10/ El contenido de esta sección ha sido extraído en gran parte de un documento anterior de la OEA, "Incorporating Natural Hazard Assessment and Mitigation into Project Preparation", publicado por el Comité de Instituciones Internacionales de Desarrollo sobre el Medio Ambiente (CIDIE) en 1989.
1. Agencias de cooperación técnica
2. ¿Como persuadir a los organismos financieros?
Cada uno de los diferentes tipos de organismos de asistencia para el desarrollo (organismos de cooperación técnica, organismos crediticios y donantes bilaterales y multilaterales) tiene un papel potencial en apoyo a la evaluación y mitigación de las amenazas naturales. Los organismos de cooperación técnica como la OEA, apoyan el fortalecimiento de instituciones, la investigación, planificación y formulación de proyectos según sea requerido. Su impacto financiero y su influencia política o técnica son limitados, pero su contribución a la evaluación y mitigación de amenazas naturales dentro de la planificación regional y sectorial, la identificación de proyectos y los estudios de prefactibilidad, es importante.
Los organismos bilaterales tales como el USAID, la CIDA de Canadá y los miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo del OCDE, proporcionan fondos para proyectos y cooperación técnica. La mayoría de los fondos bilaterales son concesionarios y el rendimiento financiero es menos importante para estos organismos que para los bancos de desarrollo. Estos organismos pueden ejercer una influencia considerable en los proyectos que financian.
Los bancos multilaterales de desarrollo, principalmente el Banco Mundial y los bancos regionales, financian proyectos de desarrollo y cada día se involucran más en políticas sectoriales, fortalecimiento institucional, préstamos para programas y ajustes estructurales. Los factores principales que determinan sus programas de préstamos son la solidez financiera y económica de una inversión y la solvencia de las instituciones que solicitan el crédito. Dentro de estos parámetros pueden influir significativamente en asuntos de mitigación de amenazas naturales.
Las condiciones para aumentar la atención nacional e internacional a las cuestiones de mitigación de desastres son las siguientes:
- Cuanto más desarrolladas sean las instituciones y los procesos de planificación de un país, más fácil será la evaluación y adopción de medidas de mitigación de amenazas naturales;- Cuanta más experiencia tenga un país en evaluar amenazas específicas (obtenida a menudo después de ocurrido un gran desastre natural) más posibilidades hay de que solicite asistencia para continuar dichas evaluaciones;
- Cuanta más información científica, de ingeniería y de prevención de desastres esté a disposición de los países y entidades financieras, más fácil será aplicar la evaluación y mitigación de las amenazas naturales dentro de programas y proyectos individuales;
- Cuanta más experiencia tengan los gobiernos y las entidades financieras sobre los tipos de medidas de mitigación que sean más viables y efectivas en relación con su costo, menos reacios serán a incorporar dichas medidas en los proyectos;
- Cuanta más experiencia y confianza se tenga en evaluar medidas de mitigación en los varios puntos de decisión dentro del ciclo de un proyecto, mayor será la probabilidad de que el personal de los organismos nacionales y de asistencia esté dispuesto a llevar a cabo el análisis.
Las actividades que deben incluir los organismos de cooperación técnica, tales como la OEA, en una estrategia para promover la evaluación y mitigación de las amenazas naturales, son:
- Apoyo a las instituciones nacionales de planificación. A menos que tengan la capacidad institucional para incorporar información sobre amenazas naturales en el proceso de planificación de manera intersectorial, los gobiernos generalmente no se entusiasmarán por considerar proyectos de inversión individuales desde este punto de vista.- Apoyo a proyectos piloto. Al hacer evaluaciones sobre amenazas naturales en proyectos piloto, es posible demostrar cómo hacerlas y cuáles son las medidas de mitigación que pueden proponerse, y generar así una mayor demanda cuando los gobiernos soliciten financiación de proyectos a los organismos.
- Apoyo a la creación de una base de información. Una vez que la información necesaria para hacer una evaluación de amenazas naturales está disponible, sus implicaciones para proyectos individuales de inversión son difíciles de ignorar.
- Vinculación con les esfuerzos de auxilio y reconstrucción. Después de ocurrido un desastre es más fácil interesar a los gobiernos y a los organismos de asistencia para el desarrollo en la evaluación y mitigación de amenazas naturales.
- Evaluación de amenazas dentro de la planificación sectorial. Al incorporar la evaluación de amenazas naturales en la planificación de los sectores agrícola, energía, vivienda, turismo, transporte y otros, debería ser posible considerar las amenazas naturales en relación con varios tipos de proyectos antes de identificar inversiones específicas.
- Inclusión de aspectos financieros y económicos de riesgos en los métodos de preparación de proyectos. Al estimar los beneficios que se obtendrían evitando las pérdidas directas causadas por un evento natural, y los costos de utilizar las medidas de mitigación no estructurales apropiadas, será más fácil examinar la verdadera importancia que éstas tienen en proyectos de inversión individuales. El conocimiento de las pérdidas de inversiones y los costos de reparación en que incurren tanto el gobierno como el sector privado, y la distribución de estos costos y daños, aumentaría la conciencia sobre el tema entre todos aquellos interesados.
- Estudios de casos de principios o componentes dirigidos a la mitigación de amenazas naturales en el diseño de proyectos. Con ejemplos de experiencias pertinentes a amenazas naturales, se puede demostrar cómo la financiación puede responder más a los riesgos. Dentro de estas experiencias están sistemas de seguros y responsabilidad para inversiones, derechos de propiedad diseñados para incentivar la mitigación de riesgos, subsidios para medidas de mitigación, responsabilidad institucional de coordinar el auxilio después de la ocurrencia de un desastre con la evaluación y mitigación de riesgos, etc.
La OEA ha comenzado programas dentro de todas estas áreas, mediante la cooperación técnica directa, capacitación, investigación aplicada y participación en conferencias y seminarios internacionales. Pero la necesidad de dichas actividades es mucho mayor a lo que permiten los recursos actuales. Los organismos de financiación deberían participar más.
Una estrategia para promover la evaluación y mitigación de riesgos también debe encontrar la forma de convencer a los organismos que en definitiva financian los proyectos de inversión. Hay tres elementos que pueden ser convincentes: (1) un cambio en el contexto en el cual los organismos de financiación perciben cómo los gobiernos y organismos de cooperación técnica enfocan la evaluación y mitigación de los riesgos; (2) incentivos para el análisis; y (3) la asignación de responsabilidad por las pérdidas.
Un Cambio en el Contexto
El cambiar el contexto en el cual los organismos de financiación perciben cómo están enfocadas la evaluación y mitigación de riesgos, incluye casi todas las actividades que la OEA ya está promoviendo: asistencia a los gobiernos en la planificación regional, evaluaciones piloto de amenazas naturales, asistencia para sistemas de información, mejoramiento en la calidad de identificación de proyectos e inclusión de medidas de mitigación apropiadas dentro de las actividades previas a la inversión. El futuro desarrollo de estas actividades trae consigo tres preguntas estratégicas: ¿Qué puede hacerse que sea efectivo en función al costo, para mejorar tanto el compromiso como la capacidad técnica e institucional para llevar a cabo evaluaciones de riesgo en un país? ¿Qué tipo de productos se pueden generar para atraer a las instituciones crediticias y, por ende, llenar el vacío que existe entre la evaluación de riesgos y la preparación de proyectos? ¿Qué mecanismos de cooperación es posible crear entre los organismos de asistencia técnica y los organismos donantes que ayuden a alcanzar las dos primeras metas?
Para responder la primera pregunta, parece necesario aplicar las siguientes ideas:
- Concentrarse en los riesgos prioritarios. Los esfuerzos deberían concentrarse en evaluar los riesgos que son lo suficientemente urgentes como para generar la cooperación necesaria. Habría que encontrar un balance entre la necesidad de información específica y los intereses de investigación.- Concentrarse en los sectores prioritarios. A nivel de gobierno e intereses económicos las pérdidas que puedan sufrir algunos sectores serán de mayor importancia que las sufridas por otros. Parece prudente tratar de fomentar el apoyo institucional a dichos sectores.
- Elegir un sistema de recopilación de información y análisis que sea simple y práctico. La recolección y manejo de datos a menudo consumen toda la capacidad y los recursos técnicos e institucionales disponibles, no dejando nada para la toma y ejecución de decisiones. Los sistemas de información deberían reflejar las prioridades reales en lo que se refiere a riesgos y actividades de desarrollo afectadas. Para la segunda pregunta, se deben seguir las siguientes pautas:
- Identificar e incorporar en el inicio de los proyectos asuntos de mitigación de riesgos. Las medidas de mitigación de riesgos tienen más posibilidades de ser correctamente consideradas si se las incluye en las primeras etapas de preparación de los proyectos de desarrollo.
- Buscar soluciones que sean prácticas y efectivas en función a los costos, y que se puedan utilizar en repetidas ocasiones. Para cierto tipo de proyectos es más probable que las soluciones sean aceptadas de buena gana si se prueba que pueden aplicarse en situaciones que son frecuentes.
- Lograr un compromiso para su aplicación. La confianza en las medidas de mitigación de riesgos es mayor si los gobiernos se muestran comprometidos a llevarlas a cabo.
Con respecto a la tercera pregunta, se sugieren las siguientes ideas:
- Reunir recursos. Los organismos donantes y de asistencia técnica deberían poner a disposición sus profesionales para llevar a cabo misiones conjuntas en distintas etapas del ciclo de un proyecto.- Intercambiar experiencias. Los representantes de los organismos de asistencia técnica deberían presentar periódicamente estudios de casos y otros materiales de capacitación obtenidos directamente de experiencias de campo para el diseño y la ejecución de técnicas de evaluación y mitigación de riesgos en la formulación de proyectos. A su vez, el personal de los organismos donantes, al aumentar su capacidad en el área, debería presentar sus políticas, programas y criterios de evaluación de proyectos.
- Apoyo institucional a los gobiernos. La evaluación y mitigación de riesgos debería ser incluida sistemáticamente en los programas de desarrollo y capacitación de personal, conjuntamente con la formulación de proyectos.
Incentivos para el Análisis
El personal de proyectos de un organismo de financiamiento para el desarrollo se resistirá a incorporar asuntos sobre amenazas naturales en la preparación y análisis de proyectos, a menos que encaje dentro de los mecanismos existentes de análisis y evaluación. Hay varios medios para promover esta concordancia:
- Proveer información reutilizable. Los organismos deberían establecer pautas para alertar a su personal ante riesgos específicos, y darles ejemplos de medidas de mitigación y requisitos de aplicación adecuados. Este enfoque depende de la institución de mecanismos que aseguren que dichas pautas son respetadas rutinariamente. Integrar los asuntos sobre riesgos en los mecanismos de análisis existentes, tales como misiones de programación, informes de identificación de proyectos, estudios de reconocimiento y evaluaciones de proyectos. Los riesgos serán inevitablemente uno de muchos factores a considerar en la preparación y análisis de proyectos, y se corre el peligro de que se los pase por alto si estos no forman parte del formato normal.- Promover medidas de mitigación ya probadas en relación con tipos específicos de proyectos. Ejemplos de estas medidas son estándares de diseño, sistemas de seguros y diversificación de cultivos, factibilidad de cultivos o diseños resistentes a amenazas. El personal de proyectos se entusiasmará más por posibilidades reales de proyectos que por mecanismos de revisión.
- Incorporar los costos y beneficios obtenidos al mitigar los riesgos en de la evaluación económica. Esto tiene sentido en la medida en que las decisiones se tomen basándose en el rendimiento económico, en que la información en la cual se basen los cálculos económicos esté disponible y el análisis esté dirigido a mejorar el diseño del proyecto. Es difícil lograr el apoyo para una nueva actividad a menos que pueda ser justificada económica y financieramente. Desde este punto de vista, es conveniente poder demostrar que la mitigación de riesgos puede disminuir los costos financieros y económicos dentro del contexto convencional de relación costo-beneficio.
- Sensibilizar al personal de proyectos. Esto es especialmente importante con respecto al personal de proyectos en regiones propensas a amenazas y a los asesores sectoriales responsables de los sectores sensibles a las amenazas. La capacitación, cooperación y publicidad pueden contribuir a lograr una mayor concientización del asunto entre el personal de proyectos. Esto, probablemente más que ningún otro factor, puede compensar la resistencia institucional y financiera hacia la evaluación y mitigación de riesgos por parte de los gobiernos y de los organismos de fínanciamiento para el desarrollo.
Asignación de Responsabilidad por Pérdidas
El interés de los organismos de fínanciamiento para el desarrollo en la evaluación y mitigación de los riesgos, depende de hasta qué grado los proyectos que ayudan a planear o financiar sufren pérdidas causadas por desastres naturales. Hay varios medios para asignar la responsabilidad por pérdidas:
- Evaluar las pérdidas de los desastres naturales no sólo dentro del contexto de la capacidad crediticia del gobierno o sector individual, sino también del área programática de la entidad financiera y de sus resultados en términos de diseño de proyectos y devolución de préstamos.- Estudiar, discutir y publicar evaluaciones en aquellas instancias en que se ha incurrido en pérdidas en proyectos que no tuvieron en cuenta o no evaluaron las medidas de mitigación.
- Estimular la adopción de normas profesionales que incluyan la evaluación y mitigación de riesgos para los diversos profesionales responsables de la planificación y ejecución de proyectos de desarrollo.
