.1 Estudio de la pequeña propiedad rural
.2 Estudio de coordinación técnica económica
.3 Estudio del desarrollo regional de El Salvador
Este acápite comprende tres estudios principales: un estudio de la pequeña propiedad rural; un estudio de coordinación técnica económica, y otro estudio sobre el desarrollo regional de El Salvador. Además comprende un programa de desarrollo de los recursos de agua (Anexo B), y otro sobre sistematización de datos (Anexo C).
Dada la importancia del proyecto propuesto para el programa de recursos de agua, se ha optado por describir el mismo en el Anexo B de este informe. Asimismo, debido a la extensión y naturaleza específica del programa de sistematización de datos, su descripción va incluida en forma de Anexo C.
Corrientemente, todo pequeño propietario rural es considerado como minifundista. Esta generalización es realmente peligrosa para un diseño de políticas de desarrollo realista.
Para los efectos de la investigación propuesta se han estimado arbitrariamente como minifundios a las fincas menores de 5 hectáreas, y como minifundistas al tenedor o usuario del predio (véase capítulo 11.2.6)
En muchos casos, como las políticas existentes para el ámbito rural sólo se refieren a la actividad agrícola, en la práctica se está forzando a muchos pequeños propietarios para que, mediante el crédito, se dediquen a la agricultura aunque este no sea su interés verdadero. Por ello es importante conocer si el pequeño propietario es realmente un minifundista, y si lo es, habría que averiguar si desea continuar con la agricultura. Otro punto que habría que considerar es si estos individuos deberían estar sujetos a programas especiales más que de reforma agraria en caso de edad avanzada, o por el contrario, si los que son jóvenes pueden ser reorientados hacia labores industriales.
Por otra parte, como se señala en el Capítulo II de este informe, algunos de los minifundistas pueden ser clasificados como ambientales, es decir, que más que una mayor superficie de tierra necesitan capacitación o asistencia técnica o crediticia, para que, mediante cambios tecnológicos en el predio, obtengan un ingreso adecuado y se transformen en agricultores comerciales.
En síntesis, parece indispensable hacer investigaciones sobre las características e intereses de los pequeños propietarios rurales, corrientemente llamados minifundistas, que permitan delinear políticas realistas para solucionar problemas dentro de una estrategia mas amplia que simplemente cambiar la tenencia de la tierra en un país en que el recurso es muy escaso.
Uno de los objetivos sería realizar una encuesta socioeconómica en las áreas rurales que se estimen prioritarias, a fin de poder conocer determinados aspectos cualitativos del grupo de pequeños propietarios rurales; esto tendría por objeto facilitar la formulación de una política y programas de desarrollo rural. Esta política y sus respectivos programas tenderían a crear nuevas oportunidades de trabajo no agrícola, con lo cual se lograría la disminución del desempleo y la marginalidad de los habitantes rurales.
Se trataría de conocer algunas variables como: a) actitudes frente a la actividad agrícola y a una propiedad determinada; b) marginalidad en la utilización de bienes y servicios; c) origen y utilización del ingreso y d) interés por cambiar de actividad o ampliar alguna tarea no agrícola.
Las cifras censales y los análisis realizados sobre la distribución de la superficie agropecuaria, según grupos de tamaño, señalan que el grupo clasificado como subfamiliar o minifundista sube del 90 por ciento del total. En la clasificación se incluyen a los propietarios que tienen fincas menores de 5 hectáreas y a los dueños de minifincas menores de 1 hectárea.
Teniendo presente las disponibilidades de tierra en El Salvador, la existencia de alrededor de 65000 colonos y no menos de 75000 trabajadores sin tierra, se llega a cifras que hacen prácticamente imposible manejar una solución viable, exclusivamente agrícola. En efecto, se sostiene que la mano de obra del sector agropecuario subiría de 484000 personas para 1600000 hectáreas censadas en fincas, en donde no se podrían ofrecer más de 231000 empleos.
Se ha sugerido que un camino para solucionar el problema del desempleo abierto o disfrazado es producir el desarrollo rural, creando oportunidades de trabajo no agrícola mediante el desarrollo integral. Cualquiera que sea la solución, es necesario hacer un análisis cualitativo de los minifundistas salvadoreños con el objeto de conocer sus características e intereses.
Las condiciones señaladas reflejan la necesidad de conocer determinados aspectos cualitativos del grupo que corresponde a los minifundistas, conocimiento que podrá lograrse a través de una investigación socioeconómica en aquellos lugares cuya selección sea el resultado de los siguientes criterios: a) zonas o lugares con alta concentración del minifundio; b) zonas distintas en cuanto a sus características agrícolas; c) zonas próximas a centros urbanos, y d) zonas donde predomine la propiedad grande o se tipifique el mayor numero de colonos.
En aquellos lugares seleccionados deberá determinarse el tamaño de la muestra e identificar las propiedades de menos de 1 hectárea hasta 4.99 hectáreas catalogadas como minifundios. Deberá obtenerse la nómina de minifundistas en la Oficina de Registro de la Propiedad, Raíces e Hipotecas o el registro correspondiente, datos que permitirán conocer el universo donde puede realizarse una investigación de campo a través de encuestas a propietarios minifundistas.
El contenido de las encuestas se fundamentará en el estudio de tres variables: a) actitudes frente a la actividad agrícola y a una propiedad determinada; b) marginalidad en la utilización de bienes y servicios, y c) origen y utilización del ingreso.
El trabajo de campo puede realizarse en forma provisoria, en colaboración con personal de otras instituciones que muestren afinidad ^con el sector agrícola o que estén identificadas con técnicas de investigación.
Como se ha mencionado anteriormente, en el sector agropecuario existen cinco renglones que han alcanzado un alto desarrollo, debido especialmente a que fueron resueltas sus exigencias de crédito, mercadeo y tecnología. Sin embargo, hay un numero considerable de renglones que por falta de una debida coordinación de asistencia técnica no han alcanzado un nivel adecuado de desarrollo. El problema principal con que se ha tropezado radica en la dificultad para financiarlos, debido a la falta de asistencia técnica y de coordinación de recursos a diferentes niveles para asegurar su ejecución. Sus consecuencias han motivado que se hayan rechazado financiamientos internacionales.
En El Salvador no existe un banco especializado encargado del desarrollo agropecuario; todo el sistema bancario toma participación, y no hay interés en el desarrollo propiamente sino en el de las utilidades operativas. Mientras no se cree un banco especializado será preciso que la oficina de Planificación y Coordinación del Ministerio de Agricultura tome la iniciativa dictando políticas eficaces, planificando la producción y coordinando sus planes con las instituciones de financiamiento con la finalidad de utilizar los recursos disponibles, tanto técnicos como económicos.
El proyecto consiste en organizar y adiestrar un equipo de técnicos calificados en la oficina de Planificación, y ubicarlos en las diferentes regiones a fin de realizar una coordinación profunda entre el servicio de extensión del Ministerio de Agricultura, las sucursales bancarias y sus técnicos. Este equipo podría representar un papel preponderante en el desarrollo agropecuario, ya que la falta de una institución especializada en este sentido es la causa del estado en que se encuentra la agricultura y la ganadería.
En general, puede afirmarse que en los países en desarrollo, la escasez de recursos financieros y humanos calificados imposibilita la aplicación simultánea de un plan único. Por otra parte, el nivel de desarrollo generalmente no es uniforme. Los recursos naturales y la población tienen también una distribución variable; las facilidades con que cuentan los núcleos de población son dispares y por lo general se encuentran concentradas en la capital y/o en pocas ciudades del interior, con el agravante de que el sector rural se encuentra en una situación muy desventajosa con respecto a servicios e infraestructura.
Los problemas se complican con el desempleo en el sector rural y la incapacidad de la gran industria urbana para ofrecer empleo a una gran masa de campesinos sin trabajo, que buscan nuevas oportunidades en las pocas ciudades donde funcionan esas industrias. La concentración industrial y de la población en pocos lugares crea problemas que deben ser considerados con urgencia. Con respecto al uso del agua y de la tierra hay también grandes problemas. Por ejemplo. San Salvador tiene actualmente un déficit de agua de un metro cubico por segundo, lo que hace socialmente más costosa la instalación de nuevas industrias o la llegada de inmigrantes. Además, la ciudad y el área metropolitana de San Salvador están extendiéndose desordenadamente ocupando tierras agrícolas de las Clases II y III, lo que representa un daño económico para todo el país.
De acuerdo con los antecedentes recopilados en el Proyecto OEA/CONAPLAN, "Regiones y Zonas de El Salvador. Reconocimiento y Evaluación de los Recursos Naturales para una Planificación del Desarrollo", se ha podido constatar las desigualdades entre los diversos departamentos, y cómo la actividad económica y los servicios se concentran fundamentalmente en San Salvador, ignorando casi por completo al resto del país. Esto indica que los problemas en el sector rural salvadoreño y en su agricultura son graves y que necesitan una rápida solución.
Las dificultades señaladas anteriormente sugieren que se recurra a la planificación regional como instrumento eficaz para una política de desarrollo.
El Gobierno de El Salvador está preparando su Tercer Plan Quinquenal de Desarrollo Económico y Social (1973-1977). Se espera, mediante la planificación nacional, global y sectorial, acelerar la tasa de crecimiento del Producto Geográfico Bruto, redistribuir los ingresos y la propiedad, elevar el nivel de vida, lograr el pleno empleo, facilitar la movilidad social, la movilidad geográfica de la mano de obra y el capital, evitar presiones inflacionarias y mantener el endeudamiento externo dentro de cifras manejables, etc.
El planeamiento del desarrollo puede ser llevado a tres niveles: nivel nacional (macroplaneamiento); a nivel de la firma o predio (microplaneamiento), y un nivel intermedio. Numerosos planificadores sostienen que a nivel nacional sólo puede formularse el marco general de la política de desarrollo, mientras que en forma más detallada sólo puede ser elaborada a un nivel más bajo, intermedio de la región. La planificación regional es, por consiguiente, la herramienta para trasladar las políticas nacionales de desarrollo a términos operacionales, alcanzando a las más pequeñas unidades de producción.
El Proyecto OEA/CONAPLAN ha elaborado una regionalización del país con fines de desarrollo integrado, además de la zonificación para el desarrollo agropecuario y forestal y la utilización de las cuencas hidrográficas para el planeamiento del uso múltiple del agua.
Algunos de los Departamentos de CONAPLAN, como Industria, Urbano y Regional, además de Agricultura, se encuentran elaborando políticas regionales como marco de referencia para políticas sectoriales. Específicamente, el de Industrias está viendo la regionalización como marco de referencia para el empleo industrial; el de agricultura como marco para la reforma agraria y el desarrollo rural, y el de Planificación Urbana como marco para el desarrollo urbano. Otros Departamentos, especialmente el de Infraestructura y el Social, están considerando aspectos regionales para realizar sus políticas.
La variable regional en la Planificación Nacional de El Salvador no es enteramente nueva. El Primer Plan 1965-69 exponía: "En la distribución de los recursos, el objetivo esencial debe ser garantizar el uso óptimo en cada región del país, de manera que estos puedan contribuir con sus mejores esfuerzos al bienestar nacional, logrando la debida participación en los beneficios que producen".
La importancia de la planificación regional es evidente; las actividades económicas y la distribución de la población evolucionan bajo las influencias del pasado. En las nuevas inversiones, sus decisiones de localización tienen en cuenta las facilidades de que deben disponer, especialmente en abastecimiento de insumes y en la distribución de los productos; esta situación hace que los centros que disponen de facilidades tiendan a producir aglomeración y a transformarse en un polo de crecimiento. Las mayores inversiones atraen inmigrantes con los problemas consecuentes, y esto obliga al estado a orientar el gasto publico hacia estos puntos, que se transforman así en privilegiados. La existencia de un solo polo de desarrollo que domine económicamente un espacio geográfico, como podría ser San Salvador y su área metropolitana, tendría la tendencia a crecer cada vez más a costa de las llamadas áreas periféricas.
El crecimiento explosivo de la población en general crea distorsiones en las políticas de inversiones y graves problemas de empleo, especialmente en el sector rural, donde los recursos son limitados. La agricultura está absolutamente incapacitada para absorber los incrementos de mano de obra, y su modernización tenderá a aumentar el desempleo; las actividades no agrícolas del sector rural son muy limitadas y difícil de expandir rápidamente por falta de la infraestructura básica y demás facilidades que permiten el desarrollo rural. Aquí nace el concepto de marginalidad que debe tenerse en cuenta en una política de desarrollo económico.
La marginalidad ocasionada por la escasa participación en los bienes y servicios, es un factor importante de insatisfacción popular. Esta escasa participación se manifiesta a través de problemas de salarios (y/o empleo), vivienda, educación insuficiente, falta de acceso a los medios de comunicación social (periódicos, radio, televisión) y escasez de servicios básicos como electricidad, salud, teléfonos, policía, registro civil, etc.
Esta situación de marginalidad es más fuerte en el sector rural y sólo se corrige mediante una programación del desarrollo. No debe olvidarse que los conceptos sector rural y sector agrícola no son similares, ni sinónimos las expresiones "lo agrícola" y "lo rural", ya que el sector rural engloba la agricultura y es, en consecuencia, un concepto más amplio aunque muy interrelacionado. De esta manera no se trata de buscarle solución al desempleo y la miseria rural exclusivamente en la agricultura, puesto que las políticas agrícolas que hacen hincapié en la reforma agraria o en el fomento agrícola no resuelven el problema. Se hace necesario, por tanto, diseñar una política de desarrollo rural tendiente a cambiar las condiciones que limitan la creación de oportunidades de trabajo no agrícola y modificar, asimismo, las condiciones de vida en el sector rural que estimulan las migraciones masivas a las ciudades mayores. Bandini sintetiza muy bien la idea con su lema: Exodo agrícola sí, éxodo rural no, Friedmann pone la idea de la siguiente forma:
"Los costos sociales para mantener a una familia de inmigrantes en la ciudad pueden ser más altos que la contribución total de la familia a la economía; mientras sea posible ofrecer oportunidades económicas genuinas en las áreas rurales, mientras la productividad marginal de la mano de obra rural sea superior a cero, puede resultar más barato contrapesar la migración hacia los centros urbanos mediante un programa de urbanización del campo".
Weitz asigna a la planificación regional funciones verticales y horizontales. La función vertical se refiere a la coordinación de los planes sectoriales a nivel nacional (macroplanes) con el planeamiento de unidades individuales de producción (microplaneamiento); el esfuerzo que se realiza por integrar el macroplaneamiento y el microplaneamiento es asignado al nivel regional.
La función horizontal consiste en varias operaciones, como la coordinación intersectorial, la traducción de problemas socioeconómicos en términos físicos, y la traducción de planes generales en proyectos concretos.
En síntesis, para enfocar una adecuada política rural, corregir los desequilibrios que se estimen inadecuados y hacer operativos y eficientes los planes globales y sectoriales de desarrollo, debe determinarse un sistema de regiones y adoptar la planificación regional como un instrumento dentro del contexto de una política nacional de desarrollo regional.
R. Weitz ha analizado muy claramente las características de la planificación regional en los países en desarrollo, y sus diferencias con las que se han llevado a cabo en los países más avanzados.
En los países avanzados, señala, el énfasis yace en herramientas analíticas que requieren generalmente gran cantidad de datos refinados y considerable refinamiento matemático; los esfuerzos para utilizar tales instrumentos de planificación en los países en desarrollo han terminado en fracasos. La razón más obvia es la falta de datos suficientemente refinados.
Hay dos aspectos relevantes que hacen poco prácticos los modelos y herramientas perfeccionados. Primero, existen varios factores importantes, especialmente los relacionados con las esferas sociales y de organización, que no se prestan para la representación matemática y que no pueden ajustarse a ecuaciones sin perder su verdadero significado; además, el hecho de atribuir valor cuantitativo a estos factores no pueden sino distorsionar su significado. Segundo, los planificadores no pueden prever ni valorar de antemano muchos de estos factores, puesto que aparecen sólo durante la transición de una situación A a B, y por lo tanto podrían ser incluidos en un modelo estático. Se tiene el caso, por ejemplo, de un rápido proceso de desarrollo que envuelve cambios estructurales, tales como la transformación de un sistema de producción.
Además de las limitaciones señaladas existe el hecho de que los modelos han sido diseñados para países con economía que operan eficientemente, incluso cuando han alcanzado una etapa en que la oferta supera a la demanda; en estos casos el problema puede ser estimular la demanda. La situación en los países en desarrollo es más bien crear un eficaz sistema de oferta. Esta situación es particularmente cierta en el sector agrícola, en donde no se responde a la demanda por existencia de barreras institucionales que impiden a los productores utilizar los recursos existentes en la manera deseada. Anticuados sistemas de tenencia, falta de facilidades de entrenamiento, malas comunicaciones e inadecuados sistemas de apoyo son algunos de los ejemplos. Estos aspectos deben ser tomados en cuenta en los estudios de planificación regional.
Los objetivos serían analizar, en un grupo de trabajo interdisciplinario de funcionarios nacionales, y con la cooperación de técnicos internacionales, la regionalización sugerida en la primera etapa del Proyecto OEA/CONAPLAN, a fin de que un sistema de regiones sea aceptado como marco multisectorial permanente.
El grupo de trabajo deberá elaborar un diagnóstico regional, tanto urbano como rural, y formular una política con el fin de introducir la programación regional.
Se trata de instituir estudios regionales en el país, conocer la estructura espacial del desarrollo, encauzar el futuro procesamiento de datos nacionales en base no solo a municipios y departamentos sino también de regiones, procurando la preparación de cuentas regionales; sugerir políticas regionales para los sectores económicos en áreas rurales y urbanas; determinar los polos de crecimiento secundarios para el país, teniendo en cuenta la variable centroamericana; analizar las relaciones ciudadcampo y sus efectos en "el desarrollo rural; jerarquizar las ciudades, seleccionando las más adecuadas para situar los servicios básicos y otras actividades que sirven de sistema de apoyo en la modernización de la agricultura y la creación de actividades industriales.
Se procurará, además, hacer compatibles los programas y proyectos ya delineados, haciendo notar las contradicciones que se observen al nivel regional y analizar los efectos que pueden producir algunos proyectos existentes sobre el medio ambiente. Por ultimo, sería necesario promover los estudios o investigaciones básicas que faciliten la preparación de proyectos específicos y la elaboración de planes de desarrollo regional, como por ejemplo la preparación de planes reguladores de las ciudades principales; organización de la comunidad rural; características e intereses de los pequeños propietarios rurales; y nivel y características del desempleo e ingreso.
