Introducción

Las amenazas naturales, al igual que los recursos naturales, forman parte de nuestros sistemas naturales pero pueden ser considerados como recursos negativos. Los eventos naturales forman parte de los "problemas del medio ambiente" que tanto atraen la atención pública, alteran los ecosistemas e intensifican su degradación, reflejan el daño causado por el ser humano a su medio ambiente y pueden afectar a grandes grupos humanos.

Aunque la mayoría de las publicaciones sobre desastres naturales contienen una crónica de muertes y destrucción, casi nunca incluyen un relato similar sobre los daños evitados. Sin embargo, los efectos de los desastres naturales pueden ser reducidos en gran parte si se toman precauciones para reducir la vulnerabilidad. Los países industrializados han logrado progresos en la reducción del impacto de huracanes, inundaciones, terremotos, erupciones volcánicas y derrumbes. Por ejemplo, el huracán Gilberto, el más potente registrado en el hemisferio occidental, causó un total de 316 fatalidades, mientras que huracanes de mucha menor potencia causaron miles de fatalidades en décadas anteriores en este siglo. Esta marcada diferencia se debe a la aplicación de una serie de medidas de mitigación tales como zonificación restrictiva, mejoramiento de estructuras e instalación de sistemas de predicción, monitoreo, alarma y evacuación. Los países en América Latina y en el Caribe han reducido el número de fatalidades ante algunos desastres, principalmente debido a las actividades de preparación y respuesta a los mismos. Hoy en día cuentan con la posibilidad de reducir sus pérdidas económicas utilizando medidas de mitigación en el contexto de desarrollo.

Los desastres naturales generan una gran demanda de capital para reemplazar lo que ha sido destruido y dañado. Las personas que trabajan en el campo de desarrollo deberían interesarse en este asunto ya que representa, dentro de todos los aspectos de medio ambiente, la situación más manejable: los riesgos pueden ser identificados rápidamente, se dispone de medidas de mitigación y los beneficios al reducir la vulnerabilidad son altos en comparación a los costos.

LAS PERDIDAS

Con una frecuencia realmente alarmante, los desastres naturales encabezan los titulares de la prensa internacional. Cada año por lo menos un huracán azota la región del Caribe. Los huracanes muy destructivos, tales como Gilberto en 1988 y Hugo en 1989, pueden causar millones de dólares en daños. También ocurren inundaciones anualmente, pero no hay una estimación confiable que indique los daños que éstas causan. Los terremotos y las erupciones volcánicas son impredecibles y tienen efectos desastrosos: el torrente de lodo originado por la erupción del Volcán Ruiz en Colombia en 1985 causó la muerte a 21.800 personas, y los terremotos de México en 1985 y de El Salvador en 1986 causaron en total más de 10.000 fatalidades. Los deslizamientos tienen un radio de acción limitado, pero ocurren con tanta frecuencia que causan cientos de millones de dólares en pérdidas cada año. Las sequías, aunque de manera menos espectacular, pueden causar más daños a la producción agrícola que los huracanes. Por ejemplo, después de la sequía de 1971 en Santa Lucía, la producción de banana no se recuperó totalmente hasta 1976, pero aún así es escasa la asistencia que recibe la región en el caso de este tipo de riesgo extendido y de comienzo lento.

Como promedio anual durante los últimos 30 años, los desastres naturales en América Latina y el Caribe causaron la muerte de 6 mil personas, afectaron a 3 millones de personas más y ocasionaron US$ 1.800 millones en daños a estructuras físicas. Peor aún, las estadísticas demuestran que estos impactos están aumentando: durante la década de 1960, aproximadamente 10 millones de personas perdieron la vida o fueron heridas, damnificadas o afectadas de otra manera; este número fue seis veces mayor en la década del 70 y tres veces mayor en la década del 80.

La Figura 1 presenta un cálculo moderado de los impactos de los desastres en la región entre 1960 y 1989. Puede notarse que las sequías y las inundaciones son desastres que afectan al mayor número de personas, los terremotos causan la mayor cantidad de muertes, y los terremotos, las inundaciones y los huracanes son los que causan el mayor daño financiero. Los huracanes son el desastre natural más devastador en la región del Caribe, así como en México y en América Central son los terremotos. Las inundaciones, sequías, erupciones volcánicas y terremotos son muy destructivos en América del Sur. La Figura 2 resume los efectos de algunos de los peores desastres más recientes.

Además del impacto social y económico directo, los desastres naturales pueden afectar el empleo, la balanza comercial y el endeudamiento externo aún años después de haber ocurrido. Por ejemplo, después de que el Huracán Fifi azotó Honduras en 1974, el empleo en el sector agropecuario disminuyó un 70 por ciento.^l/. Cuando ocurre un desastre, los fondos supuestamente destinados para actividades de desarrollo acaban en costosos esfuerzos de ayuda. Estos efectos, indirectos pero profundos conjuntamente con el gasto de los fondos limitados disponibles para nuevas inversiones, agravan la tragedia de un desastre en un país en desarrollo. Hasta el momento, la asistencia internacional para auxilio y rehabilitación no ha sido suficiente para compensar las pérdidas sufridas por los países. Entre los años 1983 y 1988, la asistencia para la reconstrucción representó solamente un 13 por ciento del monto de las pérdidas.

^1/ World Bank. Memorandum on Recent Economic Development and Prospects of Honduras (Washington, D.C.: World Bank, 1979).

A pesar de todo esto, la prevención de los eventos naturales parece contar con poco apoyo.

Figura 1 - Impacto de los desastres naturales en América Latina y El Caribe 1960-1989

Fuente: Oficina de Asistencia para Desastres en el Extranjero/Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional: Historial de Desastres. Datos Significativos de los Mayores Desastres Mundiales desde 1900 al Presente. Julio de 1989 (Washington, D.C.: USAID/OFDA, 1989).

LAS AMENAZAS NATURALES Y EL DESARROLLO

Las pérdidas preocupan tanto a los países en donde ocurren como también a los organismos crediticios internacionales y al sector privado, ya que éstos tienen interés en proteger sus préstamos e inversiones. Las inversiones frecuentemente corren peligro, no solamente a causa de las amenazas naturales, sino también por los efectos secundarios de proyectos de desarrollo que exacerban estas amenazas. Por ejemplo, la excesiva erosión y sedimentación reduce la vida útil de las grandes represas de multipropósito. Otras represas pequeñas de la región también han experimentado este tipo de daño. Por ejemplo, en la República Dominicana la erosión causada por los efectos de un huracán llenó la mitad de la capacidad de almacenamiento de un reservorio prácticamente en una sola noche. En vista de estas preocupaciones un organismo crediticio de importancia, el Banco Interamericano de Desarrollo, está actualmente revisando el proceso de evaluación de proyectos para represas, considerando que será necesario introducir métodos más realistas para estimar la expectativa de vida y la relación costo-beneficio de las mismas si no se pueden resolver satisfactoriamente los problemas de erosión y sedimentación.

Eventos naturales en América Latina y El Caribe (1983-1989)^a/

Hasta hace poco tiempo, muchos expertos creyeron que los esfuerzos de desarrollo iban a proveer soluciones a los problemas impuestos por las amenazas naturales. En 1972, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, realizada en Estocolmo, declaró que:

Las deficiencias del medio ambiente causadas por las condiciones de subdesarrollo y por los desastres naturales traen serios problemas y pueden remediarse a través de un desarrollo acelerado por medio de la transferencia de asistencia tecnológica y financiera como complemento a los esfuerzos nacionales de los países en desarrollo.

En los 18 años transcurridos, se han provisto enormes cantidades de asistencia financiera y tecnológica pero, en lugar de reducir los efectos de los desastres naturales, el desarrollo ha contribuido a la vulnerabilidad a los desastres en zonas donde no se había evaluado correctamente la presencia de los riesgos.

Mientras que la relación entre los desastres naturales y el desarrollo ha sido demostrada en repetidas ocasiones, los gobiernos y organismos crediticios siguen sin incorporar sistemáticamente la consideración de las amenazas naturales dentro de la preparación de proyectos. Las pérdidas ocurridas y la vulnerabilidad de las infraestructuras han alcanzado tales niveles, que en algunas áreas la asistencia para el desarrollo consiste casi totalmente en ayuda y rehabilitación después de un desastre. Si los préstamos se destinan rutinariamente para actividades de reconstrucción, es poco lo que queda para invertir en nuevas infraestructuras y en producción económica. Por ésta razón, la constante necesidad de ayuda y reconstrucción para casos de desastres ha ocasionado la reevaluación de los programas de desarrollo económico en Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú, la cuenca del Río Paraguay y varios países del Caribe.

Cada día hay más conciencia de que el manejo de amenazas naturales es fundamental en la teoría y práctica del desarrollo. Las Naciones Unidas declararon a la década del 90 como "El Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales" (IDNDR), y convocaron a los países desarrollados a participar activamente en la reducción de la vulnerabilidad. La OEA ha apoyado al IDNDR permitiendo que el manejo de las amenazas naturales sea un asunto prioritario en la asistencia técnica.

PREVENCION VERSUS RECONSTRUCCION

Un elemento clave a ser considerado en esta década, es la distribución de recursos entre actividades de prevención y esfuerzos post-desastre. Las medidas estructurales (por ejemplo, hacer que las estructuras sean más resistentes a los eventos) y no estructurales (por ejemplo, restricciones en el uso de la tierra) de prevención, son eficaces en función de los costos para reducir el número de fatalidades y daños a las propiedades. Las medidas de ayuda y reconstrucción después de un desastre son importantes por razones humanitarias y pueden incluir mejoras destinadas a prevenir o mitigar desastres en el futuro. Cada vez más, este es el caso de los proyectos financiados por los organismos de fínanciamiento para el desarrollo. Sin embargo, las medidas post-desastre son desproporcionadamente costosas en relación con cada vida salvada y cada edificio reconstruido. Las medidas de prevención en los países en desarrollo pueden reducir las tragedias humanas y el incalculable costo de las pérdidas de empleos y de producción a causa de los desastres naturales.

Al respecto, es importante distinguir entre manejo de amenazas y manejo de desastres. En ambos casos se incluyen todas las medidas previas y posteriores a un evento, pero el enfoque es diferente. El manejo de desastres se refiere a eventos específicos que ocasionan la pérdida de vidas y destruyen propiedades a tal punto que generalmente se necesita de ayuda internacional. El manejo de amenazas se refiere al potencial de los efectos perjudiciales de los eventos naturales, terminen o no en un desastre. Es un término más amplio ya que significa incorporar la consideración de amenazas naturales en todas las acciones de desarrollo sin tener en cuenta la severidad del impacto. El manejo de amenazas se concentra en el análisis de los eventos, en la evaluación del peligro que ellos presentan y en la prevención y mitigación de su impacto, mientras que el manejo de desastres tiende a concentrarse más en medidas de preparación, alerta, rescate, auxilio, rehabilitación y reconstrucción.

A pesar de que la prevención es claramente más ventajosa que el auxilio y la reconstrucción a nivel humano y económico, son estos últimos los que típicamente cuentan con más interés y apoyo financiero y político. Después de la ocurrencia de un desastre, los países que prestan ayuda ofrecen inmediatamente equipos sofisticados y personal altamente capacitado para las misiones de búsqueda y rescate. Por otro lado, los políticos de la nación afectada ganan más apoyo consolando a las víctimas del desastre que cobrando más impuestos para tomar las medidas necesarias para evitar otro desastre en el futuro. Los esfuerzos a corto plazo para atender las necesidades inmediatas generalmente tienen prioridad sobre las actividades de prevención y las medidas de recuperación a largo plazo, principalmente debido a la cobertura de prensa en la fase de auxilio de un desastre. Por este motivo, no es sorprendente que del total de los fondos utilizados para el manejo de amenazas naturales en la región, más de un 90 por ciento se destine a salvar vidas durante los desastres y a reponer inversiones perdidas, quedando menos de un 10 por ciento para la prevención de los desastres.

En lo que respecta a ciencia y tecnología, la situación es similar. Las inversiones están dirigidas cada vez más a técnicas de predicción, monitoreo y alerta, en vez de la recopilación de información básica sobre la ubicación, severidad y probabilidad de los eventos, datos que sientan las bases para tomar medidas de prevención. Debe existir un balance entre la obtención de información científica adicional y la aplicación de la información ya existente para implementar las medidas de mitigación que se apoyen en los procesos económicos y políticos.

EL MENSAJE DE ESTE LIBRO

Varios principios estrechamente ligados han surgido durante los siete años de experiencia que ha tenido la Organización de los Estados Americanos a través del Departamento de Desarrollo Regional y Medio Ambiente (OEA/DDRMA) asistiendo a los

Estados miembros en el manejo de amenazas naturales y en la reducción de la vulnerabilidad de desastres naturales:

El impacto de las amenazas naturales puede ser reducido. La información y los métodos necesarios para reducir los efectos de los eventos naturales existen, así se trate de los más repentinos y fuertes, y para prevenir que éstos causen un desastre. Si bien en algunos casos no puede evitarse la ocurrencia del evento, sí se puede salvar vidas y reducir los daños tomando medidas preventivas en la construcción de edificios y ubicación de actividades. En ciertos casos, como es el caso de las inundaciones, la incorporación de medidas de mitigación en los planes de desarrollo y proyectos de inversión puede permitir que se evite el evento por completo.

La mitigación de los riesgos paga altos dividendos sociales y económicos en una región donde previamente han ocurrido desastres naturales. Las medidas de mitigación deben ser consideradas como una inversión básica y fundamental en todos los proyectos de desarrollo en las zonas de alto riesgo, y no como un lujo que se puede o no permitir. Se sabe que muchas áreas en América Latina y en el Caribe tienen el peligro de huracanes, terremotos, erupciones volcánicas, inundaciones y sequías. Los planificadores no deben preguntarse sobre la posibilidad de que ocurran o no estos eventos, sino sobre lo que sucederá en el momento en que ocurran.

El manejo de amenazas es más efectivo en el contexto de planificación de desarrollo integrado. La planificación unisectorial tradicional no aprovecha al máximo los beneficios de las técnicas de mitigación; en realidad, aumenta el peligro de exposición de la gente y de sus propiedades. Dado que los proyectos de desarrollo tradicionales generalmente constituyen una intervención aislada en procesos naturales y socioeconómicos complejos y antiguos, el avance en un sector no necesariamente está acompañado por un cambio en otro sector. Cuando las amenazas naturales ejercen presión, los frutos de un proyecto pueden perderse como consecuencia de un desastre causado por la deterioración del medio ambiente natural y humano relacionada, a su vez, con el proyecto en sí.

En contraste, la planificación del desarrollo integrado tiene un enfoque multisectorial. Se concentra tanto en el cambio en sectores asociados que comparten un espacio físico definido, como en las relaciones multisectoriales cambiantes como resultado de una intervención. El enfoque integrado asume que el cambio es orgánico y que la iniciativa de un sector afecta a la región en su conjunto. La OEA, en su trabajo de desarrollo, aplica esta filosofía preparando paquetes de proyectos relacionados entre sí, que reflejan un balance entre inversiones en infraestructura, actividades productivas, provisión de servicios y manejo de recursos naturales.

La consideración de amenazas naturales debe introducirse en el proceso de desarrollo lo más tempranamente posible. Antes de planificar el desarrollo de un área urbana, debe determinarse si la misma está o no situada en una zona de falla sujeta a terremotos. Si un área considerada para un proyecto de irrigación está sujeta a inundaciones, ésto debe tomarse en cuenta en la formulación del proyecto. Si el riesgo es identificado tempranamente en el proceso de planificación se llevarán a cabo menos proyectos indeseables. Las medidas de mitigación deben ser introducidas tempranamente en los proyectos y, particularmente las medidas no estructurales, requieren que se reconozca de antemano la necesidad de restricciones en el uso de la tierra. Al igual que los estudios de impacto ambiental realizados en proyectos ya formulados, las evaluaciones de riesgos realizadas tardíamente tienen mucho menos valor que aquellas conducidas a tiempo de influir en la formulación original del proyecto.

Uno de los roles de los organismos de asistencia para el desarrollo, como la OEA, es la identificación y formulación preliminar de proyectos de inversión que pueden ser presentados a las entidades internacionales de financiamiento para estudios más detallados y para su ulterior ejecución. Es de suma importancia que los organismos de asistencia para el desarrollo incorporen la consideración de amenazas naturales en la correspondiente etapa de planificación del desarrollo, ya que se torna progresivamente más difícil de hacerlo en etapas posteriores.

Debe usarse el sentido común. La gente sabe los tipos de riesgos que enfrentan las áreas donde viven; pueden no saber cómo cuantificar estos peligros o la mejor manera de mitigarlos, pero entienden que algo debe hacerse al respecto.

Esta publicación es una guía para el manejo de amenazas naturales en el contexto de la planificación del desarrollo integrado, basada en la experiencia acumulada de la OEA. No es extensa en ningún sentido, más bien se limita a presentar las experiencias más recientes en planificación del desarrollo en este hemisferio. Los lectores deben tener en cuenta que este documento se concentra en estrategias y metodologías generales y no en instrucciones específicas para todos los casos posibles y particulares, pero sí que los métodos y estrategias que se presentan han probado ser útiles en la práctica.