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5. Desarrollo sectorial integrado de la energía

La energía y el transporte
La energía y la producción de alimentos
La energía y la administración de los recursos naturales
Sugerencias generales para los programas de desarrollo sectorial integrado de la energía

El desarrollo sectorial integrado de la energía es un método para resolver problemas de desarrollo concretos mediante el análisis de la relación entre la energía y uno o más sectores económicos. Los sectores que la OEA ha evaluado de esta manera son la energía y el transporte en Colombia, Uruguay y, más recientemente, en El Salvador; la energía y los aumentos en Panamá y Costa Rica; y la energía y la administración de recursos naturales en el Caribe angloparlante. En cada uno de estos programas se ha examinado el papel que la energía desempeña dentro de un componente de extrema importancia de las respectivas economías de los países. Aunque por su naturaleza, estos proyectos son sectoriales, se centran en las relaciones que hay entre componentes del desarrollo de manera similar a los proyectos de regionalización de la energía.

La energía y el transporte

Unos pocos datos estadísticos ponen en evidencia la importancia de la energía en el sector del transporte.

· El transporte insume un tercio de toda la energía de América Latina.

· Los derivados del petróleo componen casi toda la energía utilizada por el transporte.

· Las zonas urbanas consumen aproximadamente el 80% de la energía de América Latina.

· A pesar de los problemas de congestión que tiene la región, el número de propietarios privados de coches aumenta anualmente entre el 10% y el 20%.

No obstante ello, no han sido comunes los grandes programas de racionalización de la energía en la región. Y son muchas las razones que explican su ausencia. En general, el mejoramiento del transporte no es una cuestión inherente a la oferta. Salvo algunas excepciones, no es probable que haya descubrimientos importantes y, además, el transporte está tan intrínsecamente ligado a las economías de la región que es difícil introducir cambios significativos.

Con la excepción de la sustitución innovativa hecha por Brasil, las tecnologías y los recursos son, con poca o ninguna modificación, los mismos que utiliza el mundo desarrollado. Además, los beneficios que reporta el uso racional del combustible en el sector del transporte corresponde, de forma desproporcionada, a menos del 10% de la población que posee automóviles particulares.

Fue el Gobierno de Colombia el primero que, en 1982, solicitó de la OEA que estudiara este problemático sector. Y es que Colombia afrontaba una situación grave: el transporte consumía el 65% del total de líquidos de petróleo del país; a pesar de que la producción de petróleo se incrementaba con rapidez, las refinerías del país no podían satisfacer la creciente demanda de gasolina; y se estimaba que la importación de gasolina llegara a ser de 17.000 barriles diarios en 1987.

Las opciones disponibles no parecían atractivas. La importación continua de gasolina a alto precio requeriría contar con divisas fuertes e impondría al gobierno un freno a sus alternativas de desarrollo. Otra opción era la de aumentar la capacidad de las refinerías para satisfacer la demanda de gasolina, pero ello sería muy caro y redundaría en una producción excesiva de productos pesados. Además, los mercados potenciales para exportar el exceso de producción quedaban muy distantes, con lo que los gastos de transporte reducirían los ya bajos márgenes de ganancias producidos por los productos pesados.

Pero existía otra opción: la conservación y la sustitución del combustible, aunque los beneficios potenciales se desconocían porque eran pocos los datos sobre el sector o los análisis hechos en él.

En Uruguay, la situación era distinta. Casi toda la energía consumida por el transporte se basaba en petróleo importado y el diseño de la refinería nacional afectaba, en gran medida, la posibilidad de producir derivados ligeros en las cantidades desadas. Se había elaborado un sistema arancelario para los combustibles de alto costo, destinado a generar ingresos nacionales, fomentar el uso racional de otros combustibles e imponer la carga más pesada a los propietarios de coches particulares. Dado el alto precio de los combustibles líquidos en Uruguay, los beneficios potenciales de las iniciativas de conservación parecían ser impotantes. En enero de 1984, el Gobierno de Uruguay pidió a la OEA un programa de asistencia técnica en materia de energía y transporte, para investigar las alternativas de ahorro energético.

En Colombia, al igual que en Uruguay, el primer paso consistió en compilar información cabal sobre el sector a fin de contar con una base de datos que sirviera para evaluar las nuevas políticas y las alternativas de sustitución de combustibles. Dada la naturaleza compleja de los sectores y la falta de información confiable, para ambos estudios se consideró necesario, como requisito previo a la realización de otras actividades, crear sistemas de información.

La organización de una base de datos fue una tarea difícil en ambos países. Los datos existentes sobre el sector de los transportes estaban diseminados por muchos sectores, organismos y ministerios distintos, y los que no existían, había que buscarlos. En lugar de recabar datos mediante encuestas abiertas se elaboraron unas destinadas a probar cuestiones concretas, como, por ejemplo: "¿Cuáles son los precios relativos de gasolina y diesel que mejor satisfacen la demanda nacional?", "¿Qué efecto tiene la antigüedad de la flota de transporte en el consumo de energía?", "¿Realmente causan al país una pérdida neta los altos aranceles de importación de coches?". Debido a las inmensas cantidades de datos y a las relaciones existentes entre ellos, fue esencial contar con la participación de estadísticos.

Como se dijo al tratar el Caso Ilustrativo 2, la coordinación entre las entidades involucradas es crucial para los estudios de la energía y el transporte. La estructura y las necesidades de los sectores el transporte son muy distintas en los dos países.

Colombia, un país grande, con una creciente producción de recursos naturales, tenía posibilidades de sustituir la gasolina mientras que Uruguay dependía exclusivamente de la importación de combustible. Como se demuestra en los Casos Ilustrativos 6 y 7, el estudio del potencial de sustitución de la gasolina en Colombia tuvo resultados algo sorprendentes, mientras que en Uruguay fueron grandes las posibidades de implantar programas de ahorro de energía, especialmente en la zona metropolitana de Montevideo.

La energía y la producción de alimentos

Además de la relación crucial entre la energía y el transporte, también han sido tema central de los estudios realizados por la OEA las relaciones existentes entre la energía y el sistema de producción de alimentos de los países agrícolas, importadores de petróleo. En Costa Rica y Panamá, la agroindustria aporta buena parte del producto nacional bruto y se la considera un sector clave para el futuro crecimiento económico y para el desarrollo. El sector da cuenta de una parte significativa del alto gasto que cada país tiene por concepto de importación de petróleo incluso los productos derivados del petróleo utilizados en la producción, el transporte y el procesamiento, y también los destinados a los fertilizantes, los productos químicos y el alimento para ganado.

Caso Ilustrativo 6

El Gas Natural Comprimido como Sustituto de la Gasolina: La Energía y el Transporte en Colombia

Entre las opciones para sustituir la gasolina en Colombia se encontraba la conversión de vehículos para funcionar con diesel, el uso incrementado de transporte eléctrico y la utilización de gas natural comprimido como combustible. Se hizo una comparación entre estos sustitutos y la gasolina y se ponderaron entre si sobre las siguientes bases:

· costo y disponibilidad
· contaminación ambiental y seguridad
· ejecución a corto plazo y potencial de ahorro
· relaciones con la estrategia nacional en materia de energía

El uso incrementado de diesel y electricidad, especialmente para el transporte público en las zonas urbanas, demostró ser promisorio para todo el país, aunque a un costo relativamente alto y con poca sustitución de gasolina. La gran sorpresa fue comprobar la viabilidad económica del uso de gas natural comprimido a escala regional.

La mayor parte de las reservas de gas natural del país se encuentran en los yacimientos de Ballena-Chuchupa, mar adentro, en la punta noreste del país. Estos yacimientos, que contienen el 84% de la reserva comprobada colombiana de 4.000 mil millones de pies cúbicos, están conectados a los principales puertos y ciudades del noreste por gasoductos. La utilización en mayor escala del abundante gas de la región se ha estancado debido al alto costo de la infraestructura terrestre adicional, a la depresión del mercado internacional de gas natural liquido y otros derivados, y a la reciente concentración en el desarrollo de petróleo y carbón.

El proyecto se centró en un análisis desagregado del potencial de gas natural comprimido para la región norte del país. El transporte de carga es de extrema importancia en la región porque cuenta con grandes puertos y centros industriales y produce carne, leche, semillas oleaginosas, algodón y frutas.

Para utilizar gas natural comprimido es necesario agregar a cada vehículo un sistema de conversión. Además, las estaciones de servicio de gas natural comprimido deben construirse a intervalos bien emplazados para comprimir y distribuir el gas. El proyecto propone una fase de ejecución, comenzando por la construcción de 18 estaciones de gas para vehículos livianos y autobuses en las zonas urbanas y para vehículos interurbanos de pasajeros y transporte de carga. Esta red atenderá hasta unos 4.800 vehículos por día y permitirá que los que funcionen a gas natural comprimido puedan transitaren todas las ciudades y carreteras principales, incluso por la que llega, de sur a norte, hasta Bucaramanga, que está conectada a los cercanos yacimientos de gas El Centro.

El costo estimado de esta fase es de 13 millones de dólares más unos 4.7 millones para la conversión de vehículos. A fin de satisfacer la demanda total de la región, en las fases siguientes será necesario triplicar la construcción de estaciones de servicio, a un costo de 39 millones de dólares por un lapso de seis años. Completado el proyecto, se suministraría combustible al 80% del transporte público urbano y al 50% del interurbano, incluidos el de carga y el de pasajeros. Con ello se sustituirían 3.200 barriles diarios de gasolina, es decir, alrededor de un 25% del déficit nacional en materia de gasolina.

El aumento de los precios del petróleo registrado a finales de los setentas y comienzos de los ochentas, unido a los precios decrecientes de los productos agrícolas primarios en los que descansan las economías de ambos países, produjeron un desequilibrio del rendimiento comercial entre estos dos bienes, al que se sumaba el hecho de que caracteriza a los sectores exportadores de alimentos la venta de productos básicos sin mayor envasado o procesamiento, que tienen poco valor añadido.

Caso Ilustrativo 7

Ahorro de Energía en el Transporte de Montevideo, Uruguay

Un amplio estudio del sistema de transportes de Uruguay reveló posibilidades importantes de ahorrar energía en todo el país. En concreto, se identificaron 15 posibilidades de racionalizar la energía.

Debido a que los datos sobre el uso de la energía en el sector del transporte no estaban completos ni organizados, uno de los pasos fundamentales del proyecto consistió en la compilación y diseño de una base de datos sobre el uso de la energía en el transporte. Se elaboró un nuevo sistema, que incluía la base de datos y la ampliación de un modelo existente de planificación energética con la inclusión del sector del transporte, para ser utilizado por la Dirección Nacional de Energía (DNE), entidad de contraparte del programa, en la planificación y el análisis continuos.

Entre las recomendaciones que surgieron del análisis de las opciones para usar de forma racional la energía en el transporte se encontraban las siguientes:

· Renovación del sistema urbano de autobuses y trolebuses de Montevideo. El programa recomendó que el Gobierno Municipal de Montevideo, en colaboración con la DNE, reestructurara todo el sistema de transporte público de Montevideo, incluyendo nuevas rutas de recorrido de los autobuses, una investigación del uso de autobuses más pequeños y una ampliación del sistema de trolebuses.

· Establecimiento de un sistema de transporte acoplado ("piggyback") para transportar los camiones vacíos que regresen desde Montevideo al campo. El programa recomendó que el Ministerio de Transportes y Obras Públicas se concentrara en la ejecución de estos sistemas para producir ahorros de energía en el corto plazo. Entre los ahorros a mediano y largo plazos, destinados a fomentar el uso racional de la energía en el transporte de cargas por carretera, se incluye la reforma del sistema ferroviario y las terminales centrales de carga.

· Aplicación de una amplia gama de políticas a aumentar la eficiencia del sistema de transportes, entre ellas, las relativas a tasas impositivas a la importación, a precios y a administración.

Sobre la base de los resultados obtenidos con este programa inicial de la energía y transportes, la OEA y el gobierno municipal de Montevideo están elaborando un nuevo sistema de transporte urbano y planes hasta el año 2000.

El alza creciente de los precios del petróleo provocó un aumento del volumen de las exportaciones de café, plátanos y azúcar - principales productos de exportación en ambos países - para compensar las importaciones de petróleo crudo. Pero incluso con la actual disminución del precio del petróleo, los combustibles y productos químicos importados llegan a representar hasta la mitad del costo total de la producción de alimentos.

Tanto en Costa Rica como en Panamá se estudiaron las relaciones entre estos dos sectores para ayudar a los gobiernos de ambos países a fijar políticas integradas, destinadas a elevar al máximo los beneficios económicos que de esos sectores se derivan. Estructuralmente, los proyectos debían integrar las acciones de muchas entidades y sectores, como, por ejemplo, la energía, la planificación, la agricultura, el transporte y la agroindustria. Del análisis vertical del sector alimentario, incluyendo desde la producción hasta la distribución final, surgieron posibilidades de hacer ahorros.

En lo que respecta a la producción, se analizó la posibilidad de sustituir fertilizantes y alimentos para el ganado con desperdicios agrícolas no utilizados - cascaras de granos de café y arroz, féculas de plátanos y productos derivados del pescado -. Además, se identificaron posibilidades de reducir las pérdidas registradas en el procesamiento y el transporte de alimentos.

El transporte de alimentos insume una parte significativa de los combustibles utilizados en la agricultura, por lo que se delinearon posibilidades de ahorro en este campo. Por ejemplo, en Costa Rica, se transportaban granos de arroz enteros hasta los molinos de San José, lo que implicaba el transporte adicional de cascaras y agua, cuando éste podría evitarse con el procesamiento de los granos en los centros de producción.

Además, se recomendó que se diera prioridad a la identificación de productos exportables con valor añadido para que el país devengara mayores ingresos económicos.

La energía y la administración de los recursos naturales

La administración de los recursos naturales desempeñó un papel importante en el Programa Energético para Asentamientos Humanos que la OEA llevó a cabo en los países de habla inglesa del Caribe. Estos países se enfrentan con problemas energéticos característicos de las islas pequeñas sin reservas de hidrocarburos conocidas, y con demandas energéticas pequeñas y aisladas. Aunque en estos países ciertas actividades dependen del petróleo importado, como las de transporte, la biomasa es la base del suministro de energía a la mayoría de los habitantes rurales y a los urbanos de bajos ingresos, y ninguna de las dos situaciones tiene probabilidades de cambiar en el futuro próximo. Las actividades para desarrollar la energía, en consecuencia, deben centrarse en la administración de los recursos forestales a fin de asegurar el futuro suministro energético.

Pero la cuestión no sólo implica al sector de la energía. La administración inadecuada de los recursos forestales puede producir deforestación, erosión del suelo, problemas de sedimentación y una degradación general del medio ambiente, lo que afecta seriamente a otros sectores económicos. Por tanto, la buena administración de la biomasa, a la vez que protege el suministro futuro de energía, puede reducir las amenazas que supone para otras áreas económicas.

Sugerencias generales para los programas de desarrollo sectorial integrado de la energía

El desarrollo sectorial integrado de la energía es mucho menos sensible al desarrollo metodológico que el regional porque existen grandes diferencias entre los sectores y entre los países, por lo que habrá que diseñar una metodología concreta para cada caso. A pesar de ello, pueden hacerse algunas sugerencias generales para proyectos de esta índole, basándose en la experiencia adquirida con los programas de asistencia técnica que acabamos de describir.

1. Realización de un análisis preliminar de la importancia de la energía en el sector en cuestión.

Antes de emprender un programa importante para la integración de la energía en un sector dado, se recomienda que la oficina que vaya a iniciarlo haga un análisis preliminar de la extensión de los vínculos entre la energía y las actividades del sector, centrando la atención en las posibilidades de obtener beneficios sustantivos si se tomaran acciones en el campo del desarrollo energético. En otros términos, es esencial determinar si existe algún problema y si se pueden tomar acciones razonables para producir un cambio significativo.

Caso Ilustrativo 8

La Energía y la Administración de Recursos Naturales: Santa Lucía

Al ejecutarse el Proyecto de Energía en Asentamientos Humanos se habla confirmado el papel crucial que desempeña la biomasa en el suministro de energía en los países del Caribe Oriental. Mientras que la leña y el carbón componen menos de un tercio del consumo total de energía, se estima que entre el 70% y el 80% de los hogares de la región dependen, al menos parcialmente, de la biomasa. El suministro comercial de energía, basado casi todo en productos importados, se destina, principalmente, a las pequeñas clases media y alta.

El suministro de energía del 70% de los hogares de Santa Lucía depende de la biomasa; en las zonas rurales de bajos ingresos se estima que el 85% de todas las casas utilizan carbón o leña. Y es probable que estos combustibles tradicionales sigan siendo predominantes en el futuro debido a una combinación de preferencias culturales, a los altos precios de la electricidad y de otros combustibles derivados del petróleo - y a su limitada disponibilidad - y a la imposibilidad financiera de acceso a enseres domésticos modernos eléctricos, a gas licuado o a queroseno.

Dado que la mayoría de los asentamientos humanos de Santa Lucía dependían extremadamente de la biomasa, el Proyecto de Energía para Asentamientos Humanos se centró inicialmente en la evaluación de los recurso existentes. A pesar de que las actuales reservas forestales parecían adecuadas, un análisis computarizado mostró tendencias alarmantes.

Con la tasa actual de utilización, se consumían anualmente unas 3.000 hectáreas, o 12% del total de las reservas forestales para este uso. A ese ritmo, podría esperarse que, en el plazo de entre 8 y 14 años, hubiera una seria escasez de biomasa. Pero esta disminución de la disponibilidad de biomasa se consideró como algo mas que un simple problema de suministro energético:

A medida que se agotara el bosque accesible y primario se explotarían otras especies forestales de mayor valor económico y ecológico.

A medida que escasearan la leña y el carbón aumentarían las importaciones de productos derivados del petróleo, para lo cual se necesitarían divisas adicionales y se frenarían otros programas de desarrollo.

La degradación ecológica resultante de una disminución de las áreas boscosas produciría problemas ecológicos y económicos. La erosión del suelo podría poner en peligro los proyectos agrícolas y disminuiría el potencial hidroeléctrico.

La gravedad y el alcance del problema potencial produjo el reconocimiento de que era esencial tomar iniciativas en materia de políticas, por lo que se formó un grupo de estudio conjunto, compuesto por funcionarios de la Oficina de Energía de la Unidad Central de Planificación y de la OEA, para recomendar políticas capaces de revertir problemas.

Un modelo computarizado que se elaboró para estudiar el caso, permitió a los planificadores probar varios casos de oferta y demanda y políticas gubernamentales. De allí surgieron tres opciones para mejorar la situación:

La realización de un programa de plantación de 20 hectáreas anuales de leucaenas, por un período de diez años, con la que se estimaba lograr una cosecha sostenida a partir de 1992.

La introducción de hornos de metal capaces de lograr que la eficiencia en la conversión de la madera en carbón tenga un aumento promedio del 15% para 1988 y del 20% para 1992.

La reducción de los derechos de importación de cocinas a queroseno en 1988, para producir un cambio único del orden del 30%, del uso de carbón por el uso de queroseno.

El modelo demostró que, si se aplicaban las tres políticas simultáneamente, para el año 2000 se habrían conservado más de 14.000 hectáreas de bosque, produciéndose un aumento gradual y sostenido del suministro de biomasa.

2. Garantía previa de apoyo y participación interinstitucional del más alto nivel.

A fin de asegurar el apoyo necesario durante la ejecución de un programa de esta naturaleza y, más importante aún, después de haberse ejecutado éste, la decisión de emprenderlo debe ser tomada por los más altos niveles de autoridad de las instituciones participantes. Como parte de la decisión, debe crearse un equipo técnico interinstitucional para trabajar en el programa, proporcionando así el vínculo técnico diario y directo entre el programa y las instituciones representadas.

3. Identificación y elaboración de datos sobre la energía integrada para el sector.

El equipo técnico debe hacer una identificación inicial de los principales tópicos energéticos del sector en cuestión. Usando esas pautas, el equipo debe identificar los datos que necesita para evaluar esos tópicos y luego recabar esos datos de los bancos de datos de las instituciones participantes. La experiencia ha demostrado, en repetidas ocasiones, que a menudo no se dispone de los datos deseados y que es necesario hacer una serie de encuestas y análisis estadísticos para obtener un nivel adecuado de información. Para generar esta información dentro del tiempo y los recursos disponibles, es necesario contar con creatividad e innovación. Los datos así generados, y las metodologías usadas para recabarlos, deberán ser organizados, documentados e introducidos en un marco de referencia que pueda ser fácilmente duplicado en el futuro. Con esto se podrán medir, de manera significativa, los cambios que se produzcan de forma automática y los que se deriven de las iniciativas incorporadas a la política en cuestión.

4. Identificación y selección de las líneas de acción para el desarrollo integrado de la energía en el sector.

El equipo técnico, con base en el análisis de los datos generados, en las entrevistas estructurales con expertos del sector y en las opiniones de sus propios miembros, deberá identificar las líneas de acción potenciales para resolver los problemas energéticos de ese sector (aumentar su productividad, reducir el consumo de energía, etc.). Estas líneas de acción deben ser evaluadas con detalle suficiente como para que los responsables de tomar decisiones dentro de las instituciones participantes puedan asignar prioridades significativas y elegir las líneas de acción que deberán ser analizadas en mayor detalle.

5. Análisis de las líneas de acción de alta prioridad y preparación, análisis y recomendación de políticas y proyectos.

En casi todos los programas de asistencia técnica ha podido constatarse la tendencia natural a considerar que la generación de datos y el análisis de problemas se justifican por sí mismos. Pero las actividades de los programas de desarrollo sectorial integrado de la energía, al igual que los regionales, sólo se justifican si redundan en acciones. Aquellos a quienes corresponde tomar decisiones y sentar políticas no sólo deben contar con información sino, también, con recomendaciones concretas sobre las acciones de política y/o de inversión cuyos deseables efectos y rendimientos sean comprobables.

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