Capítulo 3 - Disposiciones legales, gubernamentales e institucionales en la selva central del Perú

Principales disposiciones legales sobre recursos naturales
Autoridades institucionales
Problemas de ejecución

La Constitución peruana de 1979 establece que los recursos naturales renovables y no renovables son patrimonio de la Nación. La ley declara además que todos tienen el derecho de habitar en un ambiente saludable, apropiado para el desarrollo de una vida adecuada, y la correspondiente obligación de "conservar el medio ambiente". La ley dispone además que el Estado evalúe y preserve los recursos naturales y energéticos y promueva su manejo adecuado, controlando a la vez la contaminación ambiental, con cuyo fin establece las reglamentaciones que rigen la utilización de los recursos naturales y energéticos por parte de los sectores público y privado.

En este capítulo se describe la legislación peruana sobre recursos naturales y los organismos gubernamentales que la administran. Concentrándose en la Selva Central, se demostrará la forma en que las leyes y las instituciones con frecuencia se aplican en territorios en los que la autoridad no se halla bien definida, dificultando así el logro de las metas de "conflictos mínimos" entre los usuarios y los funcionarios de los bosques tropicales. Empleando el "Proyecto Especial" Pichis-Palcazu, como ejemplo de cooperación intergubernamental, se sugerirán formas en que pueden superarse tales problemas.

Principales disposiciones legales sobre recursos naturales

La Ley General de Aguas establece que todas las aguas en el Perú son de propiedad del Estado y deben utilizarse en armonía con el interés social y servir al desarrollo del país. El Estado formula la política que rige su utilización y preservación. En consecuencia, el Poder Ejecutivo regula la utilización de las aguas y puede reservar aguas, organizar el desarrollo de una zona, cuenca hidrográfica o valle, declarar zonas de protección y estados de emergencia, transferir aguas de una cuenca a otra y sustituir fuentes de abastecimiento. El Ministerio de Agricultura tiene jurisdicción en materia de aguas, excepto sobre las aguas minero-medicinales, que corresponden al Ministerio de Salud. El Consejo Superior de Aguas tiene a su cargo los asuntos de índole intersectorial y las prioridades en materia de uso de las aguas.

De acuerdo con esta ley, la política del gobierno asigna especial énfasis a la preservación y fomenta planes de desarrollo de cuencas integradas y distritos de riego para evitar el deterioro y la pérdida de los recursos de agua, flora, fauna y suelos.

Pueden establecerse servidumbres para la construcción y operación de obras hidráulicas y para la defensa de las márgenes y riberas de los cursos de agua y la conservación de recursos naturales. Después de satisfechos los derechos de todos los ciudadanos en materia de agua potable y trabajo, las prioridades para el uso del agua son la ganadería, la agricultura, la energía y la industria.

La Ley Forestal y de Fauna Silvestre declara que los recursos forestales son de dominio público. Toda la flora y la fauna, con excepción de las especies acuáticas, están dentro de esta ley, que establece además que las tierras forestales no deben utilizarse para la agricultura y la ganadería.

Los bosques se clasifican en bosques naturales y bosques cultivados. Se establecen dos categorías de manejo de bosques naturales: bosques nacionales y bosques de libre disponibilidad. Ambos tipos se declaran aptos para la producción permanente de madera, otros productos forestales y fauna silvestre. Los bosques nacionales sólo pueden explotarse con fines industriales y comerciales por el Estado. Los bosques de libre disponibilidad pueden ser utilizados por cualquier persona autorizada.

Los bosques naturales de protección se establecen para conservar los suelos y las aguas. Se incluyen cuatro diferentes categorías de conservación: los parques nacionales, para la protección de las asociaciones naturales de la flora y fauna silvestre en zonas de belleza panorámica; las reservas nacionales, para la protección y propagación de especies de la fauna silvestre de interés nacional; los santuarios nacionales, para proteger comunidades de especies vegetales o animales, así como formaciones naturales de interés científico o paisajístico, y los santuarios históricos, para preservar los escenarios naturales de acontecimientos de significación histórica. La ley también contempla el establecimiento de reservas comunales destinadas a conservar la fauna silvestre que constituye una fuente tradicional de alimentación del hombre y el establecimiento de cotos de caza para fines de caza deportiva.

La Ley General de Pesquería establece que el Estado tiene a su cargo la administración de los recursos de las aguas marinas y continentales, en especial lo relacionado con la pesca industrial. Esta ley ha dado origen a varias reglamentaciones que tocan aspectos tales como temporadas de pesca y restricciones en la Selva y en todo el territorio del país. En la aplicación de esta ley, las autoridades se han concentrado en la extracción, prestando poca o ninguna atención a la conservación.

La Ley de Reforma Agraria ha procurado transformar la estructura agraria en un sistema de distribución más equitativa de la propiedad, garantizando la justicia social para el agro. Se entiende por asentamiento rural el establecimiento organizado de grupos de agricultores en unidades agrícolas. Se prohibe la subdivisión de predios rurales en parcelas menores a las establecidas para las unidades agrícolas familiares. La Ley Agraria adjudica tierras a las comunidades con la condición de que no podrán transferirse al dominio público, salvo que se las incorpore a cooperativas o sociedades agrícolas de interés social. La comunidad recupera la propiedad de las parcelas abandonadas y de las no explotadas en forma directa por los comuneros, previo pago de las mejoras necesarias efectuadas en ellas.

También son de jurisdicción de esta ley los terrenos eriazos no cultivados o improductivos, que pueden otorgarse en concesión, arrendamiento o venta para riego y otros fines que estén de acuerdo con los planes de desarrollo y zonificación. No se consideran eriazos los terrenos plantados con árboles, las laderas plantadas con pastos, las tierras urbanas y las tierras utilizadas para vivienda y usos industriales.

Las tribus nativas y las poblaciones de la Selva y Ceja de Selva son los principales beneficiarios de la Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agraria de la Selva promulgada en 1974, que posibilitó a aproximadamente 900 comunidades constituidas por 56 grupos étnicos de la Amazonia peruana a acceder a la propiedad de las tierras que poseían históricamente. La ley garantiza la propiedad a las comunidades nativas, levantando catastros y otorgando títulos de propiedad, y concediendo a los nativos el derecho de explotar las tierras con aptitud forestal dentro de su territorio, siempre que se acaten las leyes sobre uso de la tierra. Las comunidades nativas ubicadas dentro de los parques nacionales pueden permanecer sin título de propiedad, siempre que no violen los objetivos de los parques. Cuando los nativos sean sedentarios, se les conferirá la superficie que actualmente ocupan para desarrollar actividades agropecuarias, de recolección, caza y pesca; en forma similar, todas las tierras en las que se producen migraciones estacionales se consideran tierras nativas, adjudicándose tierras adicionales a las comunidades nativas que las necesiten.

Serán incorporadas a las comunidades nativas las tierras privadas ubicadas dentro de las zonas comunales adjudicadas con posterioridad a la Constitución del 18 de enero de 1920. Sin embargo, si los miembros de la comunidad deciden no admitirlos, se procederá a indemnizarlos.

Los organismos públicos nacionales darán prioridad a las comunidades nativas: por ejemplo, el otorgamiento de licencias para el uso de barreales colindantes con las tierras de propiedad de las comunidades nativas se hará preferentemente a los nativos, así como los contratos de explotación forestal y reforestación.

La Ley de 1974 distingue las siguientes categorías de uso de la tierra: tierras con aptitud para la agricultura; con aptitud para la ganadería y con aptitud forestal. Pueden establecerse servidumbres de paso para casi todos los propósitos, puentes, caminos, oleoductos, líneas de telecomunicaciones y de transmisión de energía, así como obras de riego y drenaje.

Son indivisibles los predios rústicos cuya extensión sea menor de 20 hectáreas dedicadas a cualquier tipo de explotación. Los lotes de 10 hectáreas o más, que no se utilizan para la agricultura o la ganadería, en ningún caso pueden dividirse en parcelas de menos de 10 hectáreas para actividades agrícolas y de 200 hectáreas para la cría de animales. Las unidades se adjudican de acuerdo con la disponibilidad de tierras, la calidad de los recursos y los requerimientos de la población de la zona, aunque los agricultores que hayan estado asentados con una antigüedad no menor de un año a la fecha de vigencia de la presente ley, tendrán prioridad para la adjudicación de las tierras que estuvieron trabajando. No podrán ser adjudicados los parques nacionales, las reservas nacionales, los santuarios nacionales e históricos, los bosques nacionales y bosques de protección, así como las superficies necesarias para la extracción de metales e hidrocarburos.

Los Proyectos de Asentamiento Rural son esfuerzos multisectoriales establecidos por la Ley de 1974 con el fin de establecer o consolidar núcleos de población. Las tierras con fines agropecuarios de los proyectos de asentamiento rural se adjudican a favor de comunidades nativas, comunidades campesinas, cooperativas agrarias, sociedades agrícolas de interés social y empresas de propiedad de los trabajadores, así como a individuos calificados. En los proyectos de asentamiento rural, se adjudican a individuos parcelas de hasta 150 hectáreas cuando se trate de tierras con aptitud para cultivos y de hasta 300 hectáreas, cuando se trate de tierras con aptitud para la ganadería.

La adjudicación en las zonas de baja prioridad se efectúa a favor de cooperativas cuando se trata de tierras de hasta 300 hectáreas con aptitud para cultivos, y de hasta 6 000 hectáreas, cuando se trate de tierras con aptitud para la ganadería. Cuando se requieran superficies mayores de 500 hectáreas para actividades ganaderas, los planes de explotación e inversión deberán ser aprobados por el Ministerio de Agricultura.

De acuerdo con esta ley, todas las tierras dedicadas a la agricultura y la ganadería deberán conservar la cubierta forestal original sobre el 15 y el 30 por ciento de su superficie, respectivamente. Las riberas de los ríos, las quebradas y las laderas escarpadas deberán también conservar la cubierta vegetal, y debe aprovecharse la madera resultante del desbosque de tierras. Los propietarios de tierras tienen prioridad para la extracción de la madera que se encuentre dentro de sus respectivas parcelas.

La Ley de Promoción y Desarrollo Agrario de 1978 tuvo por objeto aumentar la productividad agraria; promover una mayor actividad agraria, propiciar la generación de oportunidades de empleo; promover la instalación de plantas agroindustriales; mejorar el comercio rural; fortalecer los servicios de investigación; apoyar las inversiones rurales y la expansión económica, y propiciar el desarrollo de organizaciones de agricultores. Entre las disposiciones complementarias se encuentran las que modifican artículos de la Ley de Comunidades Nativas de 1974. Por ejemplo, en las regiones de Ceja de Selva y Selva, el Ministerio de Agricultura puede otorgar tierras con aptitud para la producción agrícola y ganadera. Cuando se consideren de prioridad nacional, los bosques nacionales podrían ser explotados con fines industriales y comerciales por empresas del Estado o empresas con participación estatal.

La Ley General de Industrias se ocupa de las actividades manufactureras. El Estado promueve la instalación y el funcionamiento de complejos industriales en la Selva y otras zonas de frontera, otorgando prioridad a las cooperativas.

La Ley General de Minería establece que todos los recursos minerales, incluso los geotérmicos, pertenecen al Estado. Su finalidad es promover la explotación de los recursos minerales y geotérmicos, proteger la pequeña y mediana minería y promover la minería en gran escala.

El cateo es libre en todo el territorio nacional, salvo en áreas donde existen derechos mineros previos, en las Reservas Nacionales o en aquellas en las que se hubiesen constituido Derechos Especiales del Estado. Se prohibe también el cateo sobre bienes de uso público, en terrenos cercados o cultivados, y en zonas urbanas o de expansión urbana. En determinadas circunstancias, los titulares de derechos mineros pueden solicitar autorización para establecer servidumbres en terrenos de terceros, así como la expropiación de inmuebles destinados a otros fines económicos.

De conformidad con el Artículo 101 de la Constitución peruana, el Estado es responsable por los tratados internacionales celebrados con otros países. En caso de conflicto entre un tratado y una ley, prevalece el primero. Si bien existen numerosos tratados relacionados con los recursos naturales, el Cuadro 3-1 presenta los tratados que conciernen a los recursos de la región de la Selva.

Autoridades institucionales

El Instituto de Investigaciones de la Amazonia Peruana tiene a su cargo el inventario, la investigación, la evaluación y el control de recursos de la Amazonia. Si bien la institución se ha visto seriamente limitada durante los últimos años a raíz de la aparición de otros organismos, debe intervenir en cualquier planificación que concierna a la organización institucional en la Amazonia peruana.

Corporaciones Departamentales de Desarrollo

Las Corporaciones Departamentales de Desarrollo son organismos públicos descentralizados responsables de promover la explotación racional de los recursos naturales de cada Departamento, preservando la flora y la fauna y evitando la contaminación ambiental; de promover el procesamiento de los recursos naturales, el desarrollo rural, la agricultura, la ganadería, la agroindustria, la minería y la pesca; promover e impulsar las empresas, industrias y cooperativas en coordinación con las municipalidades; mantener servicios básicos e infraestructura que no estén a cargo de los municipios o del gobierno federal, y fomentar la recreación, el turismo y las ferias.

Cuadro 3-1 TRATADOS INTERNACIONALES^a

Gobiernos Locales

Los gobiernos locales corresponden a los municipios, que pueden ser Consejos Provinciales o Distritales. Los Consejos Distritales o Provinciales tienen autonomía económica y administrativa para planificar el desarrollo de sus circunscripciones; votan y aprueban sus propios presupuestos; regulan el transporte colectivo y el tránsito, y organizan, reglamentan y administran los servicios públicos locales.

Gobiernos Regionales

Un mandato constitucional establece las regiones e indica sus órganos de gobierno. Los gobiernos regionales tienen autonomía económica y administrativa, y competencia en materia de salubridad, vivienda, obras públicas, vialidad, agricultura, minería, industria, comercio, energía y seguridad.

Instituciones del Sector Agropecuario

Ministerio de Agricultura. La jurisdicción del Ministerio de Agricultura comprende las tierras con aptitud agrícola, de pastoreo, forestales y eriazas; los cauces y canales de los ríos y sus márgenes; las aguas de los ríos, lagos y otras fuentes acuíferas; los recursos forestales, la flora y fauna silvestre; la comercialización de productos y subproductos agrícolas; los servicios agrarios y la asistencia técnica en materia agrícola. El Ministerio formula y dirige la política del sector agrario y planifica, ejecuta, supervisa y evalúa las reglamentaciones del sector.

Las acciones del gobierno federal se llevan a cabo a través de las Direcciones Generales del Ministerio de Agricultura: la Dirección General de Aguas, Suelos e Irrigaciones, la Dirección General de Agricultura y Ganadería, que abarca la producción agropecuaria, y las actividades de inspección de sanidad, registro y reglamentación; la Dirección General de Agroindustria y Comercio, que promueve las actividades relacionadas con las industrias agropecuarias y de la alimentación; la Dirección General Forestal y de Fauna, que promueve la conservación y el aprovechamiento racional de los recursos forestales y de la flora y fauna silvestre, el procesamiento y la comercialización de dichos productos, y la clasificación de tierras de acuerdo con su mejor uso y la Dirección General de Reforma y Asentamiento Rural, que administra el proceso de reorganización del sector agrario, supervisa el uso, la tenencia, la posesión y la propiedad de la tierra, y orienta las actividades relacionadas con las comunidades campesinas y nativas.

La Ley Orgánica del Sector Agrario ha creado cuatro organismos públicos descentralizados bajo el control del gobierno federal: el Instituto Nacional de Ampliación de la Frontera Agrícola (INAF), que conduce la expansión de las actividades agropecuarias mediante la ejecución de proyectos de riego y rehabilitación de tierras, incluyendo las ubicadas en la Selva y Ceja de Selva; el Instituto Nacional de Investigación y Promoción Agropecuaria (INIPA), que tiene a su cargo la investigación, la extensión y el fomento agropecuario e impulsa la comercialización rural de los productos agropecuarios; el Instituto Nacional Forestal y de Fauna (INFOR), que lleva a cabo actividades de investigación, extensión y promoción de productos forestales, agroindustriales y de la fauna silvestre, y ejecuta proyectos especiales relacionados con la conservación y la utilización racional de los recursos forestales y de fauna silvestre, y el Instituto Nacional de Desarrollo Agroindustrial (INDA), que tiene a su cargo actividades de investigación y promoción agroindustrial.

Infortunadamente, han surgido serios conflictos entre los organismos del Ministerio de Agricultura (Direcciones Generales) y los organismos públicos descentralizados (Institutos), que hacen necesario reorganizar tales departamentos en forma de que cada organismo tenga jurisdicción definida sobre sus respectivas áreas de actividad.

Proyectos Especiales

En el último decenio se han establecido en el Perú una serie de organismos públicos autónomos descentralizados, denominados Proyectos Especiales.¹ La importancia política, económica y social de los proyectos especiales se encuentra dentro de los objetivos de desarrollo nacional y regional del Gobierno, en referencia al rol de la Región Amazónica. Dichos objetivos se sintetizan en los siguientes términos:

1. Incremento de la producción y productividad a través de la ampliación de la frontera agrícola y la explotación racional de los recursos naturales de la Amazonia.

2. Ocupación planificada del territorio canalizando los flujos migratorios y articulación de la región con el resto del país a través de la Carretera Marginal.

3. Incremento de los niveles de empleo e ingreso regional.

4. Conservación de los recursos naturales y mantenimiento del ecosistema de la Amazonia.

Cuatro Proyectos Especiales en gran escala en la región de la Selva están organizados como unidades técnico-administrativas establecidas para promover el desarrollo integral. El ámbito de estos proyectos especiales son los valles más importantes de la Selva, por los que pasa la Carretera Marginal, Tres de ellos se describen brevemente a continuación, y el cuarto - el Proyecto Especial Pichis-Palcazu - se analizará en forma detallada, como un microcosmos de los beneficios y los inconvenientes de la autoridad gubernamental en la Selva Central.

El Proyecto Especial Huallaga Central y Bajo Mayo abarca el sector septentrional de la región de la Selva Alta del Perú. La superficie total del proyecto es de 864 000 hectáreas con una población de 179 800 habitantes, de los cuales el 59 por ciento es urbana.

La población económicamente activa representa el 25 por ciento, de la cual el 62 por ciento se dedica a la agricultura, la silvicultura y la caza, el 14 por ciento al sector de servicios, el 5 por ciento a las manufacturas, el 4 por ciento al comercio y el 15 por ciento restante a otras actividades.

Los objetivos principales del proyecto son asegurar un adecuado tráfico interno de los productos agropecuarios y el comercio con la costa y la sierra, mediante el mejoramiento y la construcción de caminos vecinales y el mantenimiento de las carreteras principales, y constituye un modelo de desarrollo de bajo costo que pueda repetirse en otras partes de la región de la Selva Alta.

El Proyecto Integral de Desarrollo Jaén-San Ignacio-Bagua está situado en la Selva Alta del norte del país. El área total del proyecto es de 3 966 122 hectáreas, de las cuales se estima que 746 000 hectáreas son aprovechables para el desarrollo agropecuario, incluyendo aproximadamente 120 000 hectáreas en explotación. La población de esta zona se estima en 488 336 habitantes. Con un incremento de la superficie bajo cultivo de 250 000 hectáreas, se estima asentar aproximadamente unas 10 000 familias adicionales en la región.

El proyecto consiste en la formulación de un Plan Regional de Desarrollo y de programas integrados en dos microrregiones. Procura la expansión de las tierras bajo cultivo y la ocupación de las zonas de frontera, contemplando la realización de estudios, el mejoramiento de caminos y la infraestructura energética, y la organización de asentamientos urbanos y rurales.

El proyecto también incorporará áreas productivas de frontera a la economía del país, para integrarlas al desarrollo regional y nacional, y organizará asentamientos humanos actuales y futuros con el fin de eliminar la migración espontánea y el deterioro de los recursos naturales.

El Proyecto Integral de Desarrollo Madre de Dios abarca una superficie de 7 840 300 hectáreas y una población de 28 216 habitantes en el Departamento de Madre de Dios. Los objetivos generales de este proyecto son expandir la superficie bajo cultivo, manejar los recursos forestales, y ocupar territorios "deshabitados" mediante la formulación y ejecución de un plan de desarrollo regional integrado y planes regionales menores.

En la actualidad están desarrollándose el asentamiento rural Tuahuamanu, cultivos de jebe, la extracción de oro, la explotación petrolera y actividades forestales. El proyecto está asimismo reforzando actividades en el Parque Nacional de Manu.

El Proyecto Especial Pichis-Palcazu, localizado íntegramente en la Selva Central, constituye el tema principal sobre el que se concentra el presente estudio de caso. Dos resoluciones ministeriales delimitan la zona del proyecto. La primera determinó como ámbito del proyecto las tierras regadas por los ríos Pichis, Palcazu y Pachitea y atravesadas por la Carretera Marginal de la Selva en el tramo San Alejandro-Puerto Bermúdez. La segunda amplió el ámbito geográfico del Proyecto Especial Pichis-Palcazu, incluyendo los Distritos de Villa Rica, Oxapampa, Chontabamba, Huancabamba y Pozuzo, en la provincia de Oxapampa. Por Decreto Supremo se incorporaron 74 200 hectáreas pertenecientes al Bosque Nacional von Humboldt (Departamentos de Huánuco y Ucayali). En consecuencia, el ámbito del Proyecto Especial Pichis-Palcazu se concentra en una zona que incluye el eje de la Carretera Marginal de la Selva (Mapas 1 -1 y 16-1).

Cuadro 3-2 LEYES Y REGLAMENTOS RELACIONADOS CON EL PROYECTO DE LA SELVA CENTRAL

Los objetivos del Proyecto son el incremento de la superficie bajo cultivo y de la producción regional y nacional; el mejoramiento de los niveles de vida, el empleo y la distribución dé los ingresos; la ocupación del territorio nacional; la conservación de los recursos naturales; la preservación de los derechos de las comunidades nativas y los colonos asentados; la explotación de los recursos forestales con tecnologías apropiadas; la satisfacción de las necesidades básicas de la población; la promoción de un orden social y la preservación de los valores étnicos y culturales nativos; la organización de asentamientos apropiados para el valle; el estímulo y control de la explotación de los recursos naturales empleando tecnologías apropiadas y la organización de la administración pública, coordinando la labor intersectorial y de los gobiernos locales.

La estrategia del Proyecto para alcanzar esos objetivos fue la ocupación de tierras "deshabitadas". Para ello se elaboraron reglamentaciones y se inició un programa de catastro y titulación de tierras. La estrategia se puso en práctica a través de la creación de "Centros de Desarrollo Rural" (CDR), en los que se espera un rápido crecimiento demográfico hasta 1990, después de lo cual las tasas de crecimiento se mantendrán prácticamente estacionarias en los valles de Pichis y Palcazu, y moderadas en el valle de Pachitea (el Cuadro 3-3 indica la superficie de los valles de Pichis, Palcazu y Pachitea, y la extensión de tierras a incorporarse para el año 2010).

Cuadro 3-3 EXTENSION DE TIERRAS A INCORPORARSE PARA EL AÑO 2010

La población urbana de 50 000 habitantes, que representa el 25 por ciento de la población total, se distribuiría de la siguiente manera:

Cuadro 3-5 APTITUD DE LOS SUELOS EN LOS VALLES DE PICHIS, PALCAZU Y PACHITEA

Se buscaron fuentes de financiamiento externo para cada valle, a fin de evitar superposiciones. La AID otorgó un préstamo por US$18 millones y una donación de US$4 millones, los que combinados con recursos nacionales de contrapartida proveyeron US$30 millones para el valle de Palcazu. El Banco Interamericano de Desarrollo aportó US$22 millones del Fondo para Operaciones Especiales para un estudio de factibilidad del desarrollo del valle de Pichis y US$24 millones del capital ordinario. El Perú invirtió US$40 millones en recursos nacionales de contrapartida. Un subproyecto de desarrollo del bosque nacional von Humboldt requerirá el financiamiento de 74 000 hectáreas aptas para la producción forestal.

Otras fuentes de financiamiento incluyen el Crédito Canadiense para el Desarrollo Forestal, que aportó 1.7 millones de dólares canadienses para equipos de extracción forestal. El proyecto de desarrollo de Satipo-Chanchamayo puede contar con un préstamo de US$64 millones otorgado por el Banco Mundial y la FAO. En 1982 la República Federal de Alemania efectuó una donación de 1 045 000 marcos para estudios de base, que permitirán viabilizar un préstamo de 20 millones de marcos (10 millones para desarrollo rural y 10 millones para infraestructura vial). También en 1982, mediante un convenio con la Cooperación Técnica Belga se obtuvieron 70 millones de francos belgas para proyectos agrícolas, forestales y de pastoreo en el bosque nacional von Humboldt. Se contempla que estos recursos contribuirán al establecimiento de un centro de investigación y a la organización de un programa de capacitación forestal en el valle de Pachitea.

La actividad económica del Proyecto Especial Pichis-Palcazu se basará en la explotación forestal racional y controlada, mediante sistemas integrados agrícolas, silvícolas y de pastoreo. Los suelos y el clima determinarán si el proyecto asignará énfasis a las actividades agropecuarias o forestales. Otras actividades rurales incluirán el procesamiento, la comercialización, la extracción y la producción. El proyecto orientará la ocupación de tierras proporcionando infraestructura y servicios a asentamientos pioneros y controlando el uso de la tierra. Para tal efecto, la zona del proyecto se ha dividido en 20 microregiones para facilitar la planificación de los asentamientos y orientar la producción que resulte adecuada a la fisiografía, suelo, accesibilidad y clima de cada microregión. La superficie de cada microregión varía entre 30 000 y 80 000 hectáreas.

Se dará especial atención a la crianza semi-intensiva de ganado para leche en instalaciones cerradas, así como a los cultivos permanentes y semipermanentes. La producción forestal se concentrará en la explotación racional de bosques clímax y su gradual incorporación a las actividades agropecuarias.

También se prestará atención especial a la búsqueda de soluciones para los problemas socioculturales que afectan a la población nativa. El valle de Pachitea, el sector del Codo del Pozuzo y el sector del bosque nacional von Humboldt se hallan escasamente poblados en relación con su potencial para sustentar la actividad humana. Estas zonas muestran particular aptitud para cultivos intensivos y permanentes y para la producción forestal.

El Proyecto Especial Pichis-Palcazu, con el apoyo del Banco Agrario del Perú (BAP), formulará reglamentaciones para las operaciones crediticias anteriores financiadas con recursos del BID. En el valle de Pichis los beneficiarios serán los productores individuales (propietarios y comuneros) y las comunidades nativas con título legal sobre la tierra,

Los individuos y las comunidades nativas tendrán derecho a préstamos individuales destinados a la producción agropecuaria y forestal; la plantación, cosecha, rehabilitación y mantenimiento de cultivos permanentes y semipermanentes; la adquisición de maquinarias, herramientas y vehículos; la adquisición de ganado de cría y animales de trabajo, y capital de trabajo.

El proyecto considerará importantes variables. Las tierras se clasificarán de acuerdo con su utilización más adecuada, y la producción se basará en criterios técnicos. Los estudios de mercado determinarán la oferta y la demanda de cada producto, permitiendo recomendar a los colonos el cultivo de los productos más lucrativos.

El proyecto proveerá asistencia técnica y crédito en especie a los posibles inversores, mediante créditos canalizados a través del BAP.

El Proyecto construirá centros de acopio, aunque no participará directamente en la comercialización de los productos de la zona. El proyecto garantiza la construcción de caminos incluidos en el Plan Vial para impulsar el comercio en la región, y podrá asumir la responsabilidad de transportar los productos durante el primer año. Proporcionará información sobre mercados y precios y promoverá la formación de asociaciones privadas de productores e industrializadores que fijen las normas comerciales.

El desarrollo urbano constituye otro aspecto del Proyecto Especial Pichis-Palcazu. Constitución será el principal centro urbano sobre la Carretera Marginal y constituirá el punto de concentración de futuras industrias y servicios.

Se espera que Constitución supere ciertos problemas de la Amazonia, tales como la precariedad y el aislamiento de los asentamientos pioneros, los conflictos de tenencia de tierra, la distancia con respecto a los mercados y el crecimiento desordenado de los poblados. El desarrollo de este centro se ha proyectado en cuatro etapas por un período de 20 años. La primera etapa, o fase de proyecto (3 años), comenzará con el asentamiento inicial de 200 habitantes junto a la carretera, con los servicios de una escuela, un centro médico, un campo de aterrizaje, un embarcadero en el río Palcazu, una granja agrícola experimental, un puesto de policía y oficinas para la administración del proyecto, que permitirán atender las necesidades de los trabajadores de la carretera y sus familias.

Durante la segunda etapa (2 años) se creará la infraestructura necesaria para el establecimiento de pequeños comercios para 1 700 habitantes. En la tercera fase (5 años) se reforzará el asentamiento con actividades industriales y comerciales relacionadas con los productos de la zona. Al final de esta etapa se estima que la población haya llegado a 5 000 habitantes ocupando un área de 200 hectáreas. Durante la última etapa (10 años) se fortalecerá la producción de la ciudad y sus actividades sociales y administrativas. Al final de esta etapa se estima que existirá una población de 20 000 habitantes en una superficie de 575 hectáreas.

Problemas de ejecución

Aunque los organismos públicos descentralizados de los Proyectos Especiales representan la autoridad legal y gubernamental en su forma más eficiente y exitosa, no es ésa la situación general en el país. Una razón es que en el Perú, al igual que en otros países latinoamericanos, rigen leyes generales y reglamentos específicos relacionados con esas leyes. En varias ocasiones las leyes no se han aplicado por la falta del reglamento correspondiente, y en otras tampoco se han aplicado en espera de las reglamentaciones, a pesar de que las leyes son lo suficientemente explícitas como para poder aplicarse.

Esta práctica legislativa ha dado origen a una proliferación de normas jurídicas de diversa jerarquía. En algunos casos se llega al extremo de que un reglamento requiere interpretaciones o reglamentaciones adicionales, lo que por supuesto complica y obstruye la aplicación de leyes cuya finalidad original es ayudar a los ciudadanos a lograr sus objetivos. El manejo de los recursos naturales se ve dificultado de la misma manera. Debe reconocerse que la proliferación de normas a todo nivel no sólo es el resultado de la política legal, sino también del hecho de que las burocracias consideran que la legislación constituye un fin en sí mismo y no un medio para llevar a cabo el manejo de los recursos y otras actividades. Es notorio que la proliferación de leyes, reglamentos y otras disposiciones origina interferencias indeseables en el logro de los objetivos del manejo de los recursos naturales.

El Perú tiene un enorme potencial minero y el espíritu y la letra de las leyes otorgan tal prioridad a esa actividad, que con frecuencia se crean conflictos con otros recursos y actividades. Por ejemplo, las actividades de cateo mineral no están excluidas de las zonas bajo manejo forestal, ni la ley establece mecanismos efectivos para el control de los desechos de la minería. Si bien la contaminación de cursos de agua resultante de los desechos mineros es localizada, afecta seriamente a importantes poblaciones humanas (La Oroya y Huancayo, entre otras).

Las deficiencias en la legislación sobre hidrocarburos crean significativos conflictos entre las actividades de manejo de los recursos naturales renovables y la extracción de hidrocarburos. Es comprensible que la exploración y la explotación del petróleo reciban un importante apoyo, como en el caso de las exploraciones que se realizan en la Reserva Nacional Pacaya Samiria, en el Departamento de Loreto y la autorización de exploraciones petrolíferas en partes del Parque Nacional del Manu, aun cuando ello contraría las normas sobre esta categoría de zonas protegidas. No obstante, aunque se han incluido algunas restricciones en contratos de exploración petrolífera, en la práctica las mismas no pueden cumplirse por la crónica escasez de recursos para la contratación de guardias e inspectores.

De acuerdo con la legislación forestal vigente, el carácter de "protegidas e intactas" que se asigna a ciertas zonas protegidas como parques y santuarios nacionales, se define como "el mantenimiento en su estado natural de todas las formaciones de la flora y la fauna silvestres, de las bellezas naturales y las formaciones geológicas". Este concepto, tan claramente expresado en las normas jurídicas, con frecuencia es interpretado en forma caprichosa por ciertos sectores como la minería y la energía.

Otro ejemplo de conflictos causados por la legislación sobre recursos naturales son las controversias relacionadas con cambios en el uso de la tierra. Tanto la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, de clara orientación conservacionista más bien que proteccionista, como el Reglamento de Clasificación de Tierras, restringen la explotación irresponsable e injustificada de las tierras de protección o las tierras forestales, estableciendo, sin embargo, mecanismos para hacerlo cuando ello se justifica. No obstante, las normas institucionales contradicen a ambas leyes. Por ejemplo, aunque oficialmente no se acepta, la nueva legislación de promoción agraria alienta cambios en el uso de la tierra. En la práctica, las instituciones crediticias, específicamente el BAP, otorgan actualmente préstamos a migrantes que presentan "certificados de propiedad", a pesar de que ocupan tierras no aptas para la agricultura y la ganadería en las regiones de Ceja de Selva y Selva. Los conflictos se agravan aún más por la construcción de caminos que no considera la capacidad de uso de la tierra.

En muchos casos, la aplicación de la legislación nacional a la Selva produce el deterioro de recursos naturales y origina conflictos sociales y problemas económicos. Muchos especialistas legales y de recursos naturales comprenden esta realidad, pero la práctica burocrática es difícil de modificar. Además, algunas leyes conservan un punto de vista centralista y "colonial". Por esta razón, está estudiándose la aplicabilidad de las leyes nacionales a la Amazonia, para determinar en qué casos y de qué manera tales disposiciones pueden resultar eficaces en las condiciones locales o regionales. La Constitución peruana de 1979 abre la posibilidad de un tratamiento especial en cuanto al manejo de los recursos naturales de la Amazonia, cuando expresa: "El Estado impulsa el desarrollo de la Amazonia. Le otorga regímenes especiales cuando así se requiere" (Artículo 120). Resulta fundamental que los técnicos y los planificadores coordinen las disposiciones legales a aplicarse a la Amazonia, en forma tal que eliminen gradualmente las prácticas contradictorias.

Con frecuencia, distintos sectores interpretan la legislación de manera diferente. Una reglamentación puede ser clara y explícita, pero el celo de las instituciones puede igualmente distorsionarla. El Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Pesquería tienen, por ejemplo, esas diferencias. La Ley Forestal y de Fauna Silvestre considera que todos los animales silvestres que se "reproducen" en tierra firme están bajo la jurisdicción del primero de los ministerios señalados. Sin embargo, el Ministerio de Pesquería interpreta este concepto de manera distinta, y en consecuencia ambos ministerios no se ponen de acuerdo acerca de cuál de ellos tiene jurisdicción sobre ciertos animales como los lobos marinos y las tortugas de río. El Ministerio de Pesquería interpreta el término "reproducción" en forma más amplia, no restringida al lugar de alumbramiento o la postura de los huevos. En consecuencia, con respecto a estos animales, ambos Ministerios aplican disposiciones diferentes, que casi siempre son contradictorias.

También se observa un antiguo conflicto en cuanto a la aplicación de la Ley General Forestal y de Fauna Silvestre y la Ley de Industrias. El extractor forestal se ve presionado constantemente por las autoridades locales que representan a ambos ministerios. Los funcionarios del sector industrial aducen que, aún en zonas rurales, la transformación primaria de productos forestales en aserraderos se encuentra bajo su jurisdicción administrativa, mientras que los del Distrito Forestal asumen que está dentro de la jurisdicción del sector agrario, como al parecer lo justifica la interpretación estricta de la ley. La Ley de Comunidades Nativas y Desarrollo Agrario de las Regiones de Ceja de Selva y Selva (Decreto Ley 22175), si bien fue dictada para promover el bienestar de los primeros pobladores de la Amazonia, es ignorada en muchos casos por otras disposiciones legales, lo que ha determinado que su influencia haya disminuido. Algunas disposiciones de la ley desalientan a los nativos a utilizar en forma racional los recursos naturales y continuar prácticas ancestrales de uso sostenido de la tierra.

Algunas veces, la estructura administrativa del Estado se acerca a lo anárquico. Durante la reorganización del sector público agrario realizada en abril de 1981, en la que se desdobló el manejo de una parte importante de los recursos vivos de la Selva, se creó un organismo descentralizado - el Instituto Nacional Forestal y de Fauna (INFOR) - y se mantuvo el organismo federal, la Dirección General Forestal y de Fauna. Teóricamente, de acuerdo con la ley, ambas dependencias tienen funciones bien delimitadas. El INFOR debe ocuparse de actividades especiales (reforestación, extensión, investigación), mientras que la Dirección General tiene a su cargo la provisión de asesoramiento técnico al Ministerio en materia legal y de política. En la práctica, sin embargo, ambos organismos interfieren notoriamente entre sí, lo cual reduce su efectividad local y nacional hasta límites alarmantes. Si ello molesta a los usuarios en Lima, afecta especialmente a los usuarios rurales, a quienes no les interesa que el funcionario sea un especialista forestal, agrícola o ganadero, siempre que les provea la asistencia que necesitan. En la mayoría de los casos la proliferación de organismos públicos "ambientales" o de recursos naturales no ha significado un mejoramiento de la infraestructura local, ya que el personal es insuficiente y no dispone ni siquiera de los equipos mínimos necesarios. Por ejemplo, los funcionarios de los Distritos Forestales por lo general no pueden cumplir con una de las responsabilidades más importantes, la fiscalización, por falta de movilidad adecuada.

El público en general, con justificada razón, considera que la administración pública es excesivamente burocrática. El gran número de empleados y el tradicional centralismo hacen que los funcionarios se concentren en Lima, mientras que las dependencias provinciales carecen de personal y de dinero para capacitarlos. En todo el país, los únicos funcionarios públicos que reciben capacitación académica en forma sistemática son los miembros de las fuerzas armadas y la policía. La regionalización es un mandato constitucional que debe hacerse efectivo dentro de dos o tres años. La regionalización debería obligar a los organismos a trabajar en conjunto para aplicar los conceptos de la desconcentración (delegación de recursos) y descentralización (creación de entidades con personal suficiente). Debe evitarse, a toda costa, el "centralismo regional" en el que todo se concentra en las capitales regionales, si quiere impedirse la repetición de los mismos patrones.

Para evitar los problemas de la excesiva burocratización y la fragmentación de los organismos públicos dedicados al desarrollo relacionados con los recursos naturales, y por el interés de encarar un proyecto del principio al fin, el Proyecto Especial Pichis-Palcazu se estableció en la Selva. El proyecto ya ha beneficiado a la región complementando la construcción de caminos con otros aspectos del desarrollo rural y generando productos para los grandes mercados de Lima y Huancayo. Este comercio afecta a las actividades agrícolas, industriales, administrativas y de desarrollo urbano.

El programa funciona bien porque confiere autonomía administrativa a cada uno de los cinco subproyectos que se describen más arriba. Cada subproyecto puede así desarrollar un programa de trabajo ad hoc que asigna énfasis a las características especiales de cada valle, incluyendo los recursos naturales, la ocupación de tierras y las empresas productivas. Como los presupuestos se ajustan a la extensión de cada valle y a las fuentes de financiamiento, los recursos se utilizan en forma eficiente.

Los objetivos del Proyecto Especial Pichis-Palcazu se fijaron sólo después de que los expertos analizaron el potencial y las limitaciones de la región. Un objetivo principal fue el de "preservar la calidad del medio ambiente", que los planificadores y autoridades superiores del proyecto interpretan como el manejo de los recursos naturales sobre una base de rendimientos sostenidos y con una mínima interrupción de los ciclos naturales. Las actividades específicas del proyecto incluyen el establecimiento de una red de zonas naturales protegidas, la reforestación mediante medios naturales y artificiales, y el fortalecimiento de la administración forestal nacional.

Los objetivos del proyecto pueden resumirse en el concepto de "desarrollo integrado". El desarrollo integrado se justifica económica y socialmente por la limitada disponibilidad de nuevas tierras aptas para las actividades agropecuarias y forestales. Los propulsores del proyecto estiman que el desarrollo integrado acortará el período de maduración de las inversiones, especialmente si se explotan los recursos forestales de la zona, porque la gran capacidad fotosintética de los bosques compensa las limitaciones en la fertilidad de sus suelos.

Dentro de la estrategia del proyecto especial se procedió a la ocupación de tierras mediante la instalación de Centros de Desarrollo, que precedieron a la construcción de la carretera. Los centros tienen por finalidad iniciar acciones de desarrollo integrado y evitar un crecimiento caótico. Por ello, la ejecución del proyecto se inició con una encuesta sobre la propiedad de la tierra y un programa de titulación de tierras, otorgando prioridad a las comunidades nativas.

Desde el inicio del proyecto, se recurrió a la coordinación con el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación, y el Instituto Nacional de Planificación. Se inició una acción especial con el Centro Forestal (CENFOR) y el Centro de Investigación y Promoción Agraria (CIPA) que son dependencias del Instituto Nacional Forestal y de Fauna (INFOR), y del Instituto Nacional de Investigación y Promoción Agraria (INIPA), respectivamente.

También se trabajó desde un principio con los sectores de la salud y la educación en beneficio de la población local. Como una preocupación prioritaria del proyecto ha sido, es y será el fortalecimiento de los organismos públicos locales, se han suscrito convenios de cooperación con cada uno de los principales organismos, que se eliminarán en forma gradual hasta que los organismos sean autosuficientes, aunque una colaboración más prolongada permitirá al proyecto pagar los sueldos de los promotores de salud y construir y operar centros de salud por espacio de cinco años. También se ha suscrito con el Ministerio de Salud un convenio para iniciar el Servicio Médico Fluvial, para atender en forma más eficaz a los pobladores de zonas marginales. El proyecto también organizará y promoverá un efectivo servicio médico rural, utilizando voluntarios extranjeros y nacionales.

La resistencia de los organismos públicos a trabajar con el proyecto especial ha sido mínima, y los celos y el escepticismo iniciales han desaparecido rápidamente. La cooperación entre el personal ha dado como resultado un efectivo apoyo político por parte de las más altas autoridades estatales, así como el entusiasmo y una mayor capacidad por parte de los trabajadores del proyecto, ya que el mismo ha producido programas adecuados y bien definidos. Para superar la crónica falta de personal capacitado, el proyecto y los organismos coordinadores iniciarán un programa de capacitación en las áreas de diseño y análisis experimental, fertilidad y manejo de suelos tropicales, sistemas de cultivos tropicales y mejoramiento y manejo de pastos.

El Proyecto Especial Pichis-Palcazu está orientado a un gran esfuerzo de extensión agrícola. Los programas de extensión resultan indispensables para un real desarrollo agrario, pero han sido descuidados en el Perú desde la década de 1970. Como las universidades ya no forman profesionales especializados en extensión, los extensionistas que trabajan en la actualidad por lo general no tienen una formación adecuada. El proyecto, por lo tanto, ha celebrado recientemente un convenio con INIPA, para asegurar que los aspectos de capacitación en extensión tengan prioridad desde el principio.

Al analizar las actividades del proyecto, algunos expertos objetan la falta de un esfuerzo de comercialización en todas sus fases. A ello las autoridades del proyecto responden que el mismo es sustancialmente un agente catalizador, que procura fortalecer la producción sin descuidar la influencia del comercio sobre el bienestar de la población rural. En la actualidad está reevaluándose el aspecto de la comercialización.

La práctica diaria ha demostrado que el proyecto debe apoyar una clara política crediticia. Para impulsar este aspecto, se ha convenido con el BAP otorgar créditos de duración diversa en beneficio, por lo menos, de un 25 por ciento de los productores rurales. Este programa, que ya está en vigencia en los valles de Pichis y de Palcazu, pronto se extenderá a los valles de Satipo y Chanchamayo.

Juntamente con el Banco Industrial del Perú, el proyecto está negociando una línea canadiense de crédito por un total de 20 millones de dólares canadienses. Parte de esos fondos se destinará a actividades extractivas y productivas forestales en los valles de Pichis, Palcazu y Pachitea, para unidades forestales familiares de 100 hectáreas y unidades de extracción forestal de hasta 5 000 hectáreas.

El Proyecto Especial Pichis-Palcazu se ha caracterizado, entonces, por la aplicación de soluciones específicas a corto plazo para problemas específicos a corto plazo. Al procurar alcanzar oportunamente las metas inmediatas, se ha adquirido la experiencia necesaria para lograr un sostenido avance en la resolución de los conflictos y las necesidades a largo plazo de la multitud de intereses representados en la Selva Central en particular y en los trópicos húmedos americanos en general.