2.5 El enfoque transversal de la estrategia

2.5.1 Planteamientos básicos
2.5.2 Recursos a desarrollar
2.5.3 Lineamientos para un programa de salud
2.5.4 Lineamientos de un programa educacional y de formación laboral
2.5.5 Lineamientos sobre el desarrollo de la tecnología
2.5.6 Lineamientos de un programa de financiamiento del desarrollo
2.5.7 Optima combinación cronológica de las acciones sectoriales y espaciales propuestas
2.5.8 Propuesta de una alternativa institucional para la implementación del programa

2.5.1 Planteamientos básicos

Al igual que en el enfoque sectorial, en el enfoque espacial de la estrategia hay un elemento común que se estudia en forma "transversal" para su óptima aplicación.

Se trata del conjunto de recursos humanos, tecnológicos, financieros y de organización que actúan no como una sumatoria de factores aislados sino como un complejo cuya óptima combinación es la gran determinante de su impacto sobre el ritmo de cambio y de desarrollo.

El enfoque transversal de la estrategia integral comprende por lo tanto un cuerpo de lineamientos:

a) Sobre el desarrollo de los recursos humanos, tecnológicos y financieros.

b) Sobre la óptima combinación temporal de las acciones de desarrollo propuestas en los programas sectoriales y zonales.

c) Sobre la estructura institucional requerida para llevar a cabo el programa de descentralización y desarrollo.

2.5.2 Recursos a desarrollar

La defensa, el desarrollo y el aprovechamiento de los recursos naturales son campos específicos de los programas de desarrollo sectorial y de ordenamiento espacial expuestos anteriormente; por lo tanto, la estrategia transversal sólo considera el desarrollo de los recursos humanos, tecnológicos y financieros.

La defensa y el desarrollo del recurso humano se expresa por medio de lineamientos de programas de defensa de la salud y de incremento de la instrucción y de la formación laboral, que se apoyan sobre las bases siguientes:

- El hombre es el destino del desarrollo, además de su principal elemento de factibilidad.

- La población de la Región del Pacífico crecerá en el período 1971-2000 de 1.11 hasta 2.75 millones de habitantes.

- El crecimiento y desarrollo de las actividades productivas originarán modificaciones significativas, cuantitativas y cualitativas en la demanda y oferta de mano de obra.

- Para el bienestar general e incluso por requerimientos económicos, será necesario obtener aumento en la esperanza de vida, reducción de la morbilidad y racionalización de la natalidad.

- La convivencia social en aglomeraciones urbanas de tamaño ampliado y de ritmo de crecimiento rápido acarrea insoslayables necesidades de adaptación social y de equipamiento urbano.

2.5.3 Lineamientos para un programa de salud

i. Bases para la formulación de las recomendaciones

Se considera que los planteamientos básicos que se presentan a continuación forman parte de la estrategia de desarrollo y defensa del recurso humano. Dichos planteamientos son:

a) La continuación de las acciones vigentes de erradicación de la malaria, nutrición infantil, atención prenatal y puerperal, vacunación contra las principales endemias, capacitación de personal médico y paramédico.

Cuadro 2-163. CARRETERAS EN CONSTRUCCION (Año 1976)

ii. Lineamientos de un programa de salud Para la defensa de la salud regional se propone:

a) Atender a los problemas sanitarios prioritarios: se atenderán con carácter de urgencia los problemas detectados como prioritarios por la Unidad de Análisis Sectorial de la Salud del Ministerio de Salud Pública, especialmente en lo referente a:

- La disponibilidad de agua para servicio domiciliario, la cual debe ser provista en condiciones aceptables de cantidad, potabilidad y accesibilidad, especialmente para la población infantil.

- La adopción de prácticas permanentes de vacunación a la población infantil contra las enfermedades típicas de la misma.

- La intensificación de las campañas educativas de nutrición, y el control de calidad en los expendios de alimentos.

- Las acciones comunitarias de saneamiento ambiental contra agentes naturales, culturales y económicos de contaminación o deterioro; en particular deberá reglamentarse el uso de insecticidas, pesticidas, herbicidas, etc., y su transporte y distribución.

- La coordinación zonal y local entre el conjunto de entes diseñadores, financiadores y ejecutores de los diferentes programas de salud.

b) Ampliar la dotación regional, zonal y local de infraestructura:

- Debe ampliarse la dotación de infraestructura y equipamiento de acueductos, alcantarillados sanitarios, y hospitales, e intensificarse los servicios de aseo tal como se especifica en el programa sectorial de equipamiento urbano.

- Debe integrarse en cada centro de servicios de primer orden una unidad médica de amplia dotación y tecnificación de servicios de salud, ejecutora de los programas del plan regional y zonal de salud.

c) Dotar a cada zona prioritaria de personal médico:

- Debe tomarse como base el índice de la Oficina Panamericana de la Salud, de ocho médicos por diez mil habitantes.

- Debe formularse a nivel de cada zona un diagnóstico sobre la actual cobertura de servicios médicos para la población de cada municipio. d) Adoptar como documento de base el sumario de proposiciones presentadas por UNASEC-SALUD en 1976, para el mejoramiento de los aspectos de organización del sistema nacional de salud. Dichas proposiciones se refieren a: la estructura, las unidades ejecutoras de programas, la dotación de recursos, la programación de inversiones, y la administración del sistema.

e) Completar la propuesta de UNASEC-SALUD con las siguientes proposiciones sobre ley, plan y presupuesto:

- Se propone asignar a la Unidad Sectorial de Análisis de la Salud la tarea de recopilar y compatibilizar las disposiciones jurídicas vigentes relativas a salubridad ambiental y salud personal, hasta sentar las bases para la formulación de un código básico de la salud. Dicho código deberá integrar en un solo cuerpo orgánico normativo el conjunto de políticas de salud, hoy esparcidas en leyes y reglamentos específicos, además de múltiples leyes y reglamentos relativos a agricultura, ganadería, trabajo, industria, defensa de recursos naturales, inmigración, licencia de conducir, control de calidad, patentes de industria, comercialización, defensa civil.

- Se propone la formulación de un solo Pian Maestro Nacional de la Salud a partir de diagnósticos regionales y zonales, y la formulación de proyectos de defensa, conservación y restauración de la salud.

- Se recomienda aplicar la tecnología de presupuesto-programa para la formulación, aplicación, control y evaluación del Presupuesto Unico Nacional Consolidado de Salud, el cual será desagregado por partidas globales regionales y zonales.

f) Desarrollar recursos de organización para la salud:

- Establecer una Comisión Regional de Salud, la que estaría compuesta por los directores regionales de cada uno de los principales programas de salud y por representantes de agricultura, trabajo, transporte, guardia nacional, municipalidades y sindicatos.

Las responsabilidades de la Comisión Regional de Salud serían supervisar la aplicación completa del Código de Salud, coordinar la formulación anual del informe regional de la salud, formular y someter al Consejo de Ministros proyectos de presupuesto anual regional del Sector Salud, mantener supervisión y control de la ejecución del presupuesto, concertar con la iniciativa privada regional las labores de apoyo de la salubridad ambiental, orientar y supervisar comisiones zonales de salud, e integrar todos los programas regionales de salud.

- Establecer en el Ministerio de Salud una oficina central coordinadora de las Comisiones Regionales de Salud; la oficina estará ubicada administrativamente como dependencia directa del Ministro, y será dirigida por un funcionario con rango de Viceministro de Salud.

- Establecer un Comité Zonal de Salud en cada una de las zonas propuestas por el Programa de Descentralización y Desarrollo, integrado por los jefes de cada uno de los programas vigentes y por representantes de la asociación zonal de municipalidades, del colegio médico zonal, de la Guardia Nacional, de las cámaras de comercio y de las asociaciones sindicales.

Bajo la orientación de la Comisión Regional, este Comité formulará un informe básico sobre la salud zonal y los lineamientos prioritarios de un plan; efectuara la evaluación de las condicionantes zonales de salud y propondrá las soluciones pertinentes referentes a transferencia de partidas de presupuesto o redistribución del personal médico y paramédico.

Este tipo de descentralización del diagnóstico, del plan y de la ejecución se justifica porque las características zonales son determinantes en materia de la salud ambiental y personal.

g) Desarrollar recursos humanos para la salud:

- La población de la región deberá incorporarse en forma activa a la defensa de la salubridad ambiental y de la salud familiar e individual. Para ello será necesario:

° Introducir o intensificar en el programa académico de toda actividad docente, desde primaria, capítulos específicos de instrucción sobre la salud; los cursillos abarcaran temas sobre salubridad ambiental, primeros auxilios, prevención de accidentes, paternidad responsable, higiene, dietética, puericultura.

° Obtener de los medios de comunicación de masas su colaboración en programas y escritos sobre prevención de riesgos, protección, conservación y restauración de la salud y de la salubridad ambiental.

° Mantener para la ciudadanía programas permanentes de cursillos sobre primeros auxilios, seguridad laboral, seguridad vial, atención prenatal y puerperal, higiene doméstica y nutricional.

° Involucrar todo el sistema empresarial y sindical en actividades efectivas de salubridad ambiental y salud.

- La preparación de personal técnico-médico y paramédico deberá ampliarse; para ello será necesario:

° Mejorar la profesionalización del personal empírico de atención al puerperio mediante cursillos anuales en los hospitales o clínicas de maternidad.

° Perfeccionar técnicamente al personal auxiliar de enfermería y de atención hospitalaria.

° Intensificar a nivel de enseñanza media o secundaria la orientación vocacional de enfermería. En cada uno de los centros de crecimiento propuestos deberá instalarse un establecimiento de enseñanza secundaria en que se dicte tal especialidad; para ello deberá crearse la entidad docente pertinente, o en su defecto deberá transformarse una de las actuales entidades de bachillerato común en bachillerato de enfermería.

° Formular e implantar la carrera de técnico médico, que incluiría: laboratorio, radiología, terapia integral intensiva, saneamiento ambiental, nutrición, anestesia. Esta carrera tendrá como requisito el bachillerato, preferentemente el de especialización en ciencias o en enfermería; funcionará adscrito y como dependencia de una Facultad de Medicina, preferentemente en la misma ciudad sede de la facultad.

° Realizar cada año una semana científica médica en cada ciudad sede de hospital.

° Canalizar recursos de crédito educativo hacia la orientación vocacional de ciencias y artes médicas de nivel superior.

h) Desarrollar recursos financieros para la salud; para ello se propone:

- Ampliar la cobertura de riesgos de la salud a un mayor número de inscriptos voluntarios en los capítulos de riesgos atendidos por el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS), para obtener con ello los beneficios de economía de escala.

- Incorporar a todos los patronos agrícolas a cotizaciones del Seguro Social por cantidades proporcionales al monto total anualmente pagado como remuneración de mano de obra, ya sea fija, estacional o por tarea cumplida, y que el capital obtenido sea administrado con régimen especial en favor de trabajadores agrícolas.

- Establecer a nivel nacional el Seguro Obligatorio de Responsabilidad Civil por accidentes de vehículos automotores, y poner la administración de este fondo bajo administración especial del Instituto Nacional de Seguridad Social.

- Cargar a las empresas los costos de restauración del deterioro ambiental que ellas originan con sus actividades o negligencias.

- Aumentar el arancel aduanero a las importaciones de bebidas alcohólicas.

i) Desarrollar recursos tecnológicos nacionales y regionales para la salud: para ello se propone implementar a la brevedad posible la proposición de la Unidad Sectorial de Análisis de la Salud en el sentido de crear el Instituto Nacional de Tecnología Médica. Dicho Instituto deberá adscribirse a la Facultad de Medicina de la Universidad de León, con asignación presupuestal del Ministerio de Salud; deberá identificar el equipo técnico-médico requerido por el país y la región. También deberá analizar la calidad y eficiencia de todo equipo médico que se pretenda introducir al mercado nacional, así como la fijación de su precio y condiciones de venta, especialmente en productos farmacéuticos; finalmente deberá tener atribuciones específicas en materia de captación y utilización de cooperación técnica internacional para desarrollo de tecnología médica. Asimismo deberá jerarquizar las necesidades nacionales y regionales en materia de tecnología médica.

2.5.4 Lineamientos de un programa educacional y de formación laboral

Para sustentar el programa de descentralización y desarrollo regional, el desarrollo educacional deberá aportar los siguientes elementos, cuyo desglose cuantitativo al nivel zonal figura en los programas de ordenamiento espacial propuestos.

i. Enseñanza primaria

a. Productos

- Alcanzar para el año 2000 la alfabetización integral del 100% de la población laboral y mantener las estructuras y medios requeridos para la continuidad de esa posición.

- Desde el año 1990, mantener en la escuela a la totalidad de la población infantil.

- Proporcionar atención preescolar a no menos del 30% de la población infantil de los centros de servicios de primer orden de cada una de las zonas.

b. Insumos

La obtención de esos productos se habrá apoyado en los siguientes factores y combinación de ellos:

- Instalar, en forma progresiva, aulas, maestros y recursos didácticos adecuados en numero, calidad y dotación suficiente para la totalidad de la población escolar de primaria, especialmente en los centros de crecimiento y de servicios además del área rural (ver programa sectorial de equipamiento urbano).

- Adaptar el programa académico a las exigencias del desarrollo y a algunas de las características socioeconómicas zonales.

- Profesionalizar el 100% del magisterio y elevar progresivamente su capacidad didáctica, dando facilidades de progreso al grupo existente de maestros empíricos y reemplazando gradualmente éstos por personal titulado competente.

- Mantener programas de alfabetización de adultos, especialmente para personal de empresas agrícolas, agroindustriales e industriales, con apoyo sustancial del mundo empresarial y sindical.

- Instalar en cada uno de los centros de crecimiento y de servicios un centro de atención preescolar con un año de duración para cada cohorte de población infantil.

- Crear, difundir y aplicar en la totalidad de los centros de enseñanza primaria un equipo de medios audiovisuales que faciliten la motivación y el aprendizaje.

- Lograr la cooperación de la asociación de padres y maestros.

- Subvencionar parcialmente aquellas iniciativas privadas que presten enseñanza infantil y enseñanza primaria en condiciones de gratuidad para la población de escasos recursos, bajo la directa supervisión del Ministerio de Educación por medio del inspector zonal.

- Mantener efectiva la relación 40/1 en alumno-profesor y alumno-aula.

- Motivar a la iniciativa privada y especialmente a grupos industriales, profesionales y sindicales en pro de la instalación de jardines infantiles sostenidos por fondos del grupo promotor y por colaboración espontánea de la población.

ii. Educación media

a. Productos

- Alcanzar para el año 2000 un porcentaje de población graduada en educación media no inferior al 20% de la población regional mayor de 20 años; esto equivale a triplicar la actual proporción y a sextuplicar el monto absoluto actual.

- Alcanzar para el año 1985 una redistribución porcentual del alumnado y del grupo de graduados de educación media según las diversas especialidades, con notable ampliación de los porcentajes de las ramas de ciencias, tecnología y comercio, así como magisterio, letras y artes, hasta lograr proporciones cercanas a las siguientes:

iii. Adiestramiento y formación agrícola

a. Producto

El producto esperado es la tecnificación en todos los niveles, del personal dependiente del sector agropecuario.

b. Insumos

- Ampliar los contenidos de adaptación tecnológica y laboral agrícola en el programa de la escuela primaria de las áreas rurales y de los centros de servicios de segundo orden.

- Instalar en cada zona una escuela vocacional agrícola.

- Incorporar las empresas agrícolas y agroindustriales de los centros de crecimiento y de servicios a labores de extensión agrícola en su área de influencia, en colaboración con los centros de INCEI y con la escuela vocacional agrícola existente en la zona, y obligar a dichas empresas a realizar cursos de adiestramiento de su personal.

iv. Adiestramiento laboral

a. Producto

Además de la instrucción formal, la población económicamente activa requiere aprendizaje y adiestramiento en servicio para rendir eficientemente en su desempeño laboral en la empresa. Para la organización, financiación y supervisión del adiestramiento laboral deberán colaborar los patronos, los empleados y el Estado. Para obtener el máximo rendimiento, el adiestramiento laboral deberá operar dentro de un sistema ad hoc, ya que los esfuerzos aislados de una empresa, del Estado, o de un sindicato corren el riesgo de ser poco firmes o estar deficientemente planteados e implementados.

El aula natural de preferencia para este tipo de perfeccionamiento de los trabajadores es la propia instalación laboral.

El aporte al Programa de Descentralización y Desarrollo estará constituido por un notable aumento de productividad por hombre, por empresa y por unidad de tiempo y de dinero invertido.

b. Insumos

- Institucionalizar, a nivel regional y con expresión zonal, un servicio cooperativo de aprendizaje y adiestramiento laboral con las modalidades siguientes:

° Apoyado en régimen jurídico que lo imponga como obligatorio a nivel de toda empresa de más de 10 jornaleros diarios.

° Diseñado en sus modalidades académicas según planteamientos formulados por una comisión regional específica.

° Aplicado a las zonas por una delegación autorizada, integrada por representantes del Ministerio de Educación, del bloque empresarial agrícola, industrial y de comercio, y de las asociaciones laborales correspondientes.

° Financiado por el Estado, la empresa y el trabajador, de modo que la empresa aporte locales, horarios, maquinaria, materiales y un fondo anual para gastos de operación y supervisión zonal en función del monto anual de remuneraciones al personal; el Estado aportará personal instructor complementario y personal de inspección y control; el trabajador aportará una cuota semanal durante los cinco primeros años de su participación en la empresa.

Este servicio regional de aprendizaje deberá involucrar a las empresas del Estado y a las dependencias de administración pública, así como a los funcionarios públicos.

v. Aportes de los medios de comunicación social

En materia de educación general y adiestramiento laboral, será necesaria la colaboración de los medios de comunicación de masas, especialmente en la difusión de conocimientos generales, información económica, información laboral, prevención de accidentes y conservación de recursos materiales y humanos.

vi. Formación tecnológica superior

a. Producto

Se propone la elevación cuantitativa y cualitativa de la formación superior en tecnología, especialmente plasmada en cantidad y diversificación de ingenieros disponibles, adecuados a la realización de los proyectos propuestos por el programa de descentralización y desarrollo de la Región del Pacífico, y a la formulación e implantación de nuevos proyectos.

b. Insumos

Crear la Escuela de Ingeniería de la UNAN en Chinandega, con especialidades de industria, agronomía, y construcciones civiles, con niveles de cursos básicos en Chinandega, Corinto y León, y cursos superiores en Chinandega; el conjunto se implantará dentro del siguiente cronograma: Chinandega 1978, León 1979, Corinto 1981. Para esta implantación se recomienda la máxima incorporación de docentes constituidos por personal de ingeniería ya empleado en empresas privadas o entidades públicas, mediante prestación de servicios de horario parcial. Se preparará la creación de dicha Facultad o Escuela de Ingeniería con un análisis de la demanda regional previsible y su grado de satisfacción; la realización de un Congreso Nacional de Ingeniería en Chinandega; una orientación vocacional específica en los centros de enseñanza media; una campaña cívica ad hoc; la colaboración de los medios de comunicación de masas.

Para los primeros años de funcionamiento de los núcleos de estudios básicos de ingeniería deberá establecerse un régimen especial de convalidación de asignaturas y equivalencias, así como exámenes de libre escolaridad en las materias académicas que así lo permitan, dando prioridad a quienes están ya trabajando en áreas muy relacionadas con labores de ingeniería.

La institucionalización de la nueva Escuela de Ingeniería deberá completarse con el establecimiento de carreras medias de técnicos en ramas complementarias de las labores ingenieriles y en régimen de suficiente correspondencia académica, de modo que una vez recibido el aprendizaje en tecnología media, el graduado pueda avanzar hacia la obtención del título en ingeniería.

2.5.5 Lineamientos sobre el desarrollo de la tecnología

Es muy importante que el Programa de Descentralización y Desarrolló sistematice el conjunto de la intervención del Estado en el desarrollo tecnológico, en lo relativo a conocimientos e implementos; a tal efecto se proponen los siguientes lineamientos:

a) Crear y hacer funcionar por un año una Comisión Presidencial de Desarrollo Tecnológico, presidida por el Ministro de Economía, Industria y Comercio, e integrada por los Ministros de Fomento y Obras Públicas, Educación, Salud, Planificación, Agricultura y Ganadería, y por los Presidentes de ENALUF y TELCOR y los representantes de la industria privada, de la UNAN y de la UCA; habrá un Secretario Técnico nombrado por el Ministro de Economía.

Esta comisión estará apoyada por una Unidad Técnica, que le preparará el material informativo y estadístico necesario.

La meta a alcanzar por la Comisión Presidencial de Tecnología es la formulación de un documento técnico nacional sobre:

- El tipo actual de dependencia cuantitativa y cualitativa del país respecto a conocimientos, personal e implementos tecnológicos. Dicha dependencia deberá estudiarse frente al área centroamericana y al resto del mundo, y en las diferentes ramas de agricultura, minería, industria, transporte, salud, educación, obras públicas, energía, telecomunicaciones.

- Las previsiones acerca de la evolución de esa dependencia en los próximos quince años, habida cuenta de los nuevos programas de desarrollo y también de la limitada producción nacional de técnicos y tecnología.

- Las previsiones sobre el impacto del desarrollo tecnológico en el empleo de mano de obra nacional, en la contaminación del medio ambiente y en la soberanía nacional.

- Los lineamientos de política nacionalista sobre formación de técnicos nacionales, transferencia y comercialización deseable de tecnología, y prioridades en los esfuerzos por el desarrollo tecnológico nacional.

- El organismo a recomendar para la racionalización permanente del proceso de desarrollo tecnológico.

b) Adscribir mientras tanto a la Dirección de Planificación Nacional la coordinación de las iniciativas ya emprendidas sobre el Instituto de Tecnología Agrícola, Instituto de Tecnología Médica, Servicios Gubernamentales de Computación Electrónica de Información y las que se inicien sobre otros aspectos del desarrollo tecnológico del país y de la Región del Pacífico.

c) Centralizar en una sola Secretaría Técnica ad hoc del Ministerio de Economía, Industria y Comercio todo lo relativo a información, análisis y evaluación de la producción, importación y utilización de tecnología en Nicaragua.

d) Centralizar en el Ministerio de Educación, en una sola Secretaría Técnica ad hoc, la información, análisis y evaluación de la formación tecnológica recibida por personal nicaragüense en centros de formación nacionales y extranjeros.

e) Formular las siguientes recomendaciones:

- Fomentar la identificación, integración y adaptación de la tecnología requerida por el desarrollo agrícola de acuerdo con las características del medio natural y socioeconómico regional.

- Supervisar permanentemente los impactos de las innovaciones tecnológicas en el empleo, la ubicación de la mano de obra nacional, el deterioro del medio ambiente, la evolución del mercado de importación y exportación.

- Proteger las patentes tecnológicas nacionales y dar prioridad a su utilización mediante mecanismos crediticios de arrendamiento de activos fijos, con o sin opción de compra.

- Fomentar eventos de difusión de conocimientos tecnológicos y de presentación de implementos tecnológicos.

- Programar la demanda nacional a fuentes extranjeras de prestación de asistencia técnica en desarrollo de tecnología y de concesión de becas.

2.5.6 Lineamientos de un programa de financiamiento del desarrollo

a) Formular e implantar una política presupuestaria y de financiación pública del desarrollo que tenga un alto contenido regional y se apoye en:

- La asignación de una cuota básica mínima a cada una de las regiones en los borradores previos del presupuesto nacional. Esta asignación podría hacerse con base en indicadores de población, superficie, inversiones públicas acumuladas en el quinquenio precedente, y aportes regionales a la formación del capítulo de ingresos del presupuesto nacional.

- La determinación de las prioridades regionales al nivel sectorial y zonal, las cuales serán formuladas por la Oficina de Planificación Nacional en coordinación con la Corporación Regional de Desarrollo.

- La adopción de un presupuesto-programa consolidado a nivel regional, que integre las disponibilidades presupuestarias de los entes oficiales de financiación del desarrollo.

- El planteamiento de la financiación a mediano y largo plazo de los programas regionales de: equipamiento urbano y productivo, educación, salud y vivienda.

- La previsión de captación nacional y regional de recursos por tributación, aranceles, deuda pública interna y externa.

- El perfeccionamiento y la agilización del sistema de catastro, tasación y tributación de bienes raíces, y la incorporación de las municipalidades en dichas actividades.

- La construcción, con fondos municipales, de edificios públicos para que sean arrendados a servicios nacionales que operan en los municipios, de manera de liberar al Estado de la inmovilización del capital.

- El perfeccionamiento de la reglamentación de ventas de tierras municipales en defensa de los intereses colectivos de la comunidad, limitando esas ventas, sometiéndolas a supervisión y condicionándolas a partidas del presupuesto-programa.

b) Ampliar los recursos financieros del sector privado mediante:

- El arrendamiento de activos fijos con o sin opción de compra.

- El fomento de cooperativas de ahorro y préstamo tuteladas por una superintendencia nacional.

- El manejo de las disponibilidades crediticias por parte de las entidades bancarias, de modo que revierta a la región y zona de origen una gran parte de los depósitos bancarios del publico.

- La desagregación a nivel regional de las políticas de regulación monetaria y crediticia y de encaje bancario.

- La adaptación del régimen tributario a los requerimientos del Programa de Descentralización y Desarrollo. Se propone la adopción de estímulos fiscales para la reinversión regional y zonal de las utilidades de los inversionistas y empresarios; esta política es de gran interés especialmente para la Zona de Equilibrio Regional propuesta.

2.5.7 Optima combinación cronológica de las acciones sectoriales y espaciales propuestas

2.5.7.1 Bases de la optima combinación en el tiempo

Dichas bases son las siguientes:

a) La oportunidad en el tiempo de la aplicación de los recursos es un componente decisivo en la implementación de la estrategia integral de desarrollo.

b) La consideración de que las acciones de desarrollo propuestas vienen a influir sobre una dinámica preexistente, es de fundamental importancia.

c) Los plazos de maduración de las nuevas inversiones son difícilmente acortables.

d) El conjunto de acciones propuestas es concebido como un programa a desarrollar en un período largo (1978/2000), dado que las acciones sobre la organización voluntaria del espacio son de maduración lenta y han de obedecer a una visión de largo plazo.

2.5.7.2 Combinación cronológica propuesta

Es imprescindible poner en vigencia rápidamente la Zona de Equilibrio Regional (ZER), porque los procesos de concentración demográfica, industrial, comercial y administrativa en la ciudad de Managua harán cada día más costosos los esfuerzos que se intenten después para obtener un mejor equilibrio regional.

Para la factibilidad de la Zona de Equilibrio Regional, y desde sus comienzos, es necesaria la operación auxiliar de equilibrio regional en la zona ZAER, y en particular la estructuración de Rivas-San Jorge-Buenos Aires como un solo conjunto urbano. Con esta operación se pretende, por una parte, absorber en la ZAER los recursos humanos que de otro modo vendrían en gran parte a reforzar el crecimiento de la ciudad de Managua, dificultando así el logro de la proporción ZER/ZAR pretendida en el programa, y por la otra, proveer un centro de crecimiento propio para el área sur de la región.

El desarrollo de la Zona de Acciones Complementarias (ZAC) debe estimularse sin mayor demora una vez que se hayan dado los primeros pasos para la consolidación de la ZER; a mediano plazo (período 1980-1985) deberá acelerarse el ritmo de operaciones en la ZAC, haciendo hincapié en el procesamiento agro-industrial de su producción; a largo plazo, finalmente, deberá crearse la infraestructura requerida para que pueda cumplir el papel de vínculo entre la ZER y la Región Interior Norte.

La operación de desconcentración en la Zona de Acciones Reguladoras (ZAR), ya iniciada por el Gobierno, debe proseguir a ritmo normal; se dará prioridad al fortalecimiento de Granada y al desarrollo de la zona agrícola de Nandaime mientras se construye el equipamiento urbano y de transporte que condiciona el desarrollo de la Meseta de Carazo.

El ritmo de desconcentración en la ZAR sólo podrá acelerarse una vez establecida la vigencia de la ZER y definidos los incentivos y estímulos que se darán para la localización de actividades económicas en dicha zona. En caso contrario, disminuiría el atractivo de la descentralización al ser suplida por la simple desconcentración en la ZAR, con algunos costos iniciales menores que su alternativa.

El refuerzo de los centros de servicios de primer orden es anterior al de los centros de servicios de segundo orden; así se logrará crear en un breve lapso las primeras bases de la estructuración de las áreas rurales. Incluso es ocasionalmente anterior al desarrollo de algunos servicios en los centros de crecimiento. En efecto, los centros de servicios de primer orden tienen capacidad para absorber población emigrante rural a menor costo económico y social en un primer estado del desarrollo zonal.

En las operaciones zonales, y desde el punto de vista productivo, se dará prioridad a la ejecución de los sistemas de riego, a la diversificación de cultivos en torno a los centros de crecimiento y a la tecnificación de la producción agropecuaria en base a un tamaño óptimo de parcela, todo ello empezando por la ZER; a la vez, deberán construirse las infraestructuras de servicio a la producción - en especial vialidad rural - y desarrollarse los servicios de asistencia técnica, crédito y comercialización.

Con antelación será imprescindible haber definido un marco legal que permita subsanar los problemas de tenencia de la tierra rural. El desarrollo agropecuario se acompañará de las medidas adecuadas de protección y conservación de los recursos naturales aplicando estrictamente la legislación existente, y perfeccionándola posteriormente.

Paralelamente se dotará a los centros de crecimiento y a los de servicios de primer orden de infraestructuras de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica y teléfonos, y de equipamiento educacional y médico-asistencial.

Se dará prioridad al procesamiento agroindustrial, fomentando siempre en la ZER las primeras Empresas Agroindustriales Integradas (EMAGRIN).

También en la ZER deberá acelerarse la dotación de infraestructuras básicas de transporte (Puerto de Corinto) y de telecomunicaciones, y ponerse en ejecución los proyectos que desarrollan economías externas para el sector industrial.

Desde el punto de vista social, además de atender a los requerimientos mínimos de infraestructura urbana, se dará prioridad a la educación y en especial al refuerzo de la educación media y a su reorientación hacia la diversificación académica y la capacitación laboral y tecnológica. Estas acciones deberán iniciarse lo antes posible en la ZER, teniendo en cuenta el tiempo necesario para la maduración de sus frutos y la característica de condicionante y limitante para el desarrollo industrial programado en el eje Corinto-Chinandega.

La creación propuesta de la Corporación Regional de Desarrollo localizada en la Zona de Equilibrio Regional, con delegaciones en la ZAR y en la ZAER es condicionante de extrema importancia para una descentralización acelerada y acumulativa.

Para la optimización del uso de los recursos financieros según el escalonamiento cronológico señalado, deberán formularse presupuestos-programas consolidados al nivel de la región.

Para la puesta en ejecución de las propuestas anteriores se requiere la evaluación y reajuste del plan quinquenal de desarrollo vigente, operación que debería iniciarse lo antes posible una vez aprobado el Programa de Descentralización y Desarrollo.

2.5.8 Propuesta de una alternativa institucional para la implementación del programa

2.5.8.1 Definición del perímetro institucional

El perímetro institucional abarca las estructuras necesarias para la implementación del Programa e incluye:

- En lo espacial, las acciones requeridas en las seis zonas fijadas como ámbito físico del Programa.

- En lo sectorial, las decisiones requeridas en los sectores de recursos naturales, desarrollo agropecuario, agroindustrial e industrial, energético, de equipamiento urbano, transporte, turístico, salud, educación, tecnología y recursos financieros.

- En lo temporal, el ámbito será hasta 1985, que se considera un período razonable de gestación y maduración para los cambios estructurales que requieren las actividades a desenvolver.

- En lo estructural, las funciones que tendrán que desenvolver los distintos niveles de la gestión nacional, desde el nivel gubernamental nacional, regional y municipal al del sector privado.

2.5.8.2 Análisis del proceso de implementación

La implementación del Programa envuelve un numero muy apreciable de acciones dispersas a niveles distintos de las instituciones nacionales, en localizaciones distintas y en relación con la mayoría de los sectores de actividad nacional. Por tanto, para poder hacer el análisis del proceso de implementación se precisa primero hacer una síntesis clasificadora de acciones que permita la manipulación de la información.

En el Gráfico 2-12 se presenta en forma de flujograma una síntesis de las acciones requeridas para la implementación del Programa. Se han agrupado esas acciones en diez funciones generales. A cada función se le ha asignado un número para facilitar su manipulación.

En general, en la distribución de funciones a nivel nacional será necesario atender principalmente las funciones de planificación (1), de elaboración de políticas (2), legislativas (4), de financiación (6) y de control (10). En casos excepcionales, como en los sectores de electricidad, teléfonos y recursos naturales, también se incluye la elaboración de proyectos (3). En estos sectores no se justifica crear capacidad regional específica debido a las economías de escala requeridas. Además esos sectores son parte de sistemas o redes nacionales de servicios que trascienden el ámbito regional.

Las funciones que más se pueden descentralizar a nivel regional son las de elaboración de proyectos (3) y las de promoción (5) de leyes, políticas y proyectos. En alto grado también se puede descentralizar la función de financiamiento (6).

A nivel regional se puede crear capacidad para administrar crédito a la pequeña y mediana industria, a la agricultura, a la vivienda y a otras actividades de equipamiento urbano. Sólo en casos excepcionales, como el transporte, o cuando no hay información específica, se considera la función de ejecución (7) a nivel regional; igual sucede con administración (8) y con mantenimiento (9).

La ejecución de proyectos (7), su administración (8) y mantenimiento (9) surgen como las funciones básicas al nivel local. El criterio seguido fue que esas funciones requerirán la creación de capacidad ejecutora en esas sedes, ya sea temporal o permanente. Hay acciones propuestas para las cuales no existe información precisa de sede, o que de todas maneras se manejarán a nivel regional.

Finalmente, el sector privado compartirá con el público funciones desde la elaboración de proyectos (3) hasta su financiamiento (6), ejecución (7), administración (8), y mantenimiento (9). Esto se aplica en especial a los sectores de agricultura, industria y vivienda.

Estas son en síntesis las funciones a realizar; es necesario ahora evaluar la situación institucional disponible para atenderlas.

2.5.8.3 Criterios para la evaluación de la capacidad administrativa instalada

De acuerdo con lo que se estableció en la definición del perímetro institucional del estudio, la evaluación de la capacidad instalada se refiere no a la totalidad de la Administración Pública sino a los ministerios y entes autónomos que estarían envueltos en la implementación del Programa. Por la misma razón sólo se consideran aquí las actividades de esas entidades en otras zonas de Nicaragua en función del impacto del Programa.

Tomando en cuenta los sectores mencionados en el acápite anterior, se considerarán los conjuntos de organización relacionados con los siguientes aspectos del Programa: planificación; equipamiento urbano y rural; agropecuario; industrial; transporte; recursos naturales; financiero.

Gráfico 2-12 FUNCIONES REQUERIDAS EN EL PROCESO DE IMPLEMENTACION (Fuente: Catastro/OEA.)

El crecimiento de la Administración Publica se ha producido por agregación de funciones y entidades en los últimos treinta años. Esto ha dado lugar a cierta duplicación de funciones entre algunas entidades. Sin embargo, en una burocracia tradicional que tiene tendencia al individualismo y al legalismo en la acción, esta superposición de ámbitos de acción conduce frecuentemente a la rivalidad interagencial en vez de a la cooperación. Nicaragua no parece haber escapado a esa consecuencia de la superposición de ámbitos de acción. Esto afecta seriamente su capacidad para implementar un programa tan complejo y ambicioso como el de descentralización y desarrollo de la Región del Pacífico. Por tanto, será necesario hacer un esfuerzo deliberado y de intensidad suficiente para alterar los hábitos burocráticos y para introducir el estilo de trabajo en equipo al mismo tiempo que se introducen cambios estructurales.

La selección de los criterios para la evaluación de la capacidad administrativa se hizo tomando en cuenta las características específicas de las acciones que requiere la implementación del Programa. Además, dada la amplitud del campo a cubrir se trató de escoger criterios a nivel lo más general posible. Para simplificar el manejo de la información, la evaluación en cuanto a cada criterio se limitó a ubicar el conjunto de organización dentro de una escala que va de suficiente a Insuficiente, a inexistente. Los indicadores para aplicar los criterios se basaron en información de tipo documental y subjetiva obtenida en las entrevistas hechas con funcionarios de la Administración Pública y de entidades internacionales activas en Nicaragua.

Los criterios que se seleccionaron son los siguientes: nivel de servicio o producto actual; cobertura funcional del conjunto de organización y grado de integración del mismo; grado de descentralización administrativa prevaleciente, y grado de dispersión espacial de los recursos humanos del conjunto de organización.

El nivel de servicio o producto actual es posiblemente uno de los aspectos más difíciles de evaluar objetivamente. Resulta obvio que el grado en que esas necesidades se están satisfaciendo es un indicador de la capacidad que podría haber para atender las demandas que sobre la entidad impondrá la implementación del Programa. La cobertura funcional es más fácil de juzgar. Como criterio se refiere a si existe provisión dentro de la estructura administrativa para atender las funciones especializadas que requiere la implementación del Programa. El grado de integración del conjunto de organización se refiere a la capacidad desarrollada para acción coordinada entre las entidades del conjunto. El grado de descentralización administrativa se refiere al estilo de administración que prevalece en las entidades del conjunto. El grado de dispersión espacial se refiere a la existencia o no de estructuras de la entidad fuera de Managua. En este caso se ha utilizado un indicador burdo obtenido del Censo de Recursos Humanos de la Administración Publica que ha elaborado la Dirección de Planificación Nacional.

Estos criterios se aplicaron a los conjuntos de organización que se han identificado. Para facilitar la percepción de la magnitud del problema en su totalidad se ha elaborado el Gráfico 2-13, que muestra los conjuntos de organización para la implementación del Programa.

2.5.8.4 Identificación y evaluación de alternativas estructurales

Tomando en cuenta las necesidades funcionales para la implementación del Programa y la capacidad administrativa instalada se pueden considerar las alternativas estructurales que podrían utilizarse.

Para facilitar esta labor se ha elaborado el Cuadro 2-165 en el cual se muestra la síntesis de las evaluaciones hechas sobre los distintos conjuntos de organización y las medidas posibles que podrían tomarse en caso de actuar a través de las estructuras actuales o de crearse nuevas estructuras. En relación con el nivel regional, como se comentó anteriormente, es obvio que será indispensable la creación de alguna estructura nueva para atender funciones como la elaboración de proyectos, la promoción de leyes, políticas y proyectos, así como el financiamiento de las inversiones. Esa institución tendría la responsabilidad de gestar ante las estructuras existentes de la Administración Pública las acciones que de ellas requiera la implementación del Programa. Antes de entrar a discutir las alternativas para esta institución regional, sería conveniente hacer un comentario sobre el perfil institucional que resulta de la evaluación de la capacidad administrativa instalada.

Comparando la situación que se muestra en el Cuadro 2-165 para los distintos conjuntos de organización, puede apreciarse la diversidad de situaciones existentes. La implementación del Programa pondrá demandas que exceden apreciablemente la capacidad instalada en el caso de la planificación, el equipamiento urbano y el desarrollo industrial. En los conjuntos agropecuario, transporte, recursos naturales y financieros, la capacidad instalada o las reorganizaciones en proceso son compatibles con las metas y necesidades del Programa. Por tanto, el énfasis que hay que poner en las medidas posibles a través de las estructuras actuales o de nuevas estructuras tiene que ser distinto.

Como puede observarse de las medidas que emanan del análisis hecho, las medidas que se requerirían se orientan básicamente a la gestión con las entidades existentes para que presten la debida prioridad a las medidas y proyectos que propone el Programa. En el caso del sector financiero, sólo se requiere un fortalecimiento de la capacidad financiera municipal por ser ése el componente del conjunto en que habría una seria deficiencia en la capacidad administrativa existente.

En cuanto al conjunto de organización de planificación, si el deseo de las autoridades nacionales es actuar exclusivamente dentro de las estructuras actuales, sería necesario como mínimo fortalecer el papel de la Dirección Nacional de Planificación en el proceso presupuestario para asegurar la compatibilización de los presupuestos anuales con los planes de desarrollo, tanto nacionales como regionales. En este conjunto también se pudiera hacer uso de la capacidad existente en el VIMPU para planificación urbana por medio de convenios con los gobiernos locales de la región. En cuanto a nuevas estructuras, será necesario ubicar la planificación regional en la Dirección Nacional de Planificación puesto que Catastro y Recursos Naturales debe pasar a integrarse en el nuevo Instituto de Recursos Naturales. Otra posibilidad institucional que pudieran considerar las autoridades nacionales es dar al VIMPU una mejor ubicación estructural trasladando las funciones que tienen que ver con Managua al Distrito Nacional, y el resto de las funciones generales de planificación urbana al Ministerio de Gobernación.

Gráfico 2-13. CONJUNTOS DE ORGANIZACION PARA LA IMPLEMENTACION DEL PROGRAMA DE DESCENTRALIZACION Y DESARROLLO DE LA REGION DEL PACIFICO

En relación con el conjunto de organización de equipamiento urbano, si se desea actuar dentro de los mecanismos existentes, las medidas se limitarían a crear consejos regionales o tal vez zonales para coordinar las actividades de las dependencias de la administración central envueltas en cada zona del Programa del Pacífico.

Dentro de las estructuras actuales sería indispensable el fortalecimiento de los gobiernos locales, lo cual se podría canalizar a través de una ampliación del ámbito geográfico del presente programa de Desarrollo Municipal. También sería necesario impulsar el actual proceso de descentralización en los ministerios que ya la han Iniciado, como Educación y Salud Publica.

Si el Gobierno esta dispuesto a tomar medidas estructurales se podría hacer con el Ministerio de Gobernación, en sus funciones relacionadas con los gobiernos locales una reorganización similar a la que se ha hecho con el sector agropecuario.

En el conjunto de organización de industrias las necesidades son tales que parecería difícil hacer una contribución apreciable a la implementación del Programa del Pacífico sin tomar nuevas medidas estructurales.

Hechas estas observaciones sobre los conjuntos de organización a nivel nacional, se pueden considerar las tres alternativas posibles de una entidad a nivel regional.

La primera alternativa es el establecimiento de un Comisionado Presidencial que presidiría un organismo regional de desarrollo, el cual estaría integrado por representantes de las entidades sectoriales interesadas. La otra es la creación de un Viceministerio de Desarrollo Regional adscrito al Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Una tercera posibilidad, basada en la experiencia de otros países en desarrollo, sería la creación de una Corporación de Desarrollo Regional con facultades promotoras y de intermediario financiero.

El Comisionado Presidencial tiene la ventaja de contar con el apoyo del Poder Ejecutivo en las funciones gestoras de la entidad regional. Sin embargo, dada la magnitud de la tarea de implementación del Programa de la Región del Pacífico y las funciones específicas que se necesita atender a nivel regional, parece que un órgano de esta naturaleza carecería de la capacidad que se necesita. La experiencia en desarrollo regional en otros países demuestra que este tipo de instrumento sólo puede ser eficaz en las tareas de planificación y coordinación de acciones, pero no en la implementación en que se requiere elaborar proyectos, hacerles la promoción, financiarlos y supervisar su ejecución.

La propuesta de un Viceministerio de Desarrollo Regional tiene la ventaja de que podría tener facultades operativas. Sin embargo, la experiencia también demuestra que es muy difícil que un ministerio pueda al mismo tiempo tener responsabilidades por un sector, en este caso Economía, Industria y Comercio, y coordinar horizontalmente las tareas de otros ministerios en la dimensión regional. Este tipo de estructura daría lugar a serios conflictos entre las distintas organizaciones y generaría poca cooperación.

La Corporación Regional de Desarrollo ofrece un instrumento eficaz y menos conflictivo que los otros. En primer lugar, al tener un ámbito exclusivamente regional, no crea conflictos de jerarquía con las autoridades de nivel ministerial. En segundo lugar, el éxito de su funcionamiento la convertiría en organismo gestor de los proyectos de su región ante las autoridades centrales, pero actuando siempre a través de las mismas en la ejecución de los proyectos en su sector. Si al mismo tiempo la Corporación tiene facultades de intermediario financiero, puede ser una fuente adicional de recursos para las entidades sectoriales, y esto le daría una mejor posición negociadora en su función de gestora. Finalmente, la Corporación Regional puede crear capacidad propia ejecutora en aquellos sectores o actividades en que no hay una entidad nacional por ser los mismos específicos a la región. Dada la naturaleza excepcional de la tarea que envuelve la implementación de la descentralización y del desarrollo de la Región del Pacífico, parecería que la solución más favorable en este caso sería la creación de una Corporación Regional de Desarrollo de la Región del Pacífico.

2.5.8.5 Características de una corporación de desarrollo para la región del pacifico

Las anotaciones que siguen cubren la figura jurídica, el ámbito institucional, las funciones, el financiamiento y la composición del Consejo de Dirección de la Corporación Regional de Desarrollo propuesta.

i. Figura jurídica

Al tratarse de una entidad que va a tener funciones relacionadas con acciones del sector publico, la primera reacción es de que necesariamente la Corporación debe ser un ente autónomo dentro de la Administración Pública. Sin embargo, la experiencia de otros países en desarrollo demuestra que esto no es necesario ni a veces conveniente.

Una revisión ligera de la legislación bancaria de Nicaragua ofrece un posible vehículo para determinar la figura jurídica que pueda utilizarse: podría crearse una sociedad financiera de acuerdo con el Decreto No. 15-6 de abril 10 de 1970 que puso en vigor la "Ley Especial sobre Sociedades Financieras de Inversión y Otras". En este caso, aunque la sociedad se constituya como entidad privada tendría carácter de una empresa mixta, ya que como se discutirá más adelante sus accionistas serían entidades estatales, gobiernos locales y gremios representativos del sector privado.

ii. El ámbito institucional

En los estatutos de la Corporación debe hacerse una prohibición expresa en el sentido de que pueda realizar algún tipo de labor en Managua. La sede principal debe estar en la Zona de Equilibrio Regional, en Chinandega o tal vez en León, aprovechando las instalaciones con que cuenta el Banco Central en esa ciudad. Igualmente, debe contar con sucursales, o al menos delegaciones, en Granada y Rivas; físicamente, la Corporación debe estar identificada con la región fuera de Managua.

Desde el punto de vista sectorial, la Corporación debe tener un ámbito suficientemente amplio y flexible para poder atender los requerimientos de la implementación del Programa. A diferencia de la corporación financiera de desarrollo usual, que se dedica casi siempre a la promoción industrial, la entidad regional debe atender además a la promoción de empresas o servicios municipales y de empresas agropecuarias. Para evitar duplicaciones que dan lugar al desperdicio de recursos y a fricciones con entidades existentes, el ámbito institucional debe definirse en los estatutos en forma restrictiva en cuanto a no duplicar las actividades de entidades sectoriales. En esos casos la Corporación Regional de Desarrollo debe limitarse a un papel de gestor ante los entes sectoriales, participar con ellos en proyectos y sólo cuando éstos no estén en condiciones de atender una actividad o proyecto se haría cargo de la tarea por sí misma. En esos casos, inclusive, el modo de operación preferible sería que la Corporación Regional hiciera la promoción y gestara el financiamiento, haciendo un convenio con la entidad sectorial para su ejecución. Usando esta modalidad, la Corporación Regional se convierte en una potencial fuente adicional de recursos para la entidad sectorial en vez de ser un simple competidor.

Cuadro 2-165. PROGRAMA DE DESCENTRALIZACION Y DESARROLLO DE LA REGION DEL PACIFICO ALTERNATIVAS ESTRUCTURALES PARA LA IMPLEMENTACION

iii. Funciones

Las corporaciones financieras de desarrollo atienden muchas funciones además de las usuales de intermediación financiera. La naturaleza de esas funciones depende del fin para el cual fueron creadas y de la situación institucional del país. En los países más avanzados en que se dispone de un conjunto de organización adecuado para atender el desarrollo de un sector o región pero falta capital, las funciones de la Corporación de Desarrollo se limitan a movilizar el factor capital. En los de menos desarrollo, en que el conjunto de organización no existe o es inadecuado, la corporación tiene que llenar el vacío funcional que exista para así complementar su gestión financiera.

La Corporación Regional de Desarrollo debe estar autorizada y equipada para atender las siguientes funciones:

a) Promover ante la administración central las medidas, políticas y proyectos que se requieran para la implementación del Programa.

b) Captar recursos financieros nacionales y extranjeros por los instrumentos idóneos al mercado y legislación financiera de Nicaragua.

c) Administrar recursos presupuestarios que le transfiera el Estado para actividades no rentables.

d) Otorgar préstamos, participar en el capital accionario de empresas municipales y emitir garantías y avales a los préstamos de gobiernos municipales, así como prestarles asistencia técnica para la preparación de planes de arbitrio y el mejoramiento del cobro de impuestos.

e) Otorgar préstamos, participar en el capital accionario y emitir garantías y avales para empresas agropecuarias e industriales.

f) Facilitar la prestación de asistencia técnica a los gobiernos municipales y a las empresas agropecuarias e industriales por medio de una participación mayoritaria en el financiamiento del costo de las mismas, las cuales se realizarían por entes públicos (como desarrollo municipal), entidades privadas (como el Instituto Centroamericano de Administración de Empresas INCAE) o firmas consultoras.

g) Participar en la elaboración de los planes regionales de desarrollo y ajustarse a ellos una vez aprobados de acuerdo con los procedimientos que se establezcan para la toma de decisiones de la Corporación.

iv. Financiamiento

Como se deriva de la sección sobre funciones, la Corporación Regional de Desarrollo tiene que ser esencialmente un intermediario financiero. Su propia figura jurídica de sociedad financiera así lo determina. Pero siendo una sociedad financiera para el desarrollo tiene que atender actividades adicionales cuyo financiamiento debe venir de fuentes presupuestarias del Estado. Este financiamiento mixto es frecuente en las corporaciones financieras de desarrollo en muchos países.

El monto mínimo de financiamiento requerido hasta 1985, tanto publico como privado, para atender solamente los proyectos propuestos en el Programa de Descentralización y Desarrollo es de la magnitud de 4 050 millones de córdobas. Pero el monto máximo sería de 9 750 millones de córdobas si se consideran los requerimientos financieros globales de los sectores agropecuario e industrial en la región, aumentados de las inversiones en los proyectos propuestos en los demás sectores.

A partir de esta ultima cifra y puesto que hay otras entidades que pueden hacer aportes, se ha calculado que la Corporación tendría que movilizar unos 2 600 millones de córdobas hasta 1985. A los efectos de hacer un estimado de la estructura del capital necesario, se podría usar el llamado modelo de estructura de capital del Banco Mundial ²⁰/. Este modelo establece una proporción de: a) 100 unidades de acciones de capital social; b) un préstamo del Gobierno a 30 años sin intereses, con carácter de deuda subordinada al capital social; c) una autorización para captar fondos hasta tres veces la suma de a) y b), o sea 750 unidades.

²⁰/ Diamond, William, Editor. Development Finance Companies: Aspects, Policy and Operation. Baltimore, Md.: The Johns Hopkins Press, 1968.

La aplicación de este modelo a los montos del Programa, suponiendo que en cada uno de los ocho años hasta 1985 hubiera una parte igual de inversión, o sea 325 millones anuales, resulta en la estructura inicial del capital siguiente: capital social, 32.50; préstamo del Gobierno, 48.75, y endeudamiento 243.75, lo que daría un total de 325 millones de córdobas.

Independientemente de que el estimado sea correcto, habrá que considerar quiénes deben suscribir el capital social. Obviamente, en el inicio esta suscripción tendría que venir en su mayoría del Gobierno Central. Sin embargo, si la meta de descentralización ha de desplazar al hábito de dependencia, sería aconsejable poner como condición para el acceso a la corporación por los municipios la suscripción de una parte, aunque sea simbólica del capital social. A medida que la labor de la Corporación vaya ayudando a los municipios a mejorar su situación financiera, esa participación local deberá ir aumentando. Igual lógica se aplica a los gremios que agrupan al sector privado, como la Cámara de Comercio y otros a través de sus filiales en la región.

Desde el principio, este esfuerzo tiene que tener un alto contenido de acción conjunta entre el Gobierno Nacional, el Gobierno local y el sector privado. No hay lugar a dudas que eso será difícil dada la mentalidad de dependencia que prevalece en Nicaragua a nivel local. Pero esa mentalidad es fruto de una sociedad altamente centralizada, y si el objetivo es la descentralización, sólo se va a lograr cambiando el hábito de dependencia.

En cuanto a los gastos corrientes por actividades de investigación, asistencia técnica y adiestramiento, la solución usual sería incluir en el presupuesto anual de la Nación una partida para transferir a la Corporación Regional. Por la misma razón apuntada antes en cuanto al capital social, esta partida deberá usarla la Corporación para hacer aportes de contrapartida a empresas y municipios para investigación, adiestramiento y asistencia técnica. La proporción que aporte la Corporación tendrá que ser mayoritaria y fluctuaría de acuerdo con las circunstancias.

v. Composición de la Junta de Directores

Como toda sociedad por acciones, la autoridad superior estará en la Junta de Accionistas. Al ser el Estado el accionista mayoritario tiene garantizado el control de la Corporación Regional, lo que es indispensable si ésta ha de recibir recursos del Estado. Sin embargo, dentro de los parámetros generales que establezcan su acta constitutiva y las políticas del Gobierno, la política de la Corporación Regional debe encargarse a una junta de directores a tiempo parcial y la gerencia a un ejecutivo que será designado por la junta de directores.

La composición y selección de los directores debe llenar ciertos requisitos si la Corporación Regional va a lograr los fines para los cuales se crea. En primer lugar, como intermediario financiero, la Corporación tiene que inspirar confianza a los inversionistas nacionales e internacionales cuyos fondos aspira a captar. Esto requiere que su junta de directores esté integrada por hombres cuya capacidad e integridad probada sean capaces de inspirar esa confianza. Los directores deberán además estar plenamente identificados con las metas de desarrollo y descentralización de la Región del Pacífico. Para ello debe ser requisito que no vivan en Managua. Para reforzar aun más esa imagen, los directores deberán incluir, por terceras partes, representativos del gobierno central, de los gobiernos locales y del sector privado de la región. En esta forma la Corporación se identificaría aun más con la meta de descentralización y estaría en mejores condiciones de aunar voluntades para estimular la iniciativa local. Además esto permitiría que la junta de directores se convierta en un foro para reconciliar la perspectiva nacional con la local, lo cual es indispensable en todo esfuerzo regional.

2.5.8.6 Propuestas para el perfeccionamiento de los recursos humanos y tecnológicos requeridos por el desarrollo institucional

Para perfeccionar los recursos humanos del sector público se propone:

- Tecnificar el reclutamiento, la selección, la clasificación, el adiestramiento, la remuneración y el mantenimiento de los funcionarios públicos, estableciendo para ello un cuerpo básico normativo de la carrera administrativa.

- Realizar en cada organismo de la administración pública, una vez al año, un seminario interno de perfeccionamiento del funcionario.

- Establecer, con base en el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, una Escuela Nacional de Funcionarios para el aprendizaje de estadísticas, de geografía económica nacional y regional, y de nociones del desarrollo regional y nacional.

- Establecer, con el apoyo internacional que en las primeras etapas sea necesario, un curso permanente de formulación de planes y proyectos, con características académicas de posgrado y con especialidades en agricultura, industria y urbanismo.

Por su parte, para mejorar la eficiencia de los conjuntos de organización se requiere:

- Perfeccionar los instrumentos de captación y procesamiento de información, mediante:

° El desarrollo de metodologías de investigación.

° La elaboración de un clasificador oficial de información socioeconómica nacional y regional, por parte de la Dirección de Planificación Nacional y en coordinación con la Corporación de Desarrollo Regional, la Oficina de Estudios Económicos del Banco Central, la Oficina de Censos Nacionales y la Oficina de Catastro.

° La implantación para uso a nivel nacional y regional de una batería mínima de indicadores demográficos, sociales y económicos, que servirá de base para evaluar el proceso de Desarrollo.

- Perfeccionar la formulación estadística de los entes de administración pública, mediante:

° La implantación de normas y códigos estrictos por parte de la Dirección de Planificación Nacional , los cuales deberán ser obligatoriamente respetados por todo organismo oficial nacional, regional, departamental o municipal en la presentación de datos estadísticos.

- Aplicar sistemáticamente el procesamiento electrónico de información y uniformar los implementos tecnológicos usados en los diferentes niveles, sectores, y unidades geográficas de la administración pública.