adopten en el seno del Consejo. Junto a ello deberían participar, además, representantes de las principales corrientes de opinión del sector privado.

ii. Secretaría Técnica del Consejo Regional de Desarrollo

En el nivel regional, y siguiendo con el modelo del CONADE, los Consejos Regionales de Desarrollo contarían con una Secretaría Técnica como el órgano permanente del instituto regional.

El problema a resolver en relación con este órgano radica en las funciones que debe cumplir, pues si bien el Consejo Regional de Desarrollo tiene a su vez la función de representante de la opinión popular, quedan por asignar las tareas de planificación, coordinación y ejecución.

Como se ha visto en el apartado anterior, a nivel nacional están claramente separadas las funciones de planificación y coordinación, y las de ejecución por otro lado. En el contexto regional esta división no está tan clara.

En el primer término, es notorio que dotar de tareas ejecutoras a un organismo regional contribuye fuertemente a que la institución cumpla con un papel significativo dentro del territorio de su competencia, y al mismo tiempo adquiera un cierto consenso de prestigio regional. Sus propias características regionales le permite también accionar con una óptica que coloca la concepción regional por sobre la sectorial, lo que constituye además una ventaja adicional para el territorio bajo su gestión.

En general, se observa que las tareas ejecutoras adquieren tal magnitud que van transformando a la entidad que es regional por definición, en un organismo de ejecución sectorial. Se da el caso también de que la entidad concentra su atención en una acción específica, que aún cuando constituye el problema básico de su jurisdicción, no puede ser considerado como el único; más bien debería manejarse como el aspecto prioritario de una problemática mayor que integre soluciones de alcance multisectorial.

La acción en un solo sentido se transforma en un problema recurrente y no permite a la institución terminar una acción de inversión y pasar la gestión a otro órgano que maneje la etapa de utilización de esa inversión, lo cual trae como consecuencia innumerables inconvenientes de gestión diaria que obscurecen los verdaderos objetivos del organismo regional.

En este contexto la mejor solución consiste en poder reunir los aspectos positivos de ambas funciones y tratar de minimizar los factores negativos. Se entiende que ello puede ser posible institucionando el mecanismo que se le ha denominado el fideicomiso ¹ para la ejecución de obras de gran impacto regional, que estarían a cargo de los organismos regionales. En otras palabras, se propone que para cada programa o proyecto que se adjudique al órgano regional para su ejecución, se constituya un fideicomiso especial, adscrito a dicha institución, que durará hasta el cumplimiento de los objetivos que plantea el programa o proyecto; la gestión administrativa corriente pasará de inmediato a otro organismo público, privado o mixto. En algunos casos la gestión por medio del fideicomiso puede comprender algunos aspectos de manejo de gastos corrientes; ello puede llegar a ser importante en los programas de desarrollo rural integrado.

1/ El fideicomiso constituye una unidad administrativa y financiera que combina las características del "fondo financiero" con las "del encargo de ejecución de obras", y permite a la entidad a la que se adjudica una gran flexibilidad en las "formas" de ejecución mediante equipos de trabajo propios o contratos, especialmente, a través del mecanismo de subcontrataciones totales o parciales (con entidades públicas, privadas o mixtas), o con combinaciones de ellas.

El planteamiento sobre el fideicomiso busca lo siguiente:

- Dar a los organismos regionales capacidad para realizar ciertas funciones, especialmente la de ejecutar.

- Limitar su radio de acción a aquellos aspectos que se consideran de mayor prioridad para la región.

- Establecer un mecanismo por el cual la responsabilidad de gestión del órgano regional tenga un plazo (la finalización de la obra) y permita un ágil traspaso posterior de la gestión de administración permanente.

- Diferenciar claramente las funciones de planificación y coordinación de las tareas de ejecución.

- Definir cada programa con precisión, a fin de permitir un óptimo control de avance y seguimiento de las actividades diseñadas en su oportunidad.

Con este tratamiento, que individualiza y ubica perfectamente la función ejecutora, es posible definir con mayor precisión el alcance de las tareas de planificación y coordinación intersectoriales que deben realizar los organismos sectoriales.

En lo relacionado con la planificación regional, desde hace algunos años existe consenso general e incluso experiencia en algunos casos respecto a la necesidad de que sean estos organismos los responsables de cumplir dicha función.

En cuanto a la coordinación intersectorial, aun cuando en todas las leyes constitutivas vigentes se otorga esta facultad a los organismos regionales, en la práctica no se cumple. En general, las entidades que actúan en un territorio se comportan en forma independiente y es posible observar una gran desconexión entre instituciones, incluso en el mismo sector. Se entiende que la función de coordinación intersectorial debe ocupar un lugar prioritario dentro de las tareas del organismo regional y que la visión regional del problema socioeconómico, proyectada sobre un determinado territorio, define un elemento de singular importancia en la obtención de objetivos plurisectoriales, como los establecimientos en el Plan Nacional de Desarrollo.

Si se conceptualiza de esta forma la labor de la entidad regional, se debe definir su organización administrativa de tal manera que refleje las responsabilidades mencionadas anteriormente. En este sentido se plantea que la secretaría técnica cuente con dos áreas: la de Planificación y Coordinación, y la de Operaciones. El área de Planificación y Coordinación se podría integrar con dos Departamentos, uno de Planificación y otro de Coordinación.

El área de Operaciones vendría a constituir el órgano de ejecución de la entidad regional. Podría subdividirse por programas y/o proyectos, con contabilidad y administración totalmente separadas, a fin de garantizar una individualización precisa de la marcha de cada uno de ellos. Dentro de esta área de operaciones se contará también con el Departamento de Promoción y Fomento para las actividades económicas, por medio del cual se participaría activamente en la promoción de empresas públicas y privadas en la Región.

De acuerdo con lo expuesto anteriormente, las principales funciones que debería cumplir la Corporación de Desarrollo Regional se pueden agrupar en las siguientes:

a. Planificación Regional (en estrecha coordinación con la Dirección de Planificación Regional de CONADE)

Estas labores ya han sido realizadas por el grupo de trabajo CONADE-INERHI-OEA.

- Participación en la definición del "rol de la región".

- Determinación de una estrategia regional y enunciación de grandes objetivos a alcanzar en el mediano y el largo plazo.

- Elaboración del Plan Regional de mediano plazo.

- Elaboración del Plan Operativo Anual de la Región.

- Determinación de un Inventario de Proyectos para la Región y establecimiento de rangos de prioridad en función del Plan Regional.

- Elaboración de estudios de prefactibilidad que permitan una evaluación preliminar de los programas y proyectos, considerados prioritarios para la Región 1.

- Implantación de un sistema de información regional, con especial énfasis en aspectos coyunturales.

b. Coordinación interinstitucional (con organismos nacionales, sectoriales y seccionales)

- En planificación y programación anual.
- En ejecución y control de avance de tareas.
- En evaluación de resultados.

c. Ejecución de programas y proyectos de gran impacto regional

Estos programas y proyectos pueden representarse en relación con esta función, aspectos de coordinación interinstitucional.

Como ya se ha dicho, estarán a cargo de fideicomisos creados especialmente para cada programa. Como ejemplo se pueden mencionar los programas de desarrollo rural integral, manejo de recursos hídricos de contenido multisectorial y proyectos integrados verticalmente de alcance plurisectorial (complejos multisectoriales).

6.1.3 Etapas para la creación de la corporación de desarrollo regional

La creación de una Corporación de Desarrollo Regional en la Región I exige el cumplimiento de algunas etapas previas que permitan preparar un terreno adecuado y un consenso de todos los sectores representativos de la Región.

De acuerdo con la política del sistema de Acción Regional propuesto por CONADE, estas etapas deberían ser las siguientes:

i. Establecimiento de una Unidad Regional de Coordinación y Seguimiento

De hecho esta etapa ha sido cumplida por CONADE para la Región I al nombrar un Coordinador Regional que ha estado en permanente contacto con las autoridades provinciales del Carchi, Imbabura y Esmeraldas, con los ministerios y entidades nacionales que desarrollan actividades en la Región I y con la Dirección y Unidad Técnica del Proyecto CONADE-INERHI-OEA, que ha elaborado todos los trabajos conducentes a la formulación del Plan de Desarrollo 1981 - 1984 para la Región I y de los estudios especiales sobre proyectos de trascendencia regional.

ii. Creación de una Oficina Técnica de Planificación

Para garantizar un seguimiento de los trabajos que entregará el Proyecto CONADE-INERHI-OEA, y antes de que sea posible contar con una Corporación de Desarrollo Regional, se deberá crear una Oficina Técnica de Planificación Regional dependiente del CONADE, pero con una mayor participación de los Consejos Provinciales de la Región. Esta Oficina Técnica debería estar actualizando el Plan de Desarrollo Regional de acuerdo con los cambios que se vayan presentando en el acontecer económico - social y muy especialmente con las condicionantes del financiamiento para cada uno de los programas y proyectos.

Una tarea principal de esta Oficina Técnica de Planificación sería la de estructurar el Plan Operativo Anual Regional debidamente compatibilizado con el Plan Operativo Anual Nacional.

iii. Creación de la Corporación de Desarrollo Regional

Una vez logrado el consenso de las autoridades provinciales y una adhesión de los sectores más representativos de la Región, en particular los de carácter popular, se debe iniciar el proceso de la aprobación de una Corporación de Desarrollo Regional, la cual requiere un trámite de ley en la Cámara de Representantes, y su posterior ratificación por el Poder Ejecutivo.

6.2 Principales fuentes de financiamiento

6.2.1 Financiamiento nacional
6.2.2 Fuentes de financiamiento regional

6.2.1 Financiamiento nacional

El financiamiento del Plan de Desarrollo para la Región I necesariamente tiene que enmarcarse en la estructura y posibilidades del financiamiento nacional.

A nivel nacional los ingresos del sector público provienen de los ingresos ordinarios y de los ingresos de capital y crédito. Los ingresos ordinarios son los más importantes y se derivan de las fuentes tributarias tradicionales, como las del petróleo.

Los ingresos de capital provienen de las ventas de activos, transferencias recibidas y los créditos, que pueden ser internos y externos.

Las variaciones de estas fuentes de ingresos, particularmente las derivadas del petróleo, que son las más importantes de todas, dificultan asegurar los financiamientos previstos tanto en los planes nacionales y sectoriales como en los regionales. De todas formas y con el propósito de lograr una mayor disponibilidad y estabilidad de recursos financieros, el Gobierno está empeñado en aprobar una reforma tributaria, tasas y precios públicos y determinar una política de endeudamiento.

La asignación de recursos financieros entre las entidades públicas se efectuará a través del presupuesto general del Estado, del Fondo Nacional de Participaciones (FONAPAR), del Fondo Nacional de Preinversión (FONAPRE) y del Banco Nacional de Desarrollo (BEDE).

Los incrementos de las asignaciones del Gobierno Nacional en favor de los organismos seccionales se efectuarán siempre que tales organismos mejoren su administración financiera. Por otro lado, se propiciará el fortalecimiento de las entidades financieras (Banco Nacional de Fomento. Corporación Financiera Nacional, Banco Ecuatoriano de la Vivienda, Banco de Cooperativas) con la finalidad de canalizar los recursos financieros de acuerdo con los objetivos y prioridades establecidos en los planes nacionales y regionales.

6.2.2 Fuentes de financiamiento regional

El financiamiento de los proyectos contemplados en el plan regional proviene de las asignaciones de los recursos que se efectúan por medio de los diferentes ministerios y entidades públicas, de FONAPAR, FONAPRE y BEDE, de las asignaciones de la Cámara de Representantes, y de los fondos aprobados en los proyectos regionales en entidades financieras, tales como el Banco Nacional de Fomento, la Corporación Financiera Nacional, el Banco Ecuatoriano de la Vivienda, y el Banco de Cooperativas.

Para la Región I las fuentes de financiamiento para cada proyecto se señalan en los listados por programas, subprogramas y proyectos de desarrollo para el período 1981-1984.

El listado de las principales fuentes de financiamiento de los programas considerados en el Plan de Desarrollo de la Región I es el siguiente:

El principal instrumento de acción del sector público para el desarrollo regional está representado por el manejo de las fuentes de financiamiento que dependen de este sector, ya sea a través de la elaboración de los planes operativos anuales, presupuestos del Estado a nivel central y de los gobiernos sectoriales, y las entidades descentralizadas tales como CEPE, INECEL, IETEL. etc.

Sin embargo, el sector público también puede promover otras líneas de acción para el desarrollo de la Región I, diferentes de las del manejo del presupuesto y de la creación de una Corporación de Desarrollo Regional.

Entre estas acciones se pueden mencionar las siguientes:

- Mayor participación de los Consejos Provinciales y Consejos Municipales en la formulación y ejecución de programas y proyectos de desarrollo multisectorial de acuerdo con lo establecido en el Plan de Desarrollo Regional.

- Apoyo a las actividades económicas y áreas seleccionadas para el desarrollo de la Región a través del Banco Ecuatoriano de Desarrollo en el financiamiento de proyectos a ejecutarse, de FONAPRE para financiar estudios a nivel de prefactibilidad y de FONAPAR para los planes de municipios menores.

- Coordinar los servicios centrales de planificación, asistencia técnica, financiamiento y ejecución con los del nivel local para la planificación y acción a nivel urbano y cantonal.

- Promover la descentralización industrial definiendo las localizaciones más adecuadas por tipo de industrias, creando facilidades de infraestructura física, como la construcción de parques industriales, y dando estímulos tributarios y financieros a través de las listas de inversiones dirigidas.

- Fortalecer y descentralizar el Sistema Nacional de Información procurando una mayor participación de los entes regionales en el relevamiento, retención y ordenación de la información.

- Preservar el medio ambiente evitando la irracional utilización de los recursos naturales, así como los efectos de la contaminación del suelo, del agua y del aire.