2.1 El marco actual de referencia
2.2 Diagnostico actualizado
2.3 La estrategia actual de desarrollo
Tal como fuera indicado en el primer capítulo, el propósito de presentar un documento actualizado obedece, por una parte, a la necesidad de mostrar los cambios y avances ocurridos desde la formulación del Plan, en 1988, -los cuales, como factores exógenos y endógenos del mismo, tienen un efecto importante en el logro y cumplimiento de las metas y acciones programadas por los países que integran la región del Trifinio- y por otra, a la conveniencia de disponer de una propuesta ajustada con base en ese nuevo contexto.
A continuación se describen los cambios significativos que se han operado desde la fecha de aprobación del Plan Trifinio hasta el presente.
2.1.1 El Contexto Internacional
Entre 1988 y 1992 ocurrieron modificaciones de trascendencia universal: la distensión entre los mundos oriental y occidental ha reducido a niveles mínimos el peligro de una confrontación nuclear; el modelo socioeconómico de planificación centralizada, con dominio estatal de los medios de producción, se ha desprestigiado hasta convertirse en una posición casi insostenible; hay un consenso universal sobre la capacidad del funcionamiento de los mercados libres dominados por la libre empresa y la iniciativa privada, para optimizar el uso de los recursos y generar riqueza y bienestar; y nuevas corrientes de opinión nacionalista y de carácter separatista fragmentan antiguas unidades políticas en tanto que, simultáneamente, se forman grandes bloques supranacionales que conforman mercados capaces de acelerar sustancialmente el crecimiento económico de las naciones así agrupadas.
Paralelamente, el avance tecnológico, en particular de la informática y las telecomunicaciones, tiende a globalizar la economía, la cultura, el conocimiento y la opinión pública. La humanidad toma conciencia del carácter global y urgente de la problemática ambiental y de los múltiples peligros que debe enfrentar, por medio de esfuerzos conjuntos, no sólo para impedir el deterioro ecológico y el desmejoramiento de la calidad del ambiente, sino quizás para sobrevivir como especie en un mundo amenazado por la superpoblación, la deforestación, la erosión, la desertificación, la destrucción de la capa de ozono, el efecto invernadero y la contaminación del agua, el aire y los suelos. Estos temas han dejado de ser preocupación exclusiva de ecólogos, planificadores y estudiosos, y han ingresado al terreno de la política nacional e internacional, a todos los niveles.
2.1.2 El Proceso de Pacificación e Integración Centroamericano
En Centroamérica los países más desgarrados por guerras internas, Nicaragua y El Salvador, habiendo superado los obstáculos más graves que se oponían a la pacificación, han suspendido las acciones bélicas y están en proceso de resolver, por medio del diálogo, la negociación y el compromiso, los múltiples problemas derivados de los anos de violencia sufridos. A la fecha de actualización del Plan, julio de 1992, persiste sólo en Guatemala el estado de semiguerra sostenido desde hace más de dos décadas, sin que las conversaciones entre ambos bandos pudieran culminar en la suspensión definitiva de las acciones militares.
El Salvador y Honduras, en actitud tranquila, pero de tensión controlada, aguardan el dictamen de la Corte Internacional de La Haya sobre los bolsones de territorio en litigio a lo largo de sus fronteras, habiéndose comprometido ambos gobiernos a respetar dicho dictamen y habiendo declarado en cláusula especial del Acuerdo de Cooperación Técnica suscrito por ambos países con Guatemala, la OEA y el IICA para el Plan Trifinio, que ese litigio es independiente de las acciones comunes de desarrollo emprendidas conjuntamente en el área del Trifinio.1
1 El dictamen de la Corte Internacional tuvo lugar posteriormente, en ese mismo ano, y fue aceptado por ambos países.
El Parlamento Centroamericano es un proyecto político aceptado por los gobiernos del Istmo y aprobado por los Congresos nacionales de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua. Los mismos han confirmado a Esquipulas, capital espiritual y religiosa de Centroamérica, como su sede permanente. Los tres países que participan en el Plan Trifinio han elegido representantes ante dicho foro y éste ha comenzado a funcionar. El Parlamento ha sido considerado por sus creadores como el marco político deliberativo permanente, necesario para apoyar e impulsar el Plan Trifinio, así como otros proyectos de desarrollo fronterizo en Centroamérica.
2.1.3 El Avance en la Ejecución del Plan
Desde su elaboración, aprobación trinacional e inicio de los esfuerzos por su implementación, el Plan Trifinio ha progresado notablemente, aunque no en la forma ni con el ritmo previsto y deseado. Los avances realizados implican modificaciones en el entorno y forman, por lo tanto, parte del marco de referencia modificado al que es necesario referirse para la reformulación de su diagnóstico, estrategia, programas y proyectos.
Las modificaciones se han producido en diversos terrenos, y se describen en detalle en el numeral 1.3 de este documento.
El diagnóstico realizado en 1988 sigue siendo válido en su mayor parte, ya que el ritmo de cambios en la región es lento, relativamente a áreas de mayor desarrollo. Sin embargo, algunas variaciones significativas merecen ser señaladas.
2.2.1 Aspectos Físicos
La superficie de la región fue estimada originalmente en 7,584 km2, pero la medición de las extensiones de los municipios que la conforman, en los tres países, actualizada por los respectivos institutos geográficos nacionales, arroja un total de 7,367 km2, es decir, ligeramente menor. La discrepancia se origina en los municipios del Departamento de Copán, Honduras, cuya superficie total fue estimada originalmente en 1,354 km2 y es en realidad, según la medición actualizada, sólo de 1,136.9 km2.
Aunque el proceso de deforestación y erosión ha continuado, no ha apareado aún el desierto como área significativa observable, excepto en algunas cárcavas y fondos de quebrada erosionados por el agua de las lluvias. Por lo demás, la totalidad del área trinacional está cubierta por vegetación: predominantemente bosque secundario en la zona de Honduras, bosque secundario y matorral en la de Guatemala, y matorral en la de El Salvador.
En proporción muy pequeña respecto de las áreas totales, se encuentra bosque nuboso en los tres países, concentrado en la cumbre del Macizo de Montecristo, como núcleo de la Reserva de la Biosfera "La Fraternidad". En el Mapa 2.1 se señala la cobertura forestal del área.
2.2.2 Aspectos Demográficos
La población actual de la región probablemente esté en los alrededores de 600,000 personas, dada la estimación en 1989 de 571,790 con una tasa anual de crecimiento de 1.2%
El análisis de la localización de la población indica una gran dispersión geográfica (Mapa 2.2), atribuible a su base económica predominantemente agrícola y de secano, orientada mayormente al autoabastecimiento; condiciones que no estimulan la concentración. Esta situación es particularmente aguda en el área hondureña en la que, sin embargo, las condiciones naturales de relieve, calidad de suelos y disponibilidad de agua podrían permitir el crecimiento de centros urbanos medianos en San Marcos de Ocotepeque, Copán Ruinas y La Unión.
En el área guatemalteca se encuentran las concentraciones urbanas de Chiquimula, Asunción Mita y Esquipulas, inmersas en una constelación de minúsculos asentamientos rurales dispersos. Las condiciones naturales podrían también permitir desarrollos urbanos mayores en Jocotán-Camotán y El Amatil-Carboneras.
2.2.3 Aspectos de Infraestructura
La región se encuentra vinculada vialmente con el exterior. Chiquimula, centro de servicios principal del área guatemalteca, está conectada con la ciudad de Guatemala por carretera pavimentada de segundo orden. El área salvadoreña se polariza hacia Santa Ana y, en segunda instancia, hacia El Salvador, por medio de vías pavimentadas. El área hondureña se conecta con Santa Rosa de Copán y, en segunda instancia, con San Pedro Sula. Su conexión con Tegucigalpa es más débil y lejana.
Internamente, existe adecuada vinculación vial, pavimentada, entre las áreas guatemalteca y salvadoreña, por medio del eje que va desde Zacapa hasta Santa Ana, pasando por Metapán, con un ramal hacia Esquipulas; a excepción de la zona de Asunción Mita, casi aislada del resto del área del Trifinio y mejor vinculada con Santa Ana y Guatemala por medio de la carretera pavimentada que la une con dichas ciudades, prolongándose a San Salvador hacia el sureste.
El área hondureña está fragmentada vialmente, encontrándose en ella dos subáreas desvinculadas entre sí: la que rodea a Nueva Ocotepeque, conectada por vía pavimentada con Esquipulas, mas no con el área salvadoreña; y la nucleada en torno a Copán Ruinas, conectada por vías afirmadas con la carretera a Chiquimula, pasando por Vado Hondo, y con Santa Rosa de Copán, a través de Florida y Nueva Arcadia.
Las respectivas redes eléctricas nacionales cubren la mayor parte de las áreas guatemalteca y salvadoreña, abasteciendo los centros urbanos, pero no están conectadas entre sí las redes de ambos países. Del área hondureña, sólo Nueva Ocotepeque y San Marcos de Ocotepeque se encuentran servidos y conectados a la red eléctrica nacional, por una línea proveniente de Santa Rosa de Copán; no así el resto del área.
2.2.4 Potencial de Desarrollo
Los estudios e investigaciones realizados en el marco del Plan Trifinio en los últimos tres años han revelado posibilidades concretas de desarrollo económico en diversos ámbitos geográficos y sectores de la economía de la región.
Así, se ha identificado 22 zonas con aptitud para realizar proyectos de riego, tomando en consideración todos los factores condicionantes tanto físicos como sociales y económicos. De ellas, siete quedan en El Salvador, con un área regable de 1,411 ha; seis en Guatemala con 3,450 ha, y nueve en Honduras con 1,209 ha, con un total de 6,070 ha.
Se ha verificado la viabilidad técnica, económica e institucional de la agroforestería en la región, con especies forestales de uso múltiple, particularmente con fines energéticos. Esto último está fundamentado en la presencia de un mercado creciente de leña, fuente principal de energía para la mayoría de la población, tanto urbana como rural.
Se ha verificado también, en primera aproximación, la posibilidad de implantar cultivos xerofíticos de alto rendimiento físico y financiero en las zonas llamadas "semiáridas", entendiendo como tales aquéllas en las que la estación sin lluvias dura no menos de seis meses seguidos, anualmente.
El campesinado y los pequeños y medianos productores agrícolas muestran excelente disposición para participar en los proyectos orientados a la elevación de la productividad mediante el mejoramiento de la tecnología y organización para el mercadeo.
Están dadas las condiciones para incrementar el papel del turismo regional en la economía del área, aprovechando el peregrinaje a Esquipulas, la cercanía de las ruinas de Copán y las proximidades del bosque nuboso de Montecristo. Para ello se deberán mejorar el acceso a dichos centros de atracción, los servicios a los viajeros y la infraestructura de transportes (Mapa 23).
La designación de Esquipulas como sede del Parlamento Centroamericano, recientemente inaugurado y ya una realidad política operativa, acrecienta las proyecciones de viajes internacionales y permanencia en la región y consecuentemente la rentabilidad de proyectos de alojamiento, alimentación y servicios a viajeros.
2.2.5 Administración del Desarrollo Regional
Se ha constituido y consolidado la Comisión Trinacional del Plan Trifinio, de nivel vicepresidencial, con su Secretaría Ejecutiva Trinacional y Secretarías Ejecutivas Nacionales, con sede alternativa, cada dos años, en cada uno de los tres países. Su funcionamiento es financiado por aportes nacionales regulares. Este organismo conduce, evalúa y supervisa la ejecución del Plan y participa en la de cada uno de sus proyectos trinacionales, con apoyo de la OEA y del IICA, que para tal fin mantienen una Unidad Técnica con sede en Guatemala.
Tanto la Comisión Trinacional, para el área del Trifinio, como el Parlamento Centroamericano, a nivel de la región centroamericana, son frutos de la voluntad política integracionista regional. Esa voluntad, históricamente vigente, ha experimentado altibajos en su materialización, con un notable repunte en los últimos anos, reforzada por la tendencia mundial a la formación de grandes bloques políticos y comerciales. El Salvador, Guatemala y Honduras son los países del Istmo Centroamericano que más rápidamente se han incorporado a esta tendencia y asumido los compromisos correspondientes. Esta situación conforma un marco político propicio a la ejecución del Plan Trifinio y consecuente liberación gradual de las inveteradas restricciones al tránsito fronterizo en el área del Plan.
No se ha propuesto formalmente la creación de una autoridad regional trinacional de desarrollo con sede en el área. Sin embargo, las necesidades de los primeros proyectos que han iniciado su etapa de ejecución, han conducido a la instalación de oficinas equipadas en Esquipulas, para la coordinación trinacional, y en cada uno de los tres países para las coordinaciones nacionales.
Se mantiene en sus líneas fundamentales la estrategia de desarrollo diseñada y mostrada en la versión original del Plan, tal como se resume en el numeral 1.43 de este documento, la cual fue 'aprobada por la Comisión Trinacional en noviembre de 1988 y aplicada desde entonces en la ejecución de los proyectos que en ella se sustentan.
Sin embargo, la experiencia de los últimos dos años añade nuevos elementos de juicio, que se han recogido en el numeral anterior 22, y que conducen al reordenamiento y complementación de la estrategia, tanto en lo referente al proceso de desarrollo e integración en sí, como a la implementación del Plan.
El marco de objetivos nacionales de desarrollo, el estado de avance de la ejecución del Plan y los resultados del diagnóstico regional actualizado han condicionado la configuración de la estrategia de desarrollo actualizada, la cual se orienta a la consecución de los siguientes cuatro objetivos básicos:
Crecimiento económico sostenible, entendido como proceso permanente de aumento de la capacidad productiva de la población, manteniendo la integridad ecológica.Desarrollo social, entendido como elevación del nivel y mejoramiento de la calidad de vida de la población;
Integración trinacional, entendida como aumento de los flujos de personas, bienes, servicios e información, así como de las complementariedades económicas e interacción social y cultural entre los tres países, y
Protección ambiental, entendida como reversión del proceso de deforestación, empobrecimiento y erosión de los suelos, depredación del patrimonio cultural y contaminación del agua y del aire.
La consecución de estos objetivos requiere de mecanismos estratégicos, los cuales se presentan, en forma resumida, a continuación.
2.3.1 Líneas Maestras de la Estrategia de Desarrollo e Integración
Para lograr el aumento de la capacidad productiva de la población se requiere de varios elementos:
Inversiones que amplíen, diversifiquen y aumenten la eficiencia del aparato productivo;Capacitación de la población para elevar su productividad, diversificar sus destrezas y mejorar su adaptabilidad a cambios del contexto económico;
Mejoramiento de la infraestructura de apoyo y servicios;
Uso de tecnologías no depredadoras ni destructivas sino, por el contrario, conservadoras a perpetuidad de los recursos renovables; y
Estabilidad comprobada del marco jurídico y administrativo, es decir, de las reglas de juego, en que se desenvuelve el proceso de producción y comercialización.
La elevación del nivel y el mejoramiento de la calidad de vida de la población se pueden lograr por medio de la aplicación de las siguientes líneas estratégicas:
Aumento de los ingresos familiares en forma permanente y en condiciones de dignidad y libertad individual, lo cual implica la creación constante de más empleos. Esto requiere, por una parte, continuas inversiones en ampliaciones, diversificaciones y perfeccionamientos del aparato productivo de bienes y servicios de la región y, por otra, continua capacitación de la población en el uso de tecnologías de progresiva eficiencia y diversidad, para la satisfacción de sus necesidades humanas básicas;Enseñanza y difusión generalizada, pero orientada con particular énfasis hacia la mujer campesina, de los conocimientos elementales aplicables a la vida diaria para mejorar las condiciones familiares de higiene del cuerpo, de la vivienda y de su entorno, prevención de las enfermedades y atención a la salud, nutrición, planificación familiar, conocimiento y uso de la tecnología, servicios y posibilidades de educación y superación personal que ofrece la sociedad moderna, a través de sus diversos organismos gubernamentales y privados, y
Apoyo al control de la contaminación ambiental y uso generalizado de tecnologías de conservación de los suelos y reforestación.
Para lograr el aumento de flujos, complementariedades e interacciones trinacionales, se requiere de la aplicación de los siguientes componentes de la estrategia:
Consolidación de la organización institucional trinacional establecida, primero para la elaboración y luego para la ejecución del Plan Trifinio, con amplia y permanente participación de los organismos nacionales sectoriales y multisectoriales, públicos y privados;Integración trinacional de la infraestructura y equipamiento de apoyo y servicios regionales, particularmente las redes vial, energética y de servicios de salud y educación, y
Ejecución de proyectos trinacionales que propicien la transferencia de conocimientos y experiencias entre los tres países, y la integración horizontal de los procesos productivos, con traslados continuos y crecientes de insumos, productos, bienes y servicios entre los países.
La reforestación, conservación de suelos, protección del patrimonio cultural y control de la contaminación son objetivos cuya consecución requiere de la aplicación de los siguientes componentes estratégicos:
Intensa y masiva difusión, apoyada en unidades demostrativas y realizaciones ya logradas, de los beneficios ligados a los proyectos de forestación y manejo racional y sostenido de las plantaciones forestales y agroforestales, en sus diversas modalidades, asociados con prácticas de conservación de suelos, en sustitución de la agricultura itinerante, deforestadora y destructiva del suelo;Apoyo al turismo ecológico y arqueológico, orientado a generar recursos para el financiamiento de la mejor custodia, conservación y restauración del patrimonio natural y cultural, y
Promoción de la búsqueda y aplicación de soluciones técnicamente viables y económicamente justificables para la eliminación de residuos líquidos, sólidos y gaseosos generados por las concentraciones urbanas y las actividades mineras e industriales.
2.3.2 Estrategia de Implementación
En lo referente a la implementación del Plan, se recomiendan las siguientes líneas estratégicas:
a. Enfasis en la Integralidad del Desarrollo
Es necesario iniciar al más breve plazo la ejecución de los proyectos trinacionales orientados a la generación de empleos y al aumento y diversificación de la producción, tales como artesanías, minería y servidos turísticos. Para ello la región ofrece las ventajas comparativas de sus recursos naturales, sus tesoros arqueológicos, la destreza tradicional de sus artesanos y su vasta población desempleada o subempleada, que reduce el costo social del trabajo humano a las cercanías de lo inexistente.
De esta manera se equilibrará el proceso de desarrollo regional iniciado que, hasta el momento, reposa casi exclusivamente en la ejecución de proyectos en los sectores agrícola y forestal, con excepción del componente de estufas mejoradas ahorradoras de leña que integra el Proyecto Piloto y el Programa de Racionalización Energética y Protección Ambiental2. La ejecución de proyectos correspondientes a los otros sectores mencionados permitirá iniciar la diversificación productiva necesaria para disminuir la vulnerabilidad inherente a un desarrollo monosectorial y proporcionará mayor sustento al proceso en su conjunto.
2 Estos proyectos, actualmente en ejecución, se explican en el Capitulo 3, "Proyectos en Ejecución".
Asimismo, es indispensable iniciar la ejecución de los proyectos del Programa de Infraestructura3, para proporcionar el apoyo que las actividades productivas requieren en materia de transporte, comunicaciones y energía. El más urgente de esos proyectos es el de radiodifusión por cuanto, a través del mismo, se podrá difundir programas de gran impacto social en las áreas rurales de la región del Trifinio. Esos programas, abarcarán aspectos tales como capacitación en tecnología agrícola y forestal, conservación del suelo, sistemas sencillos de captación y almacenamiento de agua, construcción y uso de estufas mejoradas, elaboración de productos artesanales útiles y decorativos, administración de pequeñas empresas, comercialización de productos agrícolas y artesanales, higiene y nutrición familiar básicas, saneamiento doméstico y atención a la salud maternoinfantil, principalmente del tipo preventivo.
3 Ver el numeral 1.4.4 del Capítulo 1.
Le siguen en grado de urgencia la construcción de caminos rurales que proporcionen acceso a mercados y a servicios para la población dispersa, y la electrificación rural que apoye la diversificación artesanal y la aparición y desarrollo de la agroindustria familiar y de pequeña empresa. Por otra parte, la electrificación de los poblados rurales mejorará simultáneamente, en forma sustancial, la calidad de vida de la población por medio de la iluminación pública y energía doméstica.
Paralelamente, es necesario promover las inversiones públicas y privadas en infraestructura y equipamiento de salud, necesarios para la operación de sistemas de prevención y atención médica que proporcionen, por lo menos, un nivel básico de servicios en el campo y un nivel especializado en los centros urbanos de la región.
b. Ordenamiento Territorial, Regional y Urbano
A nivel regional, es necesario reunir y consolidar las diversas clasificaciones realizadas de usos y vocaciones de los suelos, determinar el tipo de tratamiento que cada área debe recibir y definir los instrumentos legales, administrativos y financieros necesarios para garantizar que el tratamiento adecuado se produzca en cada caso. Es necesario también configurar la estructuración de los centros poblados y los papeles correspondientes a cada uno de ellos, y programar consecuentemente el desarrollo de las redes regionales de infraestructura "carreteras y caminos rurales, eléctrica, obras de riego,- y la localización de las actividades mineras, industriales y turísticas.
Paralelamente, debe organizarse el desarrollo de los principales centros urbanos para su funcionamiento eficiente en el papel que le corresponda a cada uno en el contexto regional, como centro de servicios diversos, de comercialización, de transformación industrial, de consumo de productos agrícolas y de aprovisionamiento de insumos y bienes manufacturados de consumo, a través del tiempo.
En el Mapa 2.4 se señala la zonificación de la estructura urbana regional en la cual debería promoverse la organización indicada.
En resumen, es necesario localizar espacialmente y temporalmente la implementación y desarrollo de los proyectos que integran el Plan Trifinio, de manera conjunta y coordinada, en el marco de un ordenamiento territorial regional y urbano, visualizando su evolución a través de un horizonte de corto, mediano y largo plazo, definiendo el uso óptimo de cada segmento del territorio y proporcionando así las pautas necesarias para la aplicación de los instrumentos jurídico-administrativos y financieros que apoyen y conduzcan el desarrollo integral propuesto.
c. Coordinación Interinstitucional y Libre Tránsito
Será necesario superar las dificultades de comunicación derivadas de la autonomía que caracteriza la administración de cada proyecto, a consecuencia de la diversidad de sus fuentes de recursos y normas organizativas ligadas a cada una de dichas fuentes. Para ello es indispensable establecer mecanismos vigorosos y efectivos que produzcan una coordinación fluida y eficaz entre los proyectos, a fin de garantizar la concurrencia armónica de recursos y esfuerzos hacia los objetivos comunes del Plan.
El elemento central de dicha coordinación es la Secretaría Técnica Ejecutiva del Plan Trifinio, por representar tanto al nivel político como a los organismos gubernamentales sectoriales de ejecución de cada país. En las etapas iniciales de la implementación del Plan, la cooperación técnica internacional puede apoyar y viabilizar la función coordinadora, pero se considera que esa función adquirirá el carácter de permanencia que se requiere sólo en la medida en que la Secretaría Técnica Ejecutiva la asuma directa y plenamente o, alternativamente, logre implantar un mecanismo o sistema de instrumentos de coordinación técnica trinacional con facultades para incorporar a su ámbito de actuación a todos los organismos participantes, tanto nacionales como internacionales.
Por otra parte, la experiencia acumulada en los recientes esfuerzos por ejecutar los proyectos más avanzados del Plan Trifinio, demuestra la necesidad de diseñar y aplicar instrumentos legales y administrativos que, dentro de las legislaciones nacionales vigentes, permitan facilitar y aligerar el tránsito internacional de autoridades, funcionarios y beneficiarios de las actividades del Plan Trifinio y de sus proyectos trinacionales, así como de los vehículos, bienes, frutos y servicios necesarios para su buen funcionamiento, sin restricciones cuantitativas ni derechos aduaneros, ni formalidades que obstaculicen su ejecución y evolución posterior.
