Estrategias para determinados sectores económicos

1. Energía en Costa Rica
2. Turismo en Jamaica
3. Agricultura en Ecuador
4. Estrategias surgidas de los estudios de casos

Los gerentes de organismos sectoriales, tanto públicos como privados, se preocupan por la vulnerabilidad de sus sectores a eventos peligrosos: ¿Qué eventos amenazan cuáles servicios? ¿Cuáles son los puntos débiles? ¿Cuánto daño pueden causar? ¿Cómo afectará el daño las inversiones, los ingresos, el empleo y los ingresos en divisas del sector? ¿Cuál será el impacto de interrumpir x servicio en la ciudad y por z cantidad de días? ¿Qué inversión en mitigación resolvería ese problema? ¿Cuál es el costo-beneficio de dicha inversión? Basándose en la experiencia de la OEA, los sectores que más pueden beneficiarse con evaluaciones de vulnerabilidad son los de energía, transporte, turismo y agricultura, dado que los mismos son los más afectados cuando ocurre un desastre en los países en desarrollo.

A continuación se presentan estudios de casos de tres evaluaciones de riesgos para los sectores de energía, turismo y agropecuario. La sección finaliza con algunas estrategias para llevar a cabo dichas evaluaciones en ciertos sectores económicos.

1. Energía en Costa Rica

En 1989 la Dirección Sectorial de Energía de Costa Rica pidió la asistencia de la OEA para analizar la vulnerabilidad de ese sector a riesgos naturales. El estudio comenzó definiendo la naturaleza de los posibles impactos. Estos incluían:

- Destrucción de las infraestructuras; consecuentes pérdidas en inversiones

- Disminución de ingresos en el sector por pérdida de ventas de energía

- Efectos en la producción de bienes y servicios; consecuentes pérdidas de ingreso por empleo

- Pérdida de divisas extranjeras

- Impacto negativo en la calidad de vida.

Era claro que el estudio debía cubrir no solamente los subsectores de energía más importantes, sino también los sectores de servicios y producción que podían afectar o ser afectados por el suministro de energía. Por tal motivo, se incluyeron el sistema de energía eléctrica, el sistema de hidrocarburos, vías ferroviarias, carreteras, telecomunicaciones, el acueducto metropolitano y las principales instalaciones de producción económica. Se analizó la información existente sobre terremotos, erupciones volcánicas, deslizamientos, huracanes, inundaciones, sequías y erosión.

Para evaluar la vulnerabilidad de cada instalación, el estudio utilizó dos métodos simultáneamente: estudios de campo y preparación de un sistema de información geográfica para sobreponer cada riesgo con cada sistema de energía y de servicio. La Figura 15 muestra uno de los mapas generados por el sistema de información geográfica: la amenaza que imponen los derrumbes a las líneas de transmisión. Las matrices preparadas para mostrar estos impactos fueron clasificadas de la siguiente manera:

- Sin impacto
- Amenaza potencial, mayor o menor
- Amenaza presente, mayor o menor

Una rápida evaluación sobre las amenazas descubrió serios problemas. Los mayores impactos causados por cada evento en cada sector, se presentan en la Figura 16. Los problemas más importantes fueron analizados detalladamente y se recomendaron métodos para resolverlos. Algunos ejemplos son los siguientes:

- El peor evento sería un fuerte terremoto o erupción volcánica que abriera una brecha en la represa Arenal o que estropeara las plantas hidroeléctricas de Arenal y Corobici, cortando la mitad de la energía hidroeléctrica del país. La probabilidad de tal evento es baja, pero la magnitud de la posible catástrofe es tan grande que es necesario tenerla prevista. El informe recomendó planes de contingencia para la generación de energía en caso de emergencia y el establecimiento de nuevas plantas de energía fuera del sistema Arenal.

- Hay dos subestaciones críticas y dos líneas de transmisión que están amenazadas por posibles terremotos, derrumbes, erupciones volcánicas, inundaciones y fuertes tormentas de viento. Esta variedad de amenazas hace que la probabilidad de ocurrencia sea moderada, pero la pérdida de cualquiera de estos componentes cortaría el suministro de energía desde el sistema Arenal hasta la región central. El informe recomendó la construcción de una línea alternativa de transmisión que evite los cuatro componentes.

- Periódicamente los deslizamientos dañan un tramo de la vía férrea que transporta productos pesados derivados del petróleo, entre la refinería de la costa Atlántica y una subestación crítica en San José. Como una interrupción prolongada del servicio de la subestación sería una gran catástrofe para la región, y cambiar de lugar las vías sería muy costoso, el estudio recomendó que se construyan instalaciones en un puerto en la costa oeste desde donde se pueda abastecer a San José por tierra.

El gobierno encontró que las recomendaciones eran válidas y está buscando financiamiento para llevar a cabo estudios de factibilidad para los problemas más críticos. Vale destacar la cantidad de problemas serios que se identificaron en un estudio de tres meses y, más importante aún, que varios podrían ser mitigados con inversiones relativamente módicas.

2. Turismo en Jamaica

Las condiciones geográficas y climáticas del Caribe y la ubicación de proyectos turísticos sobre o cerca de la playa, hacen que el turismo en esta región sea especialmente vulnerable a desastres naturales. En las islas del Caribe los huracanes presentan la amenaza más seria, pero las inundaciones, derrumbes, terremotos e incendios también causan grandes daños.

Los daños directos causados por el huracán Gilbert a las propiedades y equipo de la industria turística de Jamaica, alcanzaron la suma de US$ 85 millones. El daño indirecto fue mucho mayor. Solamente en divisas, el costo entre septiembre y diciembre de 1988 fue de US$ 90 millones, pérdida especialmente penosa ya que se necesitaban las divisas para financiar los programas de rehabilitación. El cierre temporario de los hoteles por reparaciones resultó en menos visitantes a la isla, causando otros efectos indirectos como una pérdida en los ingresos para la compañía aérea nacional y una reducción en los empleos y en la compra de productos y servicios nacionales.

La vulnerabilidad de la industria turística no está limitada a sus propios bienes de capital, como fue demostrado en la experiencia vivida en Jamaica. Los daños a las carreteras, servicios públicos, aeropuertos, puertos y centros comerciales también afectaron la industria. El Gobierno de Jamaica, consciente de la necesidad de reducir los daños de futuros eventos, solicitó a la OEA su cooperación técnica para preparar una evaluación de la vulnerabilidad del sector turístico a las amenazas naturales y recomendar acciones de mitigación.

La evaluación reveló que muchos de los daños sufridos por instalaciones turísticas, así como por otros edificios, fueron causados por fallas en la construcción y mantenimiento de los edificios, particularmente en los techos. Las láminas de los techos estaban mal enganchadas y los techos no estaban bien atados. Las cabezas de los clavos estaban oxidadas. La fortaleza de las maderas estaba reducida por las termitas y la de los metales por la corrosión. Muchos vidrios volaron innecesariamente debido a su mala instalación y a los malos criterios utilizados en el diseño, pero también porque las ventanas no estaban protegidas contra los escombros arrastrados por el viento. Los desagües obstruidos con escombros forzaron el agua a correr por la superficie, causando erosión y socavación alrededor de los edificios. Hubo escasez de agua porque, debido a la falta de generadores de energía auxiliares, no podía bombearse. Pero, las fallas en la construcción y mantenimiento de los edificios, por más que hayan causado la mayor parte de los daños, son fáciles de corregir: se calculó que prestándole la debida atención a estos asuntos, el aumento en el costo de la construcción habría sido menor a un uno por ciento.

Figura 15 - Costa Rica: vulnerabilidad del sector energía a los deslizamientos

Fuente: Adaptado del Departamento de Desarrollo Regional/Organización de los Estados Americanos (OEA), y de la Dirección Sectorial de Energía/Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas de Costa Rica (MIRENEM). Amenazas Naturales y la Infraestructura Energética de Costa Rica (San José, Costa Rica: informe no publicado, 1989).

Figura 16 - NUMERO DE IMPACTOS SIGNIFICATIVOS CAUSADOS POR EVENTOS NATURALES SOBRE INSTALACIONES DE ENERGIA EN COSTA RICA

También se identificaron medidas de mitigación a largo plazo. El estudio recomendó la protección de la vegetación en las playas, la protección de dunas, manglares y arrecifes de coral, los cuales protegen la tierra de la acción de las olas y del viento. La vulnerabilidad a los desastres naturales de las nuevas zonas de construcción debería ser evaluada. Asimismo, deberían hacerse cumplir las reglamentaciones sobre la distancia entre las construcciones y la costa y debería regularse la calidad de las aguas residuales vertidas en el mar para proteger los corales vivos.

En resumen, el estudio preliminar llevado a cabo en un mes, identificó una serie de posibles acciones que podrían reducir considerablemente el impacto de futuros huracanes y otras amenazas naturales. El análisis preliminar indicó que la relación costo-beneficio de muchas de estas acciones sería alta. Concluido el estudio, el Gobierno de Jamaica solicitó el financiamiento del BID para llevar a cabo los análisis de factibilidad de estas propuestas, y para implementarlas. El objetivo final de este trabajo es que el sector turístico alcance una estrategia y un programa que sean prácticos y efectivos para reducir las pérdidas que imponen los desastres naturales.

3. Agricultura en Ecuador

En Ecuador, como en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, la agricultura es una de las principales fuentes de ingreso, empleo, inversión y divisas. Sin embargo, es quizá el sector más vulnerable y menos definido en términos de infraestructura y apoyo institucional para enfrentarse a las amenazas naturales. Por ejemplo, en las inundaciones causadas por el fenómeno de El Niño en 1982-83, el sector agrícola sufrió un 48% del daño total de US$ 232 millones. Más aún, además de generar presiones inflacionarias sobre los precios del mercado interno, el desastre tuvo un gran impacto en la balanza de pagos causado por la pérdida de ingresos de exportación agrícola y la necesidad de importar alimentos básicos para compensar la pérdida sufrida en la producción interna.^6/

^6/ United Nations Economic Commission for Latín América and the Caribbean (ECLAC). Ecuador: Evaluation of the Effects of the 1982/83 Floods on Economic and Social Development (New York: ECLAC, 1983).

En 1990 el Ministerio de Agricultura de Ecuador solicitó a la OEA asistencia para evaluar la vulnerabilidad de ese sector a las amenazas naturales e identificar estrategias de mitigación adecuadas para reducirla a un nivel aceptable. Estas estrategias serían identificadas como ideas o perfiles de proyecto, algunas de las cuales serían seleccionadas por las autoridades locales para ser estudiadas y evaluadas más profundamente a fin de determinar su factibilidad económica y técnica.

El estudio, realizado a nivel nacional, primero definió 14 de los cultivos más importantes y los agrupó en tres categorías: cultivos básicos destinados a la alimentación, cultivos estratégicos y cultivos de exportación. También se definieron y se localizaron geográficamente los elementos claves que apoyan la producción, procesamiento, almacenamiento, transporte y distribución de los productos agrícolas. Esta información fue superpuesta en un sistema de información geográfica (SIG; véase la próxima sección) con información sobre sequías, erosión, inundaciones, deslizamientos, erupciones volcánicas y amenazas sísmicas.

Al relacionar los datos socioeconómicos a nivel provincial con las áreas propensas a amenazas, el estudio pudo determinar los impactos de los eventos en términos de ingreso sectorial, empleo, inversión, ingreso de divisas y seguridad alimenticia nacional. En base a estos criterios, se seleccionaron las 49 situaciones más críticas. Por ejemplo, se encontró que en el mediano y largo plazo la erosión en la provincia de Carchi podría afectar 11.750 ha de cultivo de papa, que constituye más del 43% de la producción nacional y el 40% y 80% respectivamente, de los empleos e ingresos generados por el sector en esta provincia.

Se identificaron los problemas más serios según los cinco criterios seleccionados y se establecieron las diferentes políticas que alcanzarían los mejores resultados. Por ejemplo, se determinó que las políticas orientadas a evitar el desempleo deben mitigar las inundaciones en la provincia de Guayas y la erosión en la provincia de Tungurahua. Para proteger el ingreso de divisas las acciones más efectivas serían proteger la producción de banana en la provincia de El Oro contra sequías y mitigar los riesgos de inundación en la provincia de Guayas, especialmente en áreas utilizadas para la producción de café y banana.

También se identificaron en el estudio posibles estrategias de mitigación, así como programas y proyectos ya planeados o encaminados dentro del Ministerio de Agricultura y otras instituciones, que serían adecuados para llevar a cabo estas estrategias y estudios más detallados. Un informe con las conclusiones más importantes fue preparado y remitido al gobierno para su consideración. Basándose en las recomendaciones del estudio, el gobierno preparó una propuesta de cooperación técnica para actividades de mitigación de riesgos en el sector por un monto de US$ 317.000, la cual será presentada ante distintos organismos externos para su fínanciamiento.

4. Estrategias surgidas de los estudios de casos

Las siguientes observaciones son comunes a estos sectores, pero existen otras estrategias aplicables a la evaluación de sectores en forma individual:

Los sectores son unidades útiles de análisis para examinar temas de evaluación de riesgos y reducción de vulnerabilidad. Los sectores son reconocibles y legítimos como objetos de un programa. Los bancos basan sus préstamos en ellos. El enfoque sectorial encaja dentro del organigrama de los organismos internacionales financieros y de los gobiernos nacionales. El conocimiento y experiencia de la mayoría de los profesionales técnicos están basados en el enfoque sectorial. La información para llevar a cabo el diagnóstico (Fase I) de un proyecto de planificación del desarrollo integrado, se recopila y analiza en forma sectorial. Los estudios sectoriales no tienen, necesariamente, que limitarse a los sectores económicos ya que tanto los sectores urbanos como rurales y los sectores de bajos ingresos de la población son unidades válidas para el estudio.

Las medidas de reducción de vulnerabilidad pueden ser efectivas en función de los costos como proyectos en sí mismos o, lo que es mas usual, como componentes de un programa de desarrollo sectorial. La inclusión de esas medidas puede mejorar la relación costo-beneficio en los proyectos de inversión.

Los estudios de vulnerabilidad sectorial constituyen un nuevo enfoque que puede considerarse para su inclusión en el diagnóstico (Fase I) de los estudios de desarrollo. Los estudios iniciales a nivel nacional permiten una evaluación rápida y poco costosa de políticas y proyectos a un nivel de perfil que puede ser examinado más detalladamente en el futuro.

Los estudios sectoriales revelan vínculos previamente desconocidos entre los desastres y las actividades de desarrollo. Con frecuencia un sector no es consciente del papel que desempeña dentro de la red de instalaciones críticas. En muchos casos no cuenta con las estrategias adecuadas para enfrentarse a situaciones fuera de lo común causadas por un evento ajeno. La complejidad de las interrelaciones entre los componentes de algunos sectores hace difícil enfrentarse con el impacto de un evento natural. Esto es particularmente cierto cuando el sector está más dedicado a algunos componentes, por ejemplo la producción o generación de energía, que a otros, como su transmisión y almacenamiento. Además, normalmente los sectores no tienen una idea global del efecto que puede causar en otros sectores la reducción o interrupción de un servicio.

Es posible que un sector tenga que elegir entre objetivos conflictivos para lograr una estrategia de reducción de vulnerabilidad. Los criterios que definen dichos objetivos incluyen la inversión en el sector, el flujo de ingresos, el ingreso por exportaciones, el empleo y la seguridad del sector. El costo de un componente puede ser desproporcionado comparado con la pérdida que puede causar, medido el impacto por uno de los criterios mencionados.