3.6 Evaluación de programas y proyectos de desarrollo regional

3.6.1 Definición de la situación actual
3.6.2 Datos y modelos para un programa de desarrollo regional
3.6.3 Evaluación del impacto del programa en la distribución de ingresos
3.6.4 Incentivo de los nuevos propietarios
3.6.5 Conclusiones

El manejo en conjunto de los análisis matemáticos y modelos propuestos en las páginas anteriores, posibilita la evaluación de las acciones que el país tienda a tomar en cuanto al desarrollo de la región. Las acciones dirigidas hacia ese desarrollo pueden tener varias características, es decir, permiten que se los analice como un programa de desarrollo rural integrado, como un programa de desarrollo regional, o como un programa agrario, los cuales posiblemente tienen los mismos objetivos. Lo importante de destacar aquí es que, con la existencia del Sistema de Información establecido, se tiene la posibilidad y se cuenta con un mecanismo que permite diagnosticar la situación y luego programar y evaluar el impacto de ese tipo de programa.

Las definiciones y procedimientos aquí propuestos tienen un propósito solamente de orientación metodológica, y no deben ser interpretados como soluciones que la misión propone o que las sugiere, pues éstas serían objeto de otro tipo de acción nacional.

La decisión de adoptar leyes y políticas tendientes a ejecutar un programa de Desarrollo Regional debe ser producto de una observación por parte de tos directivos del país, de que las condiciones de producción, empleo, y otros indicadores socio-económicos, señalan la necesidad de un esfuerzo concentrado en el área.

Bajo la tesis de que las condiciones observadas deberían determinar la promulgación de ese tipo de programas, se ha decidido tomar como ejemplo del uso de los métodos propuestos en este informe, la evaluación de lo que sería resultante de un programa semejante. Se puede entonces tomar el caso hipotético de una entidad gubernamental salvadoreña que quiera formular recomendaciones sobre dichas acciones, analizar los posibles impactos de ella y también diseñarlas en busca de maximizar sus beneficios. El proceso que aquí se describe sigue el pensamiento que, puramente en lo metodológico, deberá guiar esos análisis. Cabe señalar, por supuesto, que será necesario hacer ciertas suposiciones para poder seguir una línea de acción, como se presenta a continuación.

3.6.1 Definición de la situación actual

La decisión de tomar acciones dirigidas al desarrollo regional debe ser producto de un análisis de los desequilibrios sociales o económicos. En cuanto a lo social, es necesario evaluar si las condiciones de vida de la población y su acceso a bienes y servicios elementales (salud, vivienda, educación, ingreso, etc.), son compatibles con lo que el Gobierno considera adecuado dentro de sus objetivos de desarrollo. En cuanto a los económicos, hay que evaluar si la tendencia y características de propiedad de la tierra hacen que su rendimiento sea también el más adecuado dentro de los intereses económicos nacionales, y dentro de las necesidades de demanda de artículos agropecuarios.

Para llegar a un diagnóstico sobre las condiciones socio-económicas de los pobladores de la región (o del país), será necesario, primero, analizar los indicadores de "nivel de vida" de esos pobladores de manera comparativa, ya sea con lo que el país considera adecuado (niveles que posiblemente no estén definidos sino en algunos casos, tales como en la definición de objetivos del Plan Nacional de Desarrollo), o comparativamente con la situación en el resto del país, o si se quiere tomar un modelo extranjero, con la situación en otros países. En todo caso, el paso inicial deberá ser la estructuración de una Tabla de Análisis Comparativo de las Condiciones Socio-Económicas, (Ver Cuadro que sigue).

Pero la observación de ese gran número de indicadores no nos va a dar una visión conjunta de la situación socio-económica. Es posible por ejemplo, que la situación educativa sea comparativamente buena, y no así las condiciones de empleo e ingreso. Por otra parte, hay que tener en cuenta que de todas esas variables, sólo algunas representan mejor que otras aquello que estamos tratando de medir. Asumiendo, para este ejemplo, que se decide que las variables que representan mejor las necesidades campesinas son las económicas, es decir, aquellas que miden la propiedad, empleo e ingresos de los campesinos, se podría hacer otra tabla comparativa de esas variables, pero inmediatamente se pensaría en la proposición de generar un "índice" que mida, comparativamente, la situación global entre las varias áreas geográficas o subregiones del área piloto.

ANALISIS COMPARATIVO DE LAS CONDICIONES SOCIO-ECONOMICAS

3.6.1.1 ANALISIS SOCIAL

El Modelo de Diagnóstico de las condiciones de vida y de recursos potenciales viene a solucionar esas inquietudes metodológicas. Existiendo datos para subáreas pequeñas (1 km²), será necesario tomar esos datos factorizarlos y darles un índice, de acuerdo a las metodologías ya enunciadas.

El modelo inicialmente, y en lo relativo a la estructura socioeconómica, evalúa la situación comparativa de las subregiones de acuerdo con el siguiente índice:

INDICE DE SITUACION SOCIO-ECONOMICA

Asumiendo que, en base a tos elementos determinados anteriormente ha habido una decisión política de establecer un proceso de planificación del desarrollo regional, y que existe un órgano planificador que deba hacer recomendaciones al respecto, corresponde ahora pasar a la fase siguiente.

Los procesos propuestos se cumplen en base a leyes que hacen cumplir ciertos mandatos. Esos mandatos, en realidad, constituyen proyectos, en el sentido de que deben ser evaluados y ejecutados, como cualquier otro proyecto de inversión. Es en ese contexto que se puede analizar el impacto en la estructura existente que esos programas puedan tener, utilizando tos métodos propuestos en este estudio.

3.6.2.1 CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA DE PRODUCCION

Se trata de analizar alternativas a manera de proyectos de desarrollo. Por ejemplo, si se llegara de alguna manera a definir que existe capacidad ociosa en el uso de la tierra en grandes fincas que ocupan a pocos trabajadores agrícolas, se puede proponer como un proyecto, la parcelación de dichas fincas. Otro proyecto podría ser la aglomeración de minifundios en fincas funcionales de mayor tamaño, en un sistema cooperativo o comunal, bajo un criterio similar de que la estructura actual es poco productiva.

Entre los proyectos sociales se puede considerar, por ejemplo, que es necesario establecer un sistema de crédito a los pequeños agricultores, además de incentivos de precios, salarios mínimos y educación. Se trata entonces de evaluar y poder hacer recomendaciones sobre la prefactibilidad de estos proyectos, a fin de evaluar las condiciones de empleo y de productividad de la tierra, una vez que se hayan ejecutado.

Mediante un proceso de eliminación se tomaría el área total de las propiedades mayores de 5 hectáreas, cuya producción sea menor que la estipulada. Se asume, por una parte, que cada nueva propiedad (de 5 hectáreas en promedio), ocupara a un grupo PEA^t_OC (x) de trabajadores una vez producido el cambio. Como primera aproximación se podrá calcular el aumento en el producto de esas fincas, mediante el uso de los datos sobre productividad media y tecnología, actuales características de las propiedades de ese tamaño. El efecto en el producto, de hacer esta subdivisión y reparto de tierras se expresaría:

indicando que el producto total, como aproximación inicial, es igual a la suma del producto total al momento (Q_to), más el incremento en el producto de esas fincas en base a los cambios en productividad por persona ocupada.

Esta primera aproximación hay que refinarla. Existe, por ejemplo, la posibilidad de que Q_t1 sea muy pequeña, si es que no se dota a los agricultores de los insumos necesarios para llegar a una productividad mayor (semillas, herramientas, etc.). Aquí entonces hay que asumir que el crédito, extensión agrícola, etc. deberán intervenir en la función de producción del modelo, haciendo que el producto sea más importante en base a una función de tecnología. Finalmente, es posible que esa producción final, en razón de cálculos de productividad media por persona ocupada, sea menor que el producto potencial calculado sobre la base del uso de datos respecto a la productividad potencial por hectárea de terreno. En ese caso será necesario seguir analizando los cambios tecnológicos e insumos que serán necesarios para llegar a esa productividad.

De manera similar se podrá estimar el nuevo numero de personas que se vayan a utilizar, e igualmente compararlo con el uso potencial de mano de obra por hectárea de tierra, a fin de conocer la futura brecha de empleo y derivar nuevas políticas al respecto, si se detecta que los problemas de empleo y subempleo agrario subsisten aun después de la aplicación de los resultados del modelo.

Hasta este momento se ha apreciado solamente el impacto que en la producción tendrían los proyectos mencionados. Los modelos propuestos pueden también llevar al análisis del impacto o cambios que en otros aspectos de la estructura actual tendrían esas políticas.

3.6.2.2 CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA POBLACIONAL

En base a los análisis anteriores, se puede determinar los cambios que esos programas agrarios tendrán en la estructura del empleo en la región. Se podría derivar hasta que punto se ha generado un número mayor de empleos que el existente en el año "0", y la diferencia asignarla primero a una reducción del desempleo, y segundo, a la reducción del subempleo, y finalmente, al aumento en las tasas de participación de la población potencialmente activa. Para este efecto, se determina el numero de personas en que se ha incrementado la demanda de trabajo, siguiendo igualmente los pasos propuestos en el modelo. De ser muy grande el número de trabajadores generados, se podría satisfacer la demanda de los desocupados, los subempleados y el aumento vegetativo (el que se debe también calcular en base a las metodologías propuestas en el modelo). Esta situación es poco probable, pero puede también ser analizada para determinar los niveles en que esos problemas continúan ocurriendo después de los programas propuestos.

La generación de un cierto número de empleos en la región tendrá también efectos multiplicadores cuyo impacto se podrá precisar. Así, de acuerdo con las metodologías propuestas en el Modelo de Estructura de Producción, se podrá derivar la demanda que ese número de trabajadores generarían por los servicios de otro tipo de trabajadores (agroindustrias, servicios, etc.), y también los patrones de localización (rural-urbana), que se puedan derivar de ello.

3.6.2.3 SELECCION DE AREAS PRIORITARIAS

La determinación de las áreas donde deberán "llevarse a cabo los Proyectos de desarrollo regional tienen que apoyarse en estudios técnicos que tomen en cuenta los elementos que se han destacado anteriormente: producción agropecuaria y las políticas de empleo, capacitación, promoción y organización campesinas y la situación o impacto social. Se introducen entonces consideraciones que tiendan a colocar en lo posible a la tierra en su uso agroecológico más adecuado o con un criterio exclusivamente económico, donde prime el concepto de la mayor rentabilidad. Por lo común no habrá coincidencia total entre esos criterios. Cuando se prescinde del primer criterio, como se hace en este breve análisis, debería descontarse de los beneficios económicos las pérdidas que eventualmente resultaren del uso inadecuado de la tierra. Yendo entonces a los que cumplen el requisito de mayor valor agregado, aparecen de inmediato dos medidas alternativas: una, el valor potencial con la técnica actualmente utilizada, en cuyo caso el aumento con respecto al valor actual de la producción registra únicamente el efecto de cambios en el tipo de cultivos; otra, el valor neto potencial con una técnica más desarrollada, en el sentido de brindar el mayor valor agregado por unidad de tierra, que registra tanto el resultado de cambios en los cultivos como del incremento en la productividad del recurso más escaso.

Con el criterio de empleo aplicado se daría más peso ala mayor absorción de mano de obra. Desde luego, no es lo más indicado prescindir de los demás factores de la producción o de su valor, y aun cuando los primeros no fueran importantes (tecnología que use sólo mano de obra), el segundo debe tenerse en cuenta. De ahí que dicho criterio deba aplicarse subsidiariamente al de valor neto potencial agropecuario, eligiendo por lo tanto, entre alternativas similares los que presenten mayor creación de empleo. Esta solución descansa en la hipótesis sobre la existencia de la fuerza de trabajo disponible.

Finalmente, la definición de la situación social campesina sólo puede elaborarse en forma muy preliminar y a través de indicadores indirectos. Es imposible también establecer en la práctica una medida para la brecha entre la situación actual y la que existiría después de implementar un programa agrario, debido a la imprecisión de esta última y a la complejidad de los distintos elementos que la componen. Por esta circunstancia es menester contentarse con indicadores acerca de la situación actual, considerando más deseables tos proyectos que se realicen en las zonas donde es menos satisfactoria, y no los que consigan el máximo mejoramiento independiente de la situación inicial.

3.6.2.4 SELECCION DE AREAS Y LIMITES GEOGRAFICOS DE LOS PROYECTOS

En el Sistema de Información establecido se permite hacer un ordenamiento de las áreas (km² o conjunto de ellos), de acuerdo a cada uno de los indicadores, en un proceso que ya se ha descrito en la sección 3.6.1. Sin embargo, es de hacer notar que si se deseara establecer un indicador único, haría falta una decisión externa acerca de la ponderación, sea cuantitativa o cualitativa, de los indicadores individuales. Esa ponderación puede variar en su aplicación ya que, por ejemplo, el indicador de producción agropecuaria puede tener una ponderación relativamente alta respecto del empleo agrícola, en zonas donde no existan problemas graves de empleo; pero en una zona donde los haya, el indicador de empleo tendrá preferencia, y así sucesivamente.

La existencia de un ordenamiento de ese tipo permitiría determinar áreas prioritarias, y elegir entre dos o más áreas alternativas. El procedimiento consistiría en elegir las áreas que tengan los valores más altos en base a un criterio determinado, y presentar el resultado cartografiando la zona. Los límites concretos de un proyecto deben resultar de esa labor cartográfica de los indicadores, y de la extensión que de antemano se hubiera fijado para el Proyecto. También podrían incorporarse otros elementos, tales como la existencia de accidentes naturales, ubicación de poblaciones, etc., que exijen un ajuste del área elegida inicialmente.

Un ejemplo de lo anterior se señala a continuación, en donde se han tomado áreas, una ubicada en la Zona 1-A y la otra en la Zona 2 de la Segunda fase del Proyecto de Zonificación Agrícola, cada una con una extensión de 25 kilómetros cuadrados. De esas áreas se computaron los indicadores de aumento potencial de la producción agrícola, de absorción de mano de obra, y un índice de la situación social, se analizó la homogeneidad de esos indicadores dentro del área, y se compararon sus resultados que aparecen en los Cuadros 3.1 y 3.2.

Los resultados comparativos de esas dos áreas se resumen en el Cuadro 3.3.

3.6.2.5 NUMERO DE EXPLOTACIONES AGROPECUARIAS

El sistema propuesto puede dar algún aporte para la determinación del número de explotaciones que potencialmente pueden llevarse a cabo en el área de un proyecto, de acuerdo a una definición sobre si la explotación de esa área es máxima, óptima, o mínima.

Cuadro 3.1
INDICADORES DE PRIORIDAD PARA TRANSFORMACION AGRARIA
AREA I

Los programas de desarrollo regional se ejecutan en base a proyectos de inversión, planes de infraestructura, políticas de crédito, proyectos de capacitación, etc. El Sistema de Información puede ayudar a definir entre otros, cuales son los más importantes cultivos agrícolas que se pueden proponer en la zona. Para ello, se parte del cálculo de los cultivos de máximo rendimiento, el valor de la producción agropecuaria potencial, basándose todo en el conocimiento de las superficies que puedan dedicarse a esos cultivos dentro de cada área. En consecuencia, y tal como se indicó en la sección Economía Agrícola (2.7), se puede determinar, de acuerdo a la naturaleza del suelo, las superficies que efectivamente están disponibles para dichos cultivos. En el Cuadro 3.6, basado en el ejemplo que se ha estado utilizando, se ha determinado la definición de esas superficies para algunos cultivos.

3.6.3 Evaluación del impacto del programa en la distribución de ingresos

En el estudio de los impactos de la ejecución de un programa de desarrollo regional, tiene importancia fundamental conocer como estos proyectos han servido para incrementar el ingreso de los pobladores de la región; y más aún, determinar si ese cambio en el ingreso ha favorecido a los grupos más necesitados de la región, a fin de cumplir con los objetivos tanto sociales como económicos.

Como primera consideración se hace necesario pensar en el cambio inmediato que en la distribución de la riqueza, o sea en la posesión de bienes tiene acceso a la tenencia de la tierra entre los propietarios, arrendatarios, asalariados y colonos. Se establece esta medida como instrumento de desarrollo, y, con sólo la acción de transferencia de la propiedad (tierra), ya se habría cumplido con parte del objetivo. Lo importante, sin embargo, es que la transferencia se haga en tal forma que el trabajador agrícola se considere propietario, mediante un sistema de arrendamiento con contrato de compra al Estado, y entonces, al cabo de ciertos años, esa situación en cuanto a la cuantificación sobre la distribución de la riqueza, afectaría la tenencia que se había calculado en el modelo, al asignar el bien tierra a los asalariados, disminuyendo la tenencia de los grandes propietarios.

Cuadro 3.5
TAMAÑO ACTUAL DE LAS EXPLOTACIONES Y POLITICAS RECOMENDABLES EN PROYECTOS AGRARIOS

Cuadro 3.6
SUPERFICIE Y DISTRIBUCION POR TIPO DE SUELO DE LOS CULTIVOS DE MAXIMO RENDIMIENTO ECONOMICO (ha)

De la manera descrita anteriormente, se podría apreciar las transformaciones que los procesos de desarrollo pueden traer a la estructura de ingresos, en base a cambios en la posesión de bienes. Ahora, y complementariamente, habría que analizar si los rendimientos anuales (o estacionales) de la producción, afectan también la redistribución que se busca.

En este sentido, los métodos propuestos, que se describen en el Anexo III, servirán para analizar la remuneración del trabajo del empresario, de la tierra y del capital.

3.6.4 Incentivo de los nuevos propietarios

Como se observó anteriormente, el modelo se ha descrito en el contexto de que los nuevos propietarios sigan usando la tierra (o la usen mas intensamente), en la producción de los productos tradicionales de esas propiedades. Sin embargo, se considera también la posibilidad de que el Gobierno quiera complementar sus programas de transferencia de tierras con otros programas.

Entre esos otros programas, tiene fundamental importancia el poder apreciar si los cultivos de los nuevos propietarios van a ser rentables (para ellos, y para cubrir los préstamos del Gobierno). En ese sentido, se indicó, como hipótesis, que el país establecerá un programa de incentivos a la explotación de ciertos cultivos. La selección de esos cultivos sería entonces objeto del uso del tercer modelo, es decir, el del diseño del uso de la tierra.

La utilización del Modelo de Diseño del Uso de la Tierra serviría para ese propósito, pues tan sólo sería necesario incluir los parámetros concernientes a las acciones tomadas tales como incremento en el número de fincas, mayor crédito, etc., para apreciar cual sería la utilización óptima de la tierra dados esos criterios. Se deberá, por supuesto, analizar bajo el modelo de Estructura el impacto que esas soluciones óptimas de uso de la tierra tengan en otros aspectos, y evaluar esos resultados de manera similar.

De ese proceso, se obtendría una evaluación del numero de hectáreas que de manera óptima debería cultivarse en la zona. Sería entonces tarea fácil comparar esa estructura propuesta con la existente, y de acuerdo a los excedentes o déficit, poder formular políticas de incentivos (mediante cualquier mecanismo fiscal, monetario, o impositivo), para los cultivos que tengan ventajas comparativas en el país.

3.6.5 Conclusiones

En definitiva, y como se ha podido apreciar, los análisis propuestos servirán para concatenar las decisiones de acción que se hagan en base a observaciones anteriores, y poder medirlas en cuanto a sus impactos.

En el caso del ejemplo dado aquí, el modelo ha servido: primero, para establecer el marco básico de la estructura actual, en base a cuya observación se deben tomar las acciones correspondientes; a continuación, para seleccionar el grupo de alternativas de acción (a manera de proyectos) que se cree guiarán a los objetivos buscados; y finalmente, para evaluar los impactos físicos, sociales y económicos de cada una de esas acciones, o del conjunto de varios proyectos.