En 1992, en el marco de la prioridad acordada por el gobierno de Uruguay al desarrollo de la economía forestal, se dio inicio al Proyecto Regional de Alternativas para la Inversión Forestal, ejecutado por la Dirección Forestal del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) con la cooperación técnica del Departamento de Desarrollo Regional y Medio Ambiente (DDRyMA) de la Secretaría General de la OEA y el apoyo financiero del Fondo Nacional de Preinversión (FONADEP) de la Oficina de la Planeamiento y Presupuesto. El objetivo general del Proyecto consistía en dar respuesta a una serie de interrogantes que se planteaban para los productores forestales, en particular los pequeños y medianos, y posibles inversionistas en general. ¿Qué especies plantar?, ¿qué régimen silvícola aplicar? ¿con qué destino? y ¿con qué rentabilidad? conformaban un conjunto de inquietudes interrelacionadas de cuya respuesta dependían fundamentalmente las decisiones relativas a la inversión en un área en que el sector privado se beneficiaba de varios incentivos. El carácter regional del Proyecto se derivaba de la necesidad de aportar respuestas específicas en función de las condiciones particulares de las diferentes regiones que concentran suelos de prioridad forestal1 .
1 Para los fines del estudio y sobre la base de la legislación con respecto a los suelos de prioridad forestal, se dividió el país en tres regiones forestales: el Litoral, cuyos suelos forestales se concentran en los departamentos de Río Negro, Paysandú y Soriano; el Centro-Norte, principalmente con los departamentos de Durazno, Tacuarembó y Rivera; y el Sur, con Lavalleja, Maldonado, Florida y Canelones.
La metodología para la realización del estudio propuesto se definió a partir de los dos extremos de la problemática: (i) la demanda de productos forestales a nivel internacional, mercado al que se destinaría la mayor parte de la producción futura de madera dada la estrechez del mercado interno y (ii) las características productivas y económicas de las regiones de aptitud forestal, las que definen la potencialidad y sustentabilidad de la oferta. Estos aspectos fueron analizados con un equipo conformado por técnicos nacionales, que abarcaron temas forestales, agronómicos, económicos, medioambientales, regionales y de organización empresarial, y especialistas internacionales tanto de la región (Argentina, Chile y Brasil) como de países más lejanos (Australia, Sudáfrica) cuya tradición forestal era relevante para aspectos específicos del Proyecto. Se contó con la colaboración de las Intendencias Municipales, productores forestales, industriales de la madera y empresas de servicio, colaboración que permitió ajustar los estudios a la realidad de cada departamento y región.
Los resultados del Proyecto, que culminó en marzo de 1993, pueden valorarse en dos niveles: (i) haber destacado el enorme impacto que el proceso de forestación en curso tendría sobre la infraestructura y el crecimiento de las regiones involucradas y (ii) haber aportado información sobre aspectos silviculturales y tecnológicos de las plantaciones, así como sobre las posibilidades de aprovechamiento de las mismas, identificándose proyectos de inversión para la transformación de la madera. Entre las conclusiones generales de esta primera fase del PRAIF destacan las siguientes2:
2 Los análisis efectuados en el marco del PRAIF y las conclusiones que de ellos surgieron fueron presentados en el informe final del Proyecto: Uruguay - Proyecto Regional de Alternativas para la Inversión Forestal. Departamento de Desarrollo Regional y Medio Ambiente de la Secretaría General de la OEA. manejar coherentemente la producción, desde la plantación hasta la industrialización, y adoptar un sistema normalizado para el comercio.· Uruguay forma parte de una más amplia región de producción forestal que incluye el sur de Brasil y el oeste argentino. En ella, la producción uruguaya no sólo es factible sino naturalmente competitiva. Mantener esta competitividad implica avanzar en la tecnología productiva, progresar en el manejo de las plantaciones, ajustar los procesos de explotación y transporte, asegurar destinos finales viables para la producción y generar un desarrollo industrial orientado por la variable calidad.
· Por su magnitud, la madera previsiblemente disponible en el mediano plazo estará destinada a los mercados internacionales, que se presentan como receptivos y abiertos tanto a la madera aserrada como a la madera pulpable. En ambos casos, los mercados premian con niveles de precios mucho más altos la calidad del producto. Lograr un alto nivel de calidad implica
· Todos los sistemas integrados de producción forestal-industrial que fueron modelados en el marco del PRAIF muestran una rentabilidad positiva, tanto para el género Pinus como Eucalyptus. Los niveles de rentabilidad detectados como posibles para las actividades consideradas son indicativos de una potencialidad a desarrollar y son substantivamente superiores a los que expresan los usos actuales de la tierra. Sin embargo, esta evaluación está condicionada a la superación de diversas limitaciones, entre otras tecnológicas, de infraestructura y de mercadeo.
· En términos globales y con los precios de mercado vigentes en el momento de la evaluación, el destino aserrable muestra ventajas con respecto a la alternativa de producción de madera pulpable en forma de astillas o "chips", pero implica la adopción de manejos silviculturales más intensivos, rotaciones en plazos substantivamente mayores y, en general, un mayor nivel de incorporación de tecnología.
· Sin embargo, los niveles de rentabilidad son distintos para cada región forestal de acuerdo a su relación con los puertos y mercados y la sustentabilidad y productividad de los ecosistemas propios de cada región. En una primera aproximación a la realidad, las mejores alternativas de inversión en la región Norte del país corresponden a la producción de madera aserrada, de calidad exportable, tanto en el caso del pino como del eucalipto; en tanto que, para las regiones del Litoral y Sur-Este, la opción económica y financiera que mostró la mejor rentabilidad es la producción de madera pulpable de Eucalyptus, con algún grado de procesamiento3
3 Al enfocar la producción forestal en forma integrada, es decir como un proceso global que incluye una fase de producción silvícola y una fase subsecuente de procesamiento industrial, se obtuvo una tasa interna de retorno (TIR) mínima media en el entorno del 15%, aunque aparecen diferencias significativas según el tipo de producción industrial (aserrío versus astillas para pulpa), los géneros y las regiones. La TIR media obtenida en un modelo integrado orientado a la producción de pulpa de Eucalyptus en forma de chips en la región del Litoral o Sur fue de cerca del 27%. Cuando el mismo género se destina a la producción de madera aserrada, la TIR promedió 22% para las regiones Litoral-Centro-Norte, observándose tasas más altas cuando se considera únicamente el Norte. Para el Pinus, la TIR media obtenida de las evaluaciones de modelos orientados a la producción de madera aserrada y secada en el Litoral-Centro-Norte fue de casi 15%, siendo mayores en el caso de la región Norte. Para las condiciones y supuestos adoptados en la evaluación de estos modelos forestales, ver el informe final del PRAIF, op. cit., pp. 183-193.· El aumento de la superficie de producción forestal en las proporciones proyectadas como meta inicial (200 mil hectáreas de nuevas plantaciones) tendrá impactos considerables a nivel de las regiones involucradas. Ello requiere de acciones fundamentales en las áreas de infraestructura y servicios de transporte, disponibilidad y capacitación de mano de obra, infraestructura social, y medio ambiente. Su no consideración oportuna llevará a cuellos de botella en la optimización de la economía forestal y a la pérdida de sustentabilidad de la propia producción forestal.
· En particular, con respecto al transporte los flujos previsibles de la producción forestal significarán la duplicación de los movimientos actuales de madera antes de fines de la presente década. En distancias largas el ferrocarril aparece como la opción más económica para el transporte de la madera, en tanto que en distancias medias la ventaja de este medio depende de la posibilidad de que la carga llegue hasta el puerto de exportación por esta vía. Aun recurriendo a este modo de transporte, la demanda de transporte por camión se incrementará substantivamente y requerirá de equipos especiales y una infraestructura vial mejorada a nivel local y en las rutas troncales nacionales que sirven estas áreas. Asimismo, debe evaluarse la situación portuaria con el fin de determinar los acondicionamientos necesarios tanto en la infraestructura como en los servicios.
· En relación a la infraestructura de transporte interno y portuaria, la producción y exportación de astillas para pulpa es más exigente que la de madera aserrada. En efecto, la carga final transportada en este último caso se reduce a alrededor del 45% de los volúmenes de materia prima procesados, porcentaje correspondiente al rendimiento esperable en aserraderos. En cambio, el proceso productivo del astillado no produce una disminución de los volúmenes a transportar y presenta estrictas exigencias en términos de calado para su transporte marítimo con buques especializados. Estos dos factores constituyen una desventaja desde el punto de vista de la economía en su conjunto, al implicar mayores inversiones públicas en infraestructura vial y portuaria.
· Por otra parte, al margen de las tasas de retorno que muestran las actividades de procesamiento consideradas, deben mencionarse las perspectivas distintas que ofrecen cada una dado que son particularmente relevantes en el contexto de un proyecto orientado al pequeño y mediano productor. El astillado tiene como opción de transformación siguiente en el país la producción de pulpa que implica forzosamente inversiones muy altas, en tanto que el aserrado puede dar lugar al desarrollo de diferentes procesos de elaboración a pequeña escala y con menores requerimientos de capital. Realizado con la pertinente preocupación por la calidad, el aserrado abre oportunidades para actividades como el secado, la remanufactura, la elaboración de muebles, partes y piezas, etc., que incorporarían valor agregado al recurso natural y fomentarían el uso de mano de obra calificada.
