Anexo 7.1. Fundamentos jurídicos de la promoción ambiental
Anexo 7.2. Anteproyecto de ley marco sobre el ambiente
Anexo 7.3. Propuesta economica de manejo ambiental
1. El derecho instrumental
2. Sentido unificador de lo jurídico
3. Necesidad y peculiaridad del enfoque jurídico
4. Enfoque jurídico democrático
5. Conclusiones sobre el enfoque jurídico
1.1 Enfoque
Para realizar un enfoque adecuado del posible marco normativo sobre la promoción ambiental, resulta indispensable tener presente que el Derecho Positivo, o sea, el conjunto de disposiciones o normas relativas a aquélla, depende, en primer lugar, de la posición que previamente se haya asumido sobre el tema abordado.
De ahí que se hable de promoción ambiental, indicando una posición positiva hacia el medio ambiente, que abarque medidas que se conformen a su propia naturaleza, tanto en aspectos negativos de la conducta humana (prohibiciones relativas a la destrucción y a la contaminación); como positivos, para recrear situaciones antes existentes (eliminar la contaminación, aportar elementos que colaboren en la recuperación de la naturaleza, etc.)
La situación actual de la naturaleza tanto en su conjunto como en sus diversos elementos, en especial los ecosistemas naturales y los llamados recursos naturales renovables, impone ambos tipos de medidas, sin las cuales el medio ambiente no puede mantener o recuperar su virtualidad, imprescindible para lograr adecuada calidad de vida del hombre en el planeta.
1.2 Respeto a la Realidad Natural
Este es el enfoque que permite encarar cómo ha de ser el Derecho Positivo en relación al medio ambiente y, por ende, superando la antigüa tendencia de considerar a la naturaleza como "lo que está ahí, a disposición irrestricta del hombre", procurando el respeto de la misma, tal como es y con leyes propias que la ciencia y la experiencia revelan como indispensables para la vida humana.
En otros términos: atento a que en el ecosistema, ingresa como elemento necesario, la vida humana relacionada con la naturaleza como tal, desde el punto de partida del ser humano inserto en ese sistema vital que lo abarca, en el que está incluido y del que no puede prescindir, ha de encararse el Derecho vigente para saber si es suficiente y, si no lo es, el que ha de proyectarse, procurando que no sea obstáculo, sino elemento promocional efectivo, de la mencionada co-relación.
1.3 Medio Específico
El Derecho, de acuerdo a la orientación de la Nación en cada etapa de su historia, establece las reglas para que pueda llevarse a cabo la protección del ambiente, colocándose así, en la posición de medio afín con las actividades indispensables a tal efecto. De aquí surgen algunos de los caracteres más significativos de lo jurídico, en relación al tema:
i) Diversidad
Es medio para que pueda llevarse a cabo la aludida promoción, elemento condicionante, no directamente activo. Este punto ha de tenerse presente en la elaboración jurídica, para que incluya aspectos dinamizadores de la acción pertinente.
ii) Ciencia y técnica
Tampoco tiene su equilibrio el alcance de las ciencias que conducen a la naturaleza como tal; la interrelación de sus elementos integrantes; la influencia positiva o negativa de la presencia activa del hombre; la necesidad permanente que reviste para éste; los límites; la composición y su re-composición; etc.
De los resultados de las ciencias se desprenden, en el dominio de la técnica, los modos de actuación requeridos para conservar o recuperar la naturaleza, para su tratamiento adecuado y así evitar la contaminación o polución y, en especial, la destrucción de sus integrantes (diversidad).
iii) Conducta humana y valores
El Derecho se ubica en el campo de la conducta humana, para ordenarla en la realización de los valores que reconoce la comunidad.
Desde tal punto de vista aparece como un derivado del pensamiento-social-actual para el presente y el porvenir más o menos indirecto, en cierta medida semejante a la técnica en relación a la cienca. Pero con una diferencia fundamental; si bien en nuestra época con frecuencia se dictan normas derivadas de una previa elaboración científica jurídica, aquélla para ser operativa, ha de responder a la orientación social que el o los hombres de la ciencia del Derecho han de tener en cuenta para su propio estudio y elaboración. De lo contrario, la norma surge desvinculada de las aspiraciones colectivas y con difícil asidero en la realidad. La norma jurídica, aún la más elaborada científicamente (en rigor: especialmente ésta), no puede prescindir de la realidad social, pues se dicta para su aplicación en la misma.
En el caso del medio ambiente, ha de tenerse presente, además y con la misma prioridad, la realidad de la naturaleza, pues se trata de regular la conducta humana en relación con aquélla y con una finalidad, como se dijo, de respeto de su ser específico y para su promoción.
Conservarla como es, reconstruída en cuanto ha sido agredida, compatibilizar sus "necesidades" con las humanas más allá del plano estrictamente vital, según el "modo de vivir", urbano o agrario, y el desarrollo de las técnicas con su grado máximo de poder destructor y reconstructor.
iv) Necesidad jurídica
Por otra parte el Derecho impone determinadas conductas (activas: hacer de este modo u omisivas: prohibiciones), ordenadas al logro de ciertas finalidades acordes con los valores elegidos por la comunidad como prevalecientes.
En el caso del medio ambiente, a esta altura de la historia del conjunto de la humanidad, además, ya no se aplican sectores normativos que indican que si se quiere realizar tal actividad (v.gr. comprar una mercadería) habrá de encuadrarse en un modo especial prefijado, sino que se establece una manera de actuar precisamente en relación a la naturaleza, para que pueda realizarse el modelo elegido. No es lo facultativo, sino lo en todo caso imperativo de realización, lo que prevalece.
v) ¿Intemporalidad?
A lo que debe añadirse, en el aspecto temporal, una precisión que, efectuada en el presente y para el mismo, lo hace en vistas de una conservación de la naturaleza que tiene una perspectiva indefinida.
Lo permanente en el actuar es no sólo para la duración de quienes reciben la norma, sino para generaciones venideras que aún no existen ni se sabe si existirán en el porvenir. Vale decir: una actuación dirigida al mantenimiento de la naturaleza que, en su conjunto, parece estar fuera del tiempo, aunque en cada uno de sus elementos integrantes está sujeta, aunque menos que el hombre, al cambio temporal.
En otros términos; han de establecerse normas no "a la medida temporal" del hombre, sino a la de la naturaleza y para los hombres que vendrán, con cierto grado de indefinición.
2.1 Derecho a la Vida y Medio Ambiente
Encarado desde el punto de vista jurídico, el tema del medio ambiente aparece en el sector, básico para todo ordenamiento legal, de los llamados derechos fundamentales o derechos humanos, pues la vida humana requiere de la naturaleza para subsistir.
La naturaleza no es sólo el lugar donde se asienta aquélla (estáticamente) sino un factor indispensable para que exista y se mantenga; con el agregado, hoy tan exigido, de que la vida pueda tener una calidad superior, la máxima que corresponde al hombre.
Vale decir que el problema del medio ambiente se inserta en el derecho a la vida, que es el básico para la existencia, en relación a cada hombre, de todo derecho. Para que la vida exista es indispensable la naturaleza y de manera especial la bio-naturaleza, sin la cual no se da uno de los presupuestos indispensables para el hombre en vida.
El cuidado de la naturaleza se revela como un aspecto de la vida humana misma, con lo cual la trascendencia del tema y la necesidad de un enfoque global y de consecuencias muy severas, se revelan como indispensables.
2.2 Universalidad del Problema
El tema, jurídicamente es de tal universalidad, que no lo hace fácil de abarcar y que exige un modo de encarar al propio tiempo global, no-detallista y de continua revisión, según las actuales y las cambiantes circunstancias que vaya asumiendo continuadamente. Está referido a todo hombre, con lo cual ninguno queda al margen de su consideración como sujeto activo y pasivo de su situación.
Ninguno de los sectores del Derecho a partir del Constitucional (derecho a la vida y otros derechos fundamentales) y extendiéndose a cada uno de los restantes: Comercial-limitación en el modo de actuar de las compras, Laboral, Agrario, Penal, Administrativo, etc. pues cada una de las conductas humanas reguladas por el Derecho en sus diferentes sectores, puede tener (i.e. tiene) incidencia en el problema ambiental.
Por otra parte, este no conoce limitación de fronteras: cada modificación del ambiente en una zona, repercute en otras, sin contar con los aspectos que especialmente afectan desde siempre a estados fronterizos o aún vecinos (problemas hidrográficos, serranías, bosques, etc.). Con lo cual existe una apertura indispensable a la regulación internacional. Esto de un modo peculiar cuando se enfocan las comunidades o los mercados comunes, que no solo atenúan o hacen desaparecer las divisiones, sino que exigen, y hacen más fácil, la regulación en conjunto del tema.
2.3 Unificación y Diversidad
La dificultad de encontrar el modo más adecuado de regular jurídicamente la promoción ambiental, deriva de la universalidad de su alcance y, por ende, de la diversidad de situaciones a contemplar.
Como lo dice la Ley de Conservación de Suelos y Aguas del país, aquí nos encontramos, típicamente, en el plano del deber, co-relacionado y para dar acabado cumplimiento al derecho de cada uno y de todos, por ende, los habitantes de un país (y del planeta). Es una situación propia de todos los derechos fundamentales, pues corresponden a cada persona sin excepción y garantizan su realización, encuentra entre los fines primordiales de la comunidad organizada democráticamemente. A tales derechos corresponde exactamente un deber que versa sobre el mismo objeto y que abarca, al igual que aquél, a cada sujeto de Derecho, sea el Estado a través de sus órganos, sea las organizaciones sociales, sea a cada persona individualmente considerada.
Sólo que en materia de garantías, en especial las procesales, las soluciones legales pueden ser diversas: en algunos casos se establece la "acción" (i.e. el proceso promovido en forma) "popular", como si se trata de privación de libertad por autoridad pública ("habeas corpus") o de pérdida de sanidad mental; en otros casos es el propio titular quien debe asumir el ejercicio de la acción (amparo "in genere"). Para el caso de la protección ambiental la garantía es más universal, como se verá "infra" y corresponde a cada habitante; al Ministerio Público (reconociendo así que la causa pública está en juego); a los organismos sociales que tienen entre sus objetivos dicha protección, directa o indirecta, pero efectivamente.
El marco jurídico debe procurar medios de coordinación de todas estas omisiones y actividades impuestas y al propio tiempo facilitar y establecer mecanismos adecuados de fiscalización y garantías para su cumplimiento.
3.1 Lo Fundamental y lo Indispensable
Al calificar de marco jurídico de medio al servicio de una adecuada promoción ambiental, queda claro que no se trata de lo fundamental; éste es el comportamiento de cada habitante y de cada organismo público o privado, para evitar contaminaciones, usar sin abusar, contribuir a la recuperación de la naturaleza, cuando es posible y, siempre, necesario.
Pero, al propio tiempo, su sentido abarcador de todas las acciones y omisiones pertinentes y su aptitud para imponer las más adecuadas, lo transforma en un medio indispensable para la referida promoción.
Obviamente el medio por excelencia es siempre la educación y el Derecho también debe ocuparse de asegurarla, desde el inicio de la vida y en todos los planos de la comunidad.
Pero la acuciante realidad actual en la materia, obliga a adoptar también otros medios. Particularmente en un tema del que se tiene conciencia universal desde hace escaso tiempo, que arrastra viejas costumbres inadecuadas y la soberbia humana hacia lo que "debería estar a su servicio" y que carece de modos de reacción inmediatos, frente a la manipulación y al abuso.
A lo cual se agrega que, particularmente en el campo de la prevención, estamos aún lejos de un modo permanente y adecuado de realización. Y en el de la reparación, son necesarios esfuerzos difíciles y costosos que sólo la comunidad actuando orgánicamente puede enfrentar con éxito.
3.2 Lo Institucional y el Medio Ambiente
En el plano institucional, vale decir, cuando se encara el problema de manera orgánica, apuntando a entidades existentes o a crear, con variantes en cuanto a su naturaleza y a su ámbito de acción, el marco jurídico resulta indispensable.
Lo cual no significa (v.infra 3.4 que todo haya de hacerse por organismos estatales, en una materia que abarca la vida toda de la comunidad y que es indispensable para esa vida en el sentido estricto del término, que se refiere a cada persona, pues sólo así se da la vida.
El Estado ha de reconocer, el reconocimiento es el concepto que primero ha de aparecer en el problema de los derechos y deberes humanos, todo lo que se realiza espontáneamente por la Sociedad.
Además de revisar sus propios organismos en lo relacionado (todos) con el medio ambiente, cada uno en su esfera propia. V.gr. el Parlamento cuando aprueba un plan de obras públicas; los organismos de enseñanza, introduciendo el tema en sus materias propias; las empresas públicas, supervisando su actuación para evitar el impacto ambiental; el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca en cuanto a lo que ha de hacerse para conservar la naturaleza en la esfera de su competencia, etc.
Por otra parte, hay organismos específicos para esta tarea, como era y son, v. gr. las Intendencias Municipales, más próximas al entorno natural y, en el plano nacional, los Ministerios tradicionales, como el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, Ministerio de Salud Pública y el recientemente creado con esa finalidad principal, Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.
La ordenación de todo lo que se está haciendo por organismos privados y públicos; la delimitación de competencias; especialmente la coordinación de las diferentes autoridades, estableciendo claras preferencias por la coordinación y, en caso de duda, por la autoridad de mayor significación en un país unitario, pequeño y de escasa población, que permite un reordenamiento adecuado sin las mayores dificultades que se presentan para los países de densa población y gran desarrollo industrial o de escasa tierra productiva.
Todo esto reclama una ley-marco universal, pero no-detallista; escueta, pero precisa; abierta a los cambios permanentes en el orden nacional e internacional; acorde con la realidad actual, en vistas de la continuidad futura; asistencial y promocional más que represiva; preventiva y educacional; coordinadora de lo existente, sin perjuicio de marcar las preferencias cuando sea indispensable.
4.1 Exigencias de las Soluciones Democráticas
Las exigencias de una regulación democrática de este tema, derivan del alcance universal del mismo, por una parte, y por otra, del sentido del régimen democrático, coincidentes, en cuanto la base reconocida de ambos, es la universalidad de sujetos afectados y convocados activamente a la solución de los problemas.
Se trata en el caso, pues, de una solución para todos los integrantes de la comunidad y que debe lograrse, en lo posible, con la participación de todos. Ninguno ha de realizar conductas que incidan negativamente en la naturaleza; cada uno ha de prestar su concurso activo al tratamiento adecuado de la misma y, eventualmente, a su recuperación.
El principio de igualdad de las personas ante la ley, tiene aquí una amplísima aplicación: nadie está exento de este deber; cada uno tiene derecho a que el mismo se cumpla. No hay, salvo casos excepcionalísimos establecidos por ley basada en razones de interés general o público, sectores privilegiados que queden al margen de este cumplimiento.
Los hay sí, que tendrán intervención mayor o para los cuales el deber revista diversidad de manifestaciones: así en los productores rurales; en las empresas manufactureras; en los contratistas de obras públicas; en las autoridades que han de vigilar la aplicación de estas previsiones o han de aplicarlas directamente, etc.
4.2 La Participación Democrática
Las soluciones han de procurarse más constantemente con la participación de las poblaciones afectadas, movilizadas por sí mismas y por las entidades representativas no menos que por las entidades oficiales.
Ha de procurarse que no todo sea producto de la imposición autoritaria, sino de la libre actuación, por medio de una planificación basada en la educación, en la indicación de soluciones, la propuesta de coordinación de esfuerzos.
La educación permanente ha de comenzar desde la niñez en el hogar y en la escuela y seguir de manera, al mismo tiempo fundada claramente en las necesidades vitales y en el señalamiento de modos concretos de actuar que sirvan para el hacer de cada uno.
El derecho a la vida y a la vida adecuada ha de extenderse al componente natural indispensable para que pueda llevarse a cabo. El componente que no pueda expresarse, pero que sí influye necesariamente en la vida de cada uno.
5.1 Derecho y Deber Fundamentales
i) El enfoque jurídico del tema ha de ubicarse en la base misma del sistema de Derecho, es decir en los derechos y deberes fundamentales o humanos.
Se trata de una situación en que cada sujeto jurídico es, al propio tiempo, titular de un derecho y de un deber humano acerca del mismo tema y, por ende, queda en claro la universalidad y la esencialidad del problema.
Como todo el Derecho se refiere a las personas humanas, desde éstas han de encararse los problemas a resolver. El tema del medio ambiente se enfoca desde la persona humana, en cuanto aquél es factor indispensable para que exista y se mantenga la vida y en el nivel más adecuado.
Todo el tratamiento del tema ha de darse como un desenvolvimiento del reconocido derecho a la vida y del deber de respetarla y procurarla.
ii) Por lo tanto, tal derecho y deber han de merecer la máxima atención del ordenamiento jurídico, específicamente en el plano de las garantías para su cumplimiento.iii) Aquí, según la orientación dominante en Derecho Agrario, ha de partirse, en los casos límites, de la protección del medio ambiente, utilizando los medios estatales indispensables.
Sin embargo, las soluciones preferibles son las de asistencia a quienes pueden actuar al respecto, actuando con las mismas y la de su promoción, procurando las medidas indispensables y favoreciendo la iniciativa de los directamente afectados.
El interés común en el sentido más estricto, realmente de cada uno, ha de dar preferencia a las iniciativas coordinadas, a la planificación inducida más que a la rígida y autoritaria.
5.2 Previsiones Básicas en la Estructura Legal
i) Las disposiciones jurídicas suponen una ordenación continuada, una previsión relativamente indefinida, dada la persistencia del problema y la permanente actividad requerida para su solución.Abarca el conjunto del Derecho y no se limita a un solo sector, si bien en algunos (D. Agrario por la directa incidencia en la naturaleza; D. comercial por la reglamentación de las industrias,
v. gr.) pueda tener una más constante previsión.
ii) Si bien se trata de un derecho fundamental: a la vida, en relación con la necesaria conservación adecuada de la naturaleza; la reglamentación habrá de referirse básicamente al deber correlativo, que es de todo sujeto titular del derecho y de las organizaciones públicas y privadas pertinentes.
iii) De la significación del tema deriva la necesidad de prever garantías adecuadas para el efectivo ejercicio de derechos y deberes correlacionados.
iv) La universalidad del tema requiere una apertura adecuada a las relaciones internacionales y a la preferencia a acordar a los tratados y convenciones bi o pluri laterales al respecto.
v) Dicha universalidad supone, al propio tiempo, la necesidad de establecer medios efectivos de coordinación para las múltiples iniciativas que existan y las que se rectifiquen en el futuro para incentivar esfuerzos y unificar actividades.
5.3 Propuesta de Contenidos Indispensables
i) El aspecto básico a prever es el educacional, en las instituciones educativas, en los medios masivos de comunicación y en los diferentes ámbitos sociales, culturales y deportivos.ii) La prevención de toda actividad u omisión agresiva para la naturaleza, supone estudios previos indispensables para todo emprendimiento público o privado (obras, construcciones, vías de comunicación, centros poblados, planificación urbana, actividades agrarias, etc), antes de admitir su realización.
iii) La actitud estatal ha de tener un enfoque de colaboración, advirtiendo peligros y daños a evitar y enseñando, indicando modos de acción adecuados.
La sanción, el aspecto represivo debe ser lo excepcional y habrá de sobrevenir sólo si la anterior actividad ha existido y no ha tenido consecuencias.
iv) La Ley ha de ser promocional de todas las actividades pro-ambientalistas y coordinadora de la acción pública y privada al respecto.
El principio de igualdad para deberes y derechos relativos al medio ambiente, ha de ser aplicado en toda su extensión.
5.4 Caracteres Formales de la Ley Marco que se Propone
Reiteramos aquí lo indicado anteriormente, la ley-marco ha de ser:
- Universal, para todo el sistema jurídico, pero no necesariamente detallista. En una materia tan general, que se presenta en cada momento de la vida humana y social, querer reglamentarlo todo, sería negar la capacidad vital inventiva y naufragar en un texto farragoso que después se revela inaplicado.- Escueta, conteniendo los lineamientos básicos y, precisa en su determinación. Abierta a los cambios que aportan las nuevas situaciones y permitiendo la adaptación de los organismos especialmente calificados al respecto.
- Abierta, igualmente, a las determinaciones internacionales, que cada vez habrán de ser más importantes y, por ende, estableciendo el principio de la preferencia de las mismas sobre las normas del sistema jurídico interno.
- De aplicación permanente, v. gr. previendo el "seguimiento" en las realizaciones agrícolas, de obras públicas, de empresas, etc. para fiscalizar y re-ordenar las situaciones emergentes.
- Estableciendo etapas de prevención, para actividades potencialmente agresivas para la naturaleza.
- Promovedora de la educación a todos los niveles formales e informales.
- Asistencial y promocional antes y más que represiva.
- Coordinadora de toda acción favorable al medio ambiente, tanto pública como privada.
Capítulo I - Principios
Capítulo II - Organos competentes
Capítulo III - Ambito de aplicación
Capítulo IV - Actividades de preservación y de formación
Capítulo V - Actividades de recuperación ambiental
Capítulo VI - Responsabilidades, procedimientos y sanciones
Capítulo VII - Régimen transitorio
Art. 1 - (Interés nacional)
Declárase de superior interés nacional, por tratarse de elemento integrante de la configuración nacional, factor indispensable de la vida en general y de la vida humana en particular, la preservación y promoción del medio ambiente natural y de toda actividad que se refiera al mismo y procure su conservación adecuada y su mejoramiento constante, así como de la prohibición de las que tiendan a desemejorarlo o destruirlo.
Art. 2 - (Orden Público)
De acuerdo con lo previsto en los arts. 1° y 3° las previsiones de esta ley son de orden público, no pudiendo ser derogadas ni modificadas ni por autoridad pública, ni por decisiones de particulares.
Art. 3 - (Derecho y deber humanos)
La conservación del medio ambiente natural; la adopción de medidas de prevención para evitar daños al mismo; su recuperación en el caso de haber sido contaminado o degradado; la no-realización de actividades perjudiciales o, de ser imprescindibles, su efectuación con el mínimo de alteraciones a la naturaleza, se basan en un derecho y en un deber humanos cuyo ejercicio corresponde a cada habitante, a toda persona humana o jurídica y a todo ente o instituto público o privado (arts. 72 y 322 de la Constitución).
Art. 4 - (Internacionalización)
De acuerdo con el art. 6° y conc. de la Constitución el Estado se compromete a la efectiva aplicación de las Convenciones y Tratados internacionales y a realizar una activa gestión en el ámbito de la Comunidad Internacional y, en especial del MERCOSUR (Tratado de Asunción de 1990 y concordantes), para la preservación y utilización adecuada de los recursos naturales procurando políticas de prevención, recuperación y represión coordinadas.
Art. 5 - (Competencia nacional)
Atento a que el medio ambiente, la naturaleza, forma un sistema armónico que sólo se escinde artificialmente por el hombre, declárase que todas las actividades destinadas a la protección del medio ambiente y a la prohibición o modificación de las que pueden dañarlo, son de competencia nacional, sin perjuicio de las actuaciones de complementación y coordinación con los organismos departamentales y regionales.
Art. 6 - (Preferencia)
1 - El derecho a la vida que corresponde a toda persona humana (art. 7 Constitución), impone a todo sujeto jurídico, dar preferencia a la protección del medio ambiente sobre toda actividad de finalidad económica o socio-económica a llevarse a cabo, con las únicas excepciones que establezca, en el futuro, la norma legal expresa.2 - Tales excepciones se interpretarán en forma estricta, no pudiendo extenderse por analogía y tendrán -salvo expresa formulación en contrario- vigencia transitoria.
3 - Derógase a partir de la vigencia de la presente ley, las normas anteriores, que, de manera expresa o implícita, hayan eliminado la preferencia establecida en el inc. 1.
Art. 7 - (Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, en adelante MVOTMA)
1 - Corresponde al Poder Ejecutivo actuando con el MVOTMA y, en su caso en Consejo de Ministros, la orientación, coordinación y dirección, de toda actividad que se realice en el país, relacionada con el medio ambiente (en adelante: MA). El Poder Ejecutivo podrá delegar en el MVOTMA la ejecución de las políticas que emanan de la Constitución y de las leyes vigentes o que se dicten en el futuro.2 - Los Ministerios coordinarán su actividad, en los aspectos relacionados con el MA, con el MVOTMA, que tendrá intervención previa y preceptiva en todo caso, pudiendo reclamar la misma, en las situaciones que comprometan la protección de la naturaleza.
3 - Sin perjuicio de la resolución definitiva del Presidente de la República, en caso de duda prevalecerá la intervención del MVOTMA y sus decisiones deberán cumplirse por la Administración Pública así como por la actividad privada.
Art. 8 - (Ministerio de Relaciones Exteriores, en adelante: M.RR.EE).
1 - Con la necesaria adaptación al ámbito internacional, que corresponde al M.RR.EE, éste coordinará su actuación en materia de MA, con el MVOTMA, llevando al referido ámbito, la política que establecen la Constitución y las leyes, de acuerdo con los fines, objetivos y medios trazados por el Poder Ejecutivo a través del MVOTMA.2 - Toda iniciativa que afecte al MA en el ámbito internacional, contará con la intervención previa y preceptiva del MVOTMA.
Art. 9 - (Relación interministerial)
1 - Los Ministerios, y en especial los de Salud Pública, Industria y Energía y Ganadería, Agricultura y Pesca, coordinarán su actividad con el MVOTMA procediendo a revisar la actividad que realizan al presente según la política fijada por el Poder Ejecutivo a través del M.A.,2 - Establecerán las modificaciones que resulten necesarias en base a la competencia exclusiva y preeminente del MVOTMA.
Art. 10 - (Oficina de Planeamiento y Presupuesto)
La Oficina de Planeamiento y Presupuesto pondrá a disposición del MVOTMA la infraestructura necesaria para el mejor cumplimiento de sus facultades y colaborará con el mismo de acuerdo a su función coordinadora, para el efectivo ejercicio de su competencia en el ámbito de la administración pública y en su relación con la actividad privada.
Art. 11 - (Entes autónomos y servicios descentralizados)
Los Entes autónomos y los servicios descentralizados del Estado, así como las personas públicas no estatales, quedan sujetas, en virtud de la competencia exclusiva del MVOTMA, al cumplimiento de los reglamentos y otras disposiciones que adopte el Poder Ejecutivo - MVOTMA, en el ejercicio de las actividades que correspondan a cada cual.
Art. 12 - (Gobiernos Departamentales)
1 - En toda materia relativa al M.A. la competencia exclusiva y principal, corresponde al P. Ejecutivo por intermedio del MVOTMA, tanto en zonas rurales como urbanas, en todos los departamentos del país.2 - Sin perjuicio de ello, cada Gobierno Departamental podrá adoptar medidas de protección, en el ámbito de su competencia, siempre que no contradigan las soluciones nacionales y para complementarlas.
3 - El MVOTMA coordinará la ejecución de las actividades respectivas con cada Gobierno Deptal. pudiendo delegar en los mismos, todo o parte de sus realizaciones.
4 - En ningún caso podrá aducirse la autonomía departamental para obstaculizar el cumplimiento de la política medio ambiental en virtud de su intrínseca calidad nacional.
Art. 13 - (Funcionarios adscritos a la política del M.A.)
1 - Declárase de todos los funcionarios públicos el deber de realizar la política del M.A. que establezca el Poder Ejecutivo, como uno más de los deberes correspondientes al desempeño de su función.Serán responsables, conforme al derecho común, administrativo, civil y penalmente, por no dar debido y adecuado cumplimiento.
2 - Las autoridades respectivas celarán prioritariamente el cumplimiento de este deber, en el ejercicio de las funciones; se tendrá especialmente en cuenta, a los efectos de la carrera administrativa, calificaciones, ascensos, etc.
3 - Los funcionarios de la Administración Central, cualquiera sea el Ministerio que desempeñen sus funciones, se considerarán, a efectos del cumplimiento de la política medio-ambiental, como adscritos en comisión al MVOTMA.
Este coordinará con los restantes Ministerios, el modo de llevar a la práctica dicha actuación aún en el caso de no requerirse el traslado de funcionarios de su sede habitual de trabajo.
Art. 14 - (La relación de autoridades y particulares)
1 - A los efectos de una total movilización nacional en favor de la protección del medio ambiente, cométase al MVOTMA:a) La realización de un Censo de todas las entidades públicas y privadas que se ocupan del M.A., así como de sus recursos humanos y materiales y el ámbito donde desempeñan sus actividades.b) El establecimiento de un foro permanente al que podrán enviar sus representantes dichas instituciones, para intercambiar experiencias, iniciativas, coordinaciones, etc.
c) De dicho foro surgirá, por votación, un Grupo de Trabajo permanente que será consultado cada vez que se planteen problemas de entidad relativos al M.A. sin perjuicio de las iniciativas que planteen al MVOTMA y de las actividades coordinadas que puedan propiciar.
2 - El MVOTMA procurará una intervención eficaz de las referidas entidades a los efectos de la preservación del M.A.
Podrá incluso delegar, bajo su supervisión, la ejecución total o parcial de actividades pro-ambientalistas en las instituciones que aseguren, por la seriedad de propósitos y de realizaciones, el más adecuado desempeño de las mismas.
3 - El MVOTMA procuraría la coordinación y el eficaz desarrollo de todas las actividades pro-ambientalistas del país.
El Ministro o sus delegados podrán integrarse en el trabajo de toda entidad pública o privada que lleva a cabo tales actuaciones.
Art. 15 - (Actuación internacional)
1 - El MVOTMA, en coordinación con el M.RR.EE, realizará el estudio de todas las Convenciones y Tratados Internacionales firmados y ratificados por el Uruguay para determinar el estado de cumplimiento de las obligaciones contraídas por el país y adoptará las medidas adecuadas a una eficaz ejecución interna de tales disposiciones.2 - Coordinará igualmente su actividad con el M.RR.EE, con el fin de que Uruguay asuma una política agresiva en el plano internacional, en materia de M.A., en referencia a islas de "status bilateral" (v.gr. Martín García), ríos internacionales, protección de la fauna y de la flora, en forma conjunta con los países interesados, o de manera especial, con los firmantes del Tratado de Asunción (1990).
Art. 16 - (M.A. en general)
1 - Corresponde al Poder Ejecutivo actuando con el MVOTMA establecer las disposiciones necesarias para la conservación del MA natural, prevenir su contaminación o degradación y verificar la recuperación del mismo, en todo el territorio nacional.2 - En las zonas rurales y en la relación de los productores con los recursos naturales renovables, coordinará su acción con el MGAP, debiendo el MVOTMA supervisar las políticas que se siguen actualmente y establecer su confirmación o revisión.
Las actividades que se lleven a cabo en las mismas y que se refieran a obras públicas, serán coordinadas en igualdad de condiciones con MTOP, no pudiendo iniciarse su ejecución sin el previo asentimiento, en lo ecológico, del MVOTMA.
De igual modo se procederá, en el caso de instalarse industrias o actividades comerciales, sociales o deportivas en el medio rural, coordinándose su acción con el MGAP o con el Ministerio de Industria y Energía (MIE), según sea pertinente.
3 - Para el medio urbano, el MVOTMA supervisará las actuales situaciones que impliquen peligro de contaminación ambiental y dispondrá los correctivos pertinentes.
Establecerá las condiciones indispensables para contemplar los problemas del MA en planes de urbanismo y los medios para llevarlas a cabo.
Dichas medidas tendrán vigencia en todo el país, a partir de la publicación de esta ley; o las situaciones existentes que puedan considerarse en colisión con las mismas, se solucionarán según el régimen transitorio.
4 - El MVOTMA coordinará su actividad con la de los Gobiernos Departamentales, según las condiciones de cada departamento o región del país y podrá delegar en las autoridades locales o en entidades pro-ambientalistas, la realización de actuaciones que puedan mejor efectuarse en ámbito local.
Art. 17 - (Educación)
1 - Declárase prioritario para el interés general, la formación de todo habitante del país en los temas relativos a la conservación del MA y las soluciones de los problemas.2 - El MVOTMA con el apoyo del Foro de Entidades Pro-Ambientalistas y su Grupo de Trabajo Permanente, en consulta con las Asociaciones de Técnicos en Difusión y las Entidades de Enseñanza, promoverá una activa campaña permanente a través de los Medios de Difusión, para la formación e información pertinente.
3 - Las Autoridades de Enseñanza de cada nivel, tanto públicas como privadas, darán al estudio técnico y práctico de los temas y problemas ecológicos y de preservación del MA, especial preferencia en las actividades curriculares y extra-curriculares.
Se dará especial enfoque práctico, formando en las conductas o comportamientos adecuados para evitar contaminaciones y resolver, a nivel individual y colectivo las dificultades que se presenta con los medios existentes y los que puedan arbitrarse por los diversos grupos humanos existentes o a formarse.
Art. 18 - (Zonas de reserva ecológica y parques)
1 - El MVOTMA por propia iniciativa o atendiendo a la de Gobiernos Departamentales, entidades pro-ambientalistas, Ministerio Público, Asociaciones civiles o de simples particulares, establecerá las zonas de preferente consideración como reservas ecológicas de fauna, de flora y, en general, de recursos naturales renovables, así como de paisajes naturales a preservar y de parques a establecer y conservar.2 - La declaración de zona de reserva ecológica tendrá efecto con la publicación en el Diario Oficial o en dos diarios de adecuada difusión en todo el país.
Sea cual fuere el propietario y su naturaleza (estatal, para-estatal o privada), el mismo deberá:
a) mantener la zona en el estado natural en que se encuentra;
b) aplicar las disposiciones del MVOTMA para la conservación o recuperación de la zona.3 - Las zonas de reserva ecológica se administrarán conforme al plan de manejo que aprueba y cuya ejecución se supervise, por el MVOTMA, sin perjuicio de las delegaciones que pueda efectuar el mismo, tanto en entidades públicas como privadas, a ese respecto.
4 - Cuando la administración se realice por el Estado, se efectuará directamente o bajo supervisión del MVOTMA.
5 - Corresponderá al mismo mantener al día y acrecentar el inventario y clasificación de las zonas de reserva ecológica y revisar periódicamente los planes de manejo y administración de los mismos, incluyendo turismo ecológico y manejo de fauna y flora.
Art. 19 - (Impacto ambiental)
1 - Es de impacto ambiental toda actividad humana que prorrogue alteración de las condiciones biológicas, físicas o químicas de la naturaleza, las que traen consigo consecuencias directas sobre la vida o su calidad.2 - Toda actividad de impacto ambiental queda sujeta a los siguientes requisitos de realización previa a su ejecución:
a) informe de técnicos en la especialidad, que no deben ser dependientes de quien o quienes pretendan realizar la actividad, acerca del impacto y los modos de eliminarlo o de discriminarlo de manera significativa,b) previa autorización del M.MA para la ejecución y del plan referido a la eliminación o atenuación del riesgo de impacto ambiental.
3 - Procedimiento
a) La iniciativa para la intervención del MVOTMA corresponderá al autor de la obra, sin perjuicio de la intervención del Ministerio de oficio o por denuncia de cualquier autoridad, persona privada o entidad social.b) El Ministerio dará publicidad sobre la obra a realizarse durante un plazo de 10 días corridos.
c) Convocará -cuando la obra tenga un impacto significativo en la comunidad en que se realice- a una audiencia pública en que se resumirá la obra a realizar y se oirán los aportes críticos de los concurrentes a la misma.
d) El Ministerio en el plazo de 30 días hábiles de la solicitud de autorización, realizará los estudios pertinentes y resolverá concediéndola o denegándola por los fundamentos que exprese; en el primer caso podrá condicionarla a la realización de las medidas que eliminen o atenúen el impacto ambiental.
e) El Ministerio dispondrá el seguimiento de la obra para vigilar su regularidad y, sin perjuicio de las sanciones que puedan corresponder, podrá disponer constricciones monetarias por cada día de incumplimiento de lo resuelto. Dispondrá lo necesario para mantener el secreto comercial o industrial que se encuentre involucrado.
4 - Ninguna autoridad que deba intervenir en la realización de obras o actividades susceptibles de provocar impacto ambiental podrá acordar autorizaciones o, en general, permitir dicha efectuación si no existe la previa autorización del MVOTMA.
Art. 20 - (Convenios)
1 - Declárase que en todo convenio que realice la Administración Pública, como asimismo en los contratos entre particulares que impliquen utilización de recursos naturales reservables o que por su modalidad sean susceptibles de causar un riesgo de contaminación o destrucción del M.A., queda incluida la cláusula "protección ambiental".2 - Dicha cláusula impone a las partes, la responsabilidad de realizar las actividades de modo que no causen perjuicio al M.A. y, en el caso de encontrarse entre las consideradas de impacto ambiental, la responsabilidad de solicitar las pertinentes autorizaciones previas.
3 - La parte que incumpla esta cláusula quedará sujeta a responsabilidad contractual, además de los restantes en que pueda incurrir.
Art. 21 - (Deber universal)
1 - Toda persona, pública o privada, humana o jurídica, que cause deterioro o destrucción al medio ambiente, incurre en responsabilidad y contrae el deber de llevar a cabo la recomposición o recuperación pertinente.2 - El MVOTMA podrá compilarlo a tal efecto, aplicándole multas o constricciones económicas diarias hasta que culmine el cumplimiento.
3 - Cualquier persona o entidad pública o privada que tenga conocimiento del hecho, tiene legitimación activa para promover la reparación, tanto en el procedimiento administrativo como en el proceso judicial pertinente. Corresponde al Ministerio Público especial responsabilidad en la denuncia administrativa o judicial de tales actividades.
Art. 22 - (Competencia)
1 - Al MVOTMA corresponde disponer las medidas necesarias para la recuperación ambiental, imponer su realización al causante del perjuicio o llevarlas a cabo directamente o por delegación.2 - En todos los casos, quien provocó el perjuicio deberá enfrentar las responsabilidades administrativas, civiles y penales pertinentes.
3 - Declárase de utilidad pública la expropiación de los terrenos que el MVOTMA declare necesarios a los fines de la promoción y protección ambiental, aplicándose lo previsto en los arts. 231 y 232 de la Constitución.
Art. 23 - (Responsabilidades)
1 - Declárase que incurre en responsabilidad toda persona que no cumpla con las previsiones relativas a la prevención del daño al M.A. o que realice actividades que puedan provocarlo, sin requerir las autorizaciones pertinentes o sin llevarlas a cabo conforme a lo dispuesto.2 - Quedan sujetos a responsabilidad funcional o administrativa, los funcionarios que incurran en tales infracciones, que se considerará falta grave de servicio.
3 - Tanto los funcionarios como los particulares incurrirán también en responsabilidad civil o económica, aplicándose el "quantum" que les corresponda abonar a la reparación del MA, incluido el caso de violación de la cláusula "protección ambiental" (A. 20).
4 - Los sujetos que delincan en la materia, conforme a las figuran tipificadas por el Código Penal, quedarán sujetos a dicha responsabilidad (C.Penal Libro II, títulos VI, VII y XIII, en lo pertinente).
Art. 24 - (Procedimientos)
1 - Son de aplicación a la materia, los procedimientos administrativos de derecho común.2 - En materia procesal, se aplicará el CGP y la Ley de Amparo sin perjuicio de las disposiciones sobre Tribunal de lo Contencioso Administrativo (Constitución Art. 307 y sigs. y leyes concordantes).
En todo caso la cesión de la tenencia de la tierra, el deterioro u otro perjuicio ocasionado al objeto material del convenio, dará lugar al desalojo, asimilando al desalojado, al mal pagador, en base a constancia que al respecto expida el Ministerio pertinente.
Si el interesado adopta el plazo de ejecución de las medidas adecuadas, se clausurará el proceso.
3 - El MVOTMA tendrá legitimación activa para intervenir en todo proceso relativo al medio ambiente, sea como actor o como tercerista, coadyuvante o excluyente.
4 - El los procesos judiciales relativos al MA el Tribunal podrá, de oficio o a petición de parte, suspender el trámite si estima que no concurre lo previsto en el Art. 1° Ley 16.011 del 19/12/88 (amparo) y que conviene, previamente, dilucidar el procedimiento ante el MVOTMA.
Art. 25 - (Sanciones)
1 - El MVOTMA dará preferencia a la formación e información y a la prevención sobre la represión.2 - Toda sanción que se aplique, sea por vía de pena o de resarcimiento de daños, se aplicará exclusivamente a la recuperación ambiental.
La condena al pago de daños podrá cumplirse llevando a cabo la reparación del medio ambiente, de cargo de quien lo perjudica.
3 - El MVOTMA podrá aplicar las siguientes sanciones:
a) Prevención o apercibimiento.b) Multa entre....UR y....UR según la gravedad de la falta.
c) Constricciones diarias económicas para obtener el cumplimiento de lo dispuesto.
d) Clausura temporaria de secciones de establecimientos o de establecimientos contaminantes, en tanto no se adopten las medidas necesarias de recuperación y prevención del riesgo de contaminación.
Art. 26 - (Inventario)
El MVOTMA realizará en el plazo de 6 meses a partir de la publicación de esta ley el inventario detallado de:
a) zonas de reserva ecológica o zonas de preferente preservación ambiental y de parque nacionales;
b) de principales zonas de agresión ambiental,
c) de principales factores de contaminación del ambiente en las diferentes zonas del país.
Art. 27 - (Difusión y asistencia)
1 - El MVOTMA procurando la asistencia de todos los institutos vinculados a la investigación de problemas del MA, realizará una activa difusión por todos los medios a su alcance, acudiendo a la participación de toda entidad interesada en el problema, de la situación del país en la materia y de los medios para enfrentar y superar las dificultades eventuales.2 - Al propio tiempo promoverá el estudio de un programa de acción para atacar las causas de contaminación y, en general, daño a los recursos naturales renovables en todo el país, ordenando las tareas a efectuar de acuerdo con la gravedad de las situaciones y los medios de que se disponga para resolverlas.
3 - El MVOTMA asesorará directamente o por los institutos públicos o privados competentes, a los industriales, comerciantes y productores agrarios, que lo demanden, a los efectos de atacar las causas o factores de perjuicio ambiental. A tal efecto, coordinará su acción con los Ministerios pertinentes, en especial MIE y MGAP.
Art. 28 - (Plazos de recuperación y reconversión)
El MVOTMA de oficio o a pedido de interesado fijará plazos de recuperación para eliminar las causas de deterioro ambiental; dentro de los mismos fijará los que correspondan para la presentación del programa, su evaluación y el comienzo de ejecución.
Art. 28 - (Sujetos de la recuperación)
1 - Será responsable de la ejecución de planes para evitar la contaminación o destrucción ambiental, quien o quienes realizan o han realizado las actividades que las provocara.2 - En caso de llevarlas a cabo, el MVOTMA podrá aplicar constricciones económicas diarias para su cumplimiento. También podrá evaluar el valor económico de la reconstrucción y reclamar el pago a tales efectos; la liquidación aprobada por el M.MA constituirá título ejecutivo; el monto obtenido se aplicará a la actividad de reconstrucción que se realiza directamente por el Estado o por la o las empresas a quienes se comete, en base a un llamado a precios, la obra respectiva.
Todo sin perjuicio de las demás sanciones que corresponda. Art. 29 - (Exenciones impositivas)
El Poder Ejecutivo, por iniciativa del interesado o de oficio, a través de los MVOTMA y Economía y Finanzas, podrá reducir o exonerar de determinados impuestos a las personas que realicen la tarea de reconversión de sus establecimientos para evitar la contaminación o las actividades de recuperación ambiental, siempre que se destinen iguales sumas para sufragar tales actuaciones, estableciendo a tal efecto la pertinente auditoría.
Art. 30 - (Publicación)
Comuníquese y archívese.
1. Objetivos de la propuesta
2. Medidas económicas propuestas
Con base en los problemas identificados en el diagnóstico al analizar las variables económicas del estilo de desarrollo uruguayo, se estima que las medidas económicas a proponer en este documento deberían contribuir a tres objetivos:
- Incorporar tanto criterios económicos en la formulación de leyes y políticas ambientales, como consideraciones ambientales en la formulación de la política económica del país. La presente propuesta intenta dar un primer paso en esa dirección mediante la proposición de medidas específicas a incorporar en las políticas económica y ambiental.- Viabilizar la plena aplicación de las leyes, políticas y normas ambientales. Como vimos, el simple dictado de leyes ambientales y la creación de una agencia especializada no son suficientes para lograr sus propósitos. Se necesitan instrumentos económicos (en adición a los otros instrumentos existentes: gestión institucional, educación y concientización) para hacer cumplir las leyes y políticas ambientales. En esta propuesta ese objetivo se perseguirá con medidas destinadas a: (a) identificar mecanismos económicamente legítimos para financiar los costos de mantenimiento, reposición y administración de recursos y sistemas naturales; y (b) incorporar más activamente al sector privado (a través de incentivos económicos) en la conservación y administración de esos recursos.
- Conciliar los objetivos de crecimiento económico y de conservación de recursos naturales y ambientales a través del uso eficiente y sostenible de esos recursos. Se supone al respecto que el gobierno desea lograr sus objetivos de manejo ambiental sin sacrificar los de crecimiento económico y equidad social. En esta propuesta ese propósito se perseguirá mediante medidas para (a) valorizar apropiadamente los recursos naturales y ecosistemas del país, y (b) asignar esos recursos eficientemente (esto es, con base en el costo real que ellos tienen para la sociedad como un todo).
Con base en el análisis realizado se exponen aquí las medidas de tipo económico que se propone adoptar. Estas medidas implican una reforma considerable del sistema económico existente en Uruguay en materia ambiental, y pueden en consecuencia no resultar viables en el corto plazo. Su propósito principal sin embargo no es una aplicación inmediata, sino definir instrumentos de manejo económico técnicamente apropiados que conduzcan a soluciones permanentes. En algunos casos, las medidas podrán aplicarse inmediatamente; en otros, en cambio, sólo podrán usarse como patrones de comparación o como opciones técnicas que faciliten la identificación de soluciones alternativas.
Como vimos, el país cuenta con dos oportunidades muy valiosas para aumentar simultáneamente su crecimiento económico y la conservación de sus recursos naturales y ecosistemas. Ellas consisten en eliminar tanto los usos improductivos de bienes naturales derivados de una falsa valuación de los mismos, como los usos que perjudican a la sociedad mucho más que lo que benefician a los grupos usuarios. Las medidas siguientes se destinan a aprovechar estas oportunidades.
2.1 Instrumentos de Aplicación General
Se propone a continuación el uso de seis instrumentos de manejo económico, los que podrán usarse aisladamente o en diferentes combinaciones. La aplicación de estos instrumentos a casos específicos se propone más adelante.
i) Valorización y Venta de Recursos
Se propone valorizar el bien natural con base en su costo de oportunidad estimado y asegurar que los usuarios del mismo, paguen ese valor. El costo de oportunidad es un concepto técnico que agrega apropiadamente todos los costos involucrados en la provisión del bien (su costo de mantenimiento y reposición, la pérdida de bienestar que su uso pueda acarrear al resto de la sociedad, su productividad en usos alternativos, etc.).
Al obligar al usuario a pagar un precio igual al costo de oportunidad del bien se busca impedir que él le dé un valor de uso inferior al de su costo de reposición o al de su valor de uso en actividades alternativas. Se evita así la sobreexplotación del bien que conduce a su destrucción o deterioro. Además, dado que el bien natural está disponible a cualquier usuario que se avenga a pagar su costo de oportunidad, se evita también la subexplotación del bien (esto es, la pérdida de producción que resultaría, por ejemplo, de prohibir o restringir excesivamente su uso).
Dado que en general no existen mercados apropiados para comprar o vender bienes naturales, la "venta" de los mismos la hará el Estado a través de mecanismos tales como el cobro de tarifas, impuestos, multas, y aranceles aduaneros, o la venta de derechos de explotación. Cualquiera de estos mecanismos constituyen el incentivo económico requerido para que el usuario disponga o asigne el bien con base en su costo de oportunidad.
La posibilidad de vender bienes naturales a través de impuestos o aranceles es más fácil de visualizar cuando el bien es un recurso productivo (forestal, minero, etc.) que cuando es un recurso intangible. La venta del recurso a su costo de oportunidad es sin embargo tan necesaria en un caso como en el otro. Así, un impuesto a la emisión industrial de contaminantes tóxicos conviene verse como el precio que el gobierno cobra por el servicio de disipación atmosférica que presta el recurso "atmósfera". El costo de oportunidad es una medida económica del deterioro de ese recurso, la que en este caso es la pérdida de bienestar de los vecinos de la planta industrial.
Conviene incidentalmente notar cómo este impuesto logra los efectos adecuados: (a) hace que la contaminación sea pagada por la empresa industrial, e indirectamente por los consumidores del producto que esta produce, y no por los vecinos de la planta; (b) alienta a la empresa industrial a invertir por sí sola, (esto es, sin la presión directa del Estado) en plantas de tratamiento de contaminantes o en cambios tecnológicos de producción que reduzca la emisión; y (c) alienta la localización de plantas industriales en otras áreas de menor densidad de contaminación (donde el impuesto será menor o nulo).
En la aplicación de los incentivos propuestos (tarifas, aranceles, impuestos etc.) conviene seguir los siguientes principios: (a) quien consume el bien natural (o sea, quien lo explota o contamina), debe pagar; así, en el ejemplo anterior, el impuesto debe ser pagado por la propia industria contaminadora antes que por los vecinos de la planta; en casos selectos, sin embargo (especialmente cuando los contaminadores son grupos de bajos ingresos), puede resultar aconsejable un criterio inverso (o sea, pagar a esos grupos para que se abstengan de contaminar); (b) el incentivo debe ser lo más específico posible a la actividad que se quiere alentar o desalentar (así, si se desea desalentar el uso de pesticidas, un impuesto que grave su venta es superior a otro que grave los productos agrícolas cuya producción haga uso intensivo del mismo); y (c) es preferible aplicar inmediatamente una estimación tentativa del costo de oportunidad que esperar indefinidamente una evaluación técnicamente sólida de ese concepto.
ii) Autofinanciamiento
Para cada bien ambiental se propone (a) que los recursos generados por la "venta" del bien (esto es, por impuestos, tarifas, etc.) sean asignados a la agencia responsable de su manejo; (b) que esos recursos se asignen exclusivamente a la administración del bien (esto es, a pagar los costos de su mantenimiento, reposición, monitoreo de uso, cargas administrativas, etc.), evitando así los subsidios cruzados que usualmente resultan de la combinación de presupuestos para actividades diferentes de la misma agencia; y (c) que se asegure lo más posible la autofinanciación de la actividad global de manejo.
La crítica mayor que probablemente se haga a mecanismos de autofinanciación es que el pago por bienes naturales se agrega al alto costo de vida ya existente y en consecuencia conduce a un menor bienestar social. Conviene aclarar sin embargo que el mayor costo y menor bienestar son sólo aparentes: (a) si la financiación del programa de manejo de bienes naturales la hiciese el gobierno (en vez de los usuarios de esos bienes), su costo tendría que ser de todos modos pagado por la sociedad a través de otros medios (inflación, endeudamiento, mayores impuestos o pérdida de otros servicios); y (b) la venta de bienes naturales conduce a una ganancia neta de producción y bienestar para la sociedad como un todo (aunque pueda causar pérdidas a algunos usuarios de bienes), ganancia que apropiadamente manejada puede disminuir o eliminar los pagos que los grupos de menores ingresos deban enfrentar. Algunas de las medidas propuestas más abajo persiguen este último objetivo.
iii) Administración por Interesados
Se propone descentralizar la administración de bienes naturales, trasfiriéndola lo más posible a los grupos directamente interesados en el bien: los beneficiarios directos del uso del bien, las organizaciones no gubernamentales interesadas en el manejo apropiado del bien, o las autoridades locales (cuando el bien les concierne directamente). Se dará prioridad a los beneficiarios directos del bien cuando sea posible organizarlos en algún tipo de asociación conveniente. Se propone además subsidiar la formación de esas asociaciones.
La experiencia de muchos sociedades (antiguas y modernas) muestra que el comportamiento de los beneficiarios como grupo es muy diferente al que tienen como individuos. Individualmente, cada beneficiario explota generalmente el bien buscando su propia satisfacción, sin tomar debida cuenta del impacto que la pérdida o deterioro del bien tiene sobre el resto de la sociedad. Colectivamente, en cambio, el grupo busca defender el interés general (a través del manejo cuidadoso del bien natural) y repartir equitativamente tanto su uso como la carga de administrarlo.
Conviene notar sin embargo que este mecanismo no es siempre viable (depende en gran medida de la naturaleza del bien a administrar) y que el simple agrupamiento de los beneficiarios no garantiza el éxito del mismo. La forma que toma la asociación y sus reglas de operación son determinantes de su resultado. En Montevideo, por ejemplo, las asociaciones de proveedores de transporte publico urbano (las que explotan el recurso "vías de transporte urbano") han funcionado mucho mejor como sociedades anónimas que como cooperativas (una diferencia esencial entre sus reglas de operación es que en la primera cada ómnibus es propiedad de uno o pocos miembros, mientras que en la segunda la flota total es propiedad del conjunto de miembros).
Las ventajas que tiene para el gobierno delegar la administración del bien a sus beneficiarios son varias: (a) la asociación es un vehículo apropiado para contribuir a que el costo de manejo del bien sea pagado por los beneficiarios directos del mismo; (b) el costo de subsidiar la formación de la asociación y monitorear su funcionamiento es usualmente mucho menor que el de conducir la administración estatal; (c) los beneficiarios poseen el incentivo económico para preservar el bien y resultan en consecuencia mucho más celosos en cumplir con esa tarea; y (d) los asociados cuentan con un conocimiento informal poderoso sobre quienes usan o abusan del bien, lo que les permite tomar medidas correctivas más efectivas que las que podría tomar el Estado.
iv) Derechos Negociables de Uso
Por las razones expuestas en la sección IV., se propone que la adjudicación de derechos de explotación de bienes, a través de licencias o permisos, se licite públicamente; que esas licencias puedan transferirse libremente entre particulares; y que el precio de mercado de las mismas se use explícitamente como criterio de decisión económica sobre el manejo del bien. El alcance de la concesión de derechos otorgada por las licencias dependerá de la naturaleza del bien. El gobierno podrá aumentar o reducir la cantidad de licencias existentes (mediante la venta o recompra de las mismas a precios de mercado) con base en su política ambiental.
Las licencias ya concedidas se mantendrán en vigencia, al menos por un período prudencial, para evitar las pérdidas privadas de capital que acarrearía una reemisión inmediata de las mismas. Pero las ganancias futuras de capital derivadas de una valorización de las mismas se grabarán apropiadamente con impuestos.
El número de licencias emitidas y el ingreso obtenido por su venta serán instrumentos de manejo ambiental. El número se determinará con base en la estimación de volúmenes críticos de explotación del bien. Así, para el recurso pesquero, el volumen crítico será el que asegure la explotación sostenible del mismo; para el vertimiento de efluentes industriales en cursos de agua, el volumen crítico será el que colme la capacidad de disolución del curso de agua. Los ingresos obtenidos deberán financiar, entre otros, los costos de estimación de volúmenes críticos y el monitoreo del volumen y calidad de los recursos explotados.
v) Incentivos Transitorios
Para modificar el comportamiento ciudadano basado en factores no-económicos (morales, culturales, educativos, etc.) el EAN ya propone una serie de importantes medidas dirigidas especialmente a la educación y concientización de la población sobre temas ambientales. En este documento se propone complementar esas medidas con incentivos económicos temporarios destinados a reforzarlas.
La mayor parte de estos incentivos se destinarán a lograr que los individuos acepten emprender actividades nuevas (ejemplo: el subsidio propuesto para la formación de asociaciones de beneficiarios). Se propone que en general estos incentivos sean transitorios, pues se espera que los individuos adopten la nueva actividad tan pronto verifiquen por sí mismos los méritos de la misma. Es importante en consecuencia que la adopción del subsidio se haga simultáneamente con la del calendario de su eliminación, a fin de evitar la perpetuación de situaciones de favoritismo. La eliminación se hará aún si ésta es acompañada por un abandono de la actividad subsidiada, pues ello simplemente implica que la nueva actividad no era suficientemente meritoria.
Otros de estos incentivos (especialmente las multas) resultan especialmente útiles para tratar con segmentos marginales de la población que no responden fácilmente a la concientización o persuasión moral y que con su mal ejemplo desalientan al resto de la población.
vi) Gravamen a la Valorización
El servicio que prestan ciertos bienes públicos (ejemplo: parques y playas urbanas) es difícil de valorizar o "vender" a sus beneficiarios. Las inversiones en mejoras de estos servicios sin embargo se traducen en una valorización palpable de las propiedades adyacentes al recurso, valores que son razonablemente fáciles de estimar con técnicas econométricas. En algunos casos, la valorización proviene de la eliminación de una fuente de ruidos, olores o contaminación (ejemplos: aeropuerto, aguas pantanosas, planta industrial).
En todos estos casos, se propone que al menos parte de la financiación de obras de mejoras se haga con impuestos basados en la valorización de las propiedades adyacentes (atribuible a esas obras). La ventaja de este tipo de financiación es que el pago (a) lo hacen los beneficiarios directos de las mejoras; y (b) no representa una carga neta para los mismos pues se deduce de beneficios ya incurridos.
2.2 Medidas Específicas
A continuación se presentan los paquetes de medidas económicas que convendría adoptar para resolver cada uno de los principales problemas de explotación o contaminación de bienes naturales que ocurren en el país. En esta etapa, sin embargo, estos paquetes constituyen más una ilustración de cómo aplicar los seis instrumentos económicos recién discutidos a problemas específicos, que una propuesta definitiva de medidas. Esta última sólo podrá hacerse en consulta con los especialistas e instituciones involucrados y después de verificar la viabilidad de aplicación de cada instrumento en cada situación particular.
i) Erosión y Sedimentación
a) Se complementará el sistema existente de impuestos a tierras agropecuarias (basados en la productividad potencial de la tierra) con un mecanismo de impuestos o sobretasas basados en el uso de la tierra. Este mecanismo grabará los cultivos y prácticas agrícolas que causan ya sea erosión (ejemplo: cultivos hortifrutícolas), pérdidas de ecosistemas (ejemplo: cultivos de arroz), o efectos negativos en otros predios (ejemplo: cultivo de eucaliptus). Por razones técnicas, el impuesto deberá basarse sólo en el monto de las pérdidas que ocurran fuera de la finca objeto del gravamen; por ejemplo, incorporará los costos de erosión y sedimentación externos a la finca (dragado de puertos y embalses, tratamientos de agua por eutrofización, etc.), pero no la pérdida de productividad de los suelos dentro de esa finca.b) Se crearán programas de subsidios transitorios, tales como asistencia técnica gratuita y créditos concesionales, para alentar la inversión de los agricultores en obras de conservación de suelos y en tecnologías conservacionistas de producción. Para garantizar su adopción, las nuevas obras y tecnologías promovidas con la asistencia técnica deberán destinarse tanto a conservar los suelos como a aumentar significativamente la producción. Los pagos de créditos podrán atarse a la producción efectivamente lograda.
c) Se asegurará la eliminación de cualquier subsidio implícito a fertilizantes y pesticidas y se considerará la adopción selectiva de impuestos al uso de los mismos con base en una estimación de su costo social (en términos de salud humana, tratamiento de reservorios, etc)
Los impuestos propuestos en (a) y (c) deberán financiar los costos de subsidios (b) y los de investigación sobre el impacto de la erosión, sedimentación y uso de pesticidas y fertilizantes.
ii) Vertimientos y Emisiones Industriales
a) Se grabará con impuestos la descarga industrial de residuos líquidos y sólidos a cursos de agua y de emisiones a la atmósfera. El impuesto se aplicará siempre sobre la cantidad de contaminantes emitidos. Su monto dependerá inicialmente de la densidad puntual de contaminación existente. Posteriormente, se deberá ajustar periódicamente con base en los resultados obtenidos y hasta que la contaminación global del recurso disipador (agua o aire) alcance las metas preestablecidas de densidad máxima de contaminación. El impuesto resultará obviamente mayor cuando mayor sea la concentración geográfica de las plantas industriales y menor la capacidad de disolución o disipación del recurso contaminado.Cuando la densidad global existente sea muy superior a la meta, se establecerán calendarios de metas transitorias que converjan hacia la meta básica, debiendo los impuestos escalonarse correspondientemente. Se procurará la asesoría de los industriales afectados (en lo posible a través de asociaciones de los mismos) en el diseño de metas transitorias y calendarios a fin de aprovechar alternativas tecnológicas que permitan alcanzar objetivos equivalentes a costos menores. Cuando la densidad existente sea menor a la meta básica, el impuesto podrá ser cero; corresponderá entonces, sin embargo, definir y difundir con la mayor antelación posible los niveles críticos de emisión a partir de los cuales comiencen a regir impuestos positivos.
b) Alternativamente, en base a los argumentos ya expuestos, se emitirán licencias negociables de contaminación, las que se podrán comprar o vender libremente. El volumen total de contaminación autorizado a través de las licencias (para cada categoría mayor de contaminantes) será igual a la meta (transitoria o básica) preestablecida. Con este arreglo, se dejará que el mercado determine el precio del derecho a contaminar (a diferencia del impuesto, con el cual ese valor debe establecerse a priori) y la política ambiental podrá basarse en ese precio.
c) Se usarán inicialmente metas básicas de contaminación superiores a las de países desarrollados. Dado que el monto de los impuestos requeridos para alcanzar esas metas (o el precio de mercado de las licencias negociables) provee una medida adecuada del costo económico de lograrlas, se sugiere fijar las metas definitivas sólo después de conocer ese costo. Este procedimiento puede requerir el cambio de la legislación existente sobre contaminación tóxica.
iii) Manejo Tarifario del Recurso Hídrico.
a) Se creará un sistema tarifario nacional para vender el agua (o sus servicios) al costo de oportunidad que ella tenga en diferentes aplicaciones. El precio de este recurso deberá en consecuencia reflejar adecuadamente su escasez, e incorporar en cada situación costos tales como los de mantener su calidad o aumentar su disponibilidad local o global. El diseño de sistemas tarifarios locales (de consumo residencial/industrial en centros urbanos, de irrigación en ciertas áreas rurales, etc.) podrá continuar en manos de la agencia administradora del recurso respectiva. Pero el precio global para cada aplicación principal deberá establecerse a nivel nacional, con base en demandas, ofertas y balances hídricos agregados. El propósito central perseguido es reorientar la asignación global y local del recurso a través de precios básicos uniformes, quitándolo de los usos inferiores que ocurren cuando su precio es bajo o cero, y trasfiriéndolo a los usos mas productivos que ocurren cuando su costo implícito es alto (por ejemplo, cuando se raciona entre usuarios). Los sistemas tarifarios locales deberán respetar el precio básico establecido globalmente, e incorporar en sus tarifas los costos de inversión y mantenimiento de obras de expansión de capacidad y tratamiento de agua.b) Cuando ya exista un sistema de racionamiento de agua a través de cuotas, como ocurre con el agua para producción arrocera, se iniciará la venta de esas cuotas por licitación. El precio obtenido (que es un apropiado indicador de la productividad del agua en ese uso), se usará como referencia para decidir si la provisión de agua para esa actividad debiera incrementarse o reducirse.
c) En la provisión de agua potable urbana, se hará un monitoreo continuo de los volúmenes de consumo derivados del sistema actual de tarifas que crecen escalonadamente con el consumo. El sistema provee incentivos adecuados (pues desalienta el consumo excesivo o derrochador) pero puede requerir ajustes periódicos con base en los patrones de consumo resultantes. Los monitoreos de la calidad física del agua, deberán acompañarse de monitoreos de indicadores económicos (cantidad y precios de agua envasada consumida, porcentaje de hogares que tratan el agua de consumo, etc.) a fin de facilitar la programación de inversiones en tratamiento de aguas.
iv) Manejo de Ecosistemas Naturales
a) Dentro de la política propuesta de corregir en el largo plazo las distorsiones de precios de mercado que afectan el uso de bienes naturales, se dará prioridad (esto es, aplicación inmediata) a aquellas distorsiones que conduzcan a la destrucción de ecosistemas naturales. Así, deberán aplicarse lo antes posible medidas para ajustar tanto el precio del agua de irrigación, como el impuesto al uso de la tierra en cultivos arroceros.b) Dado que las tierras con ecosistemas naturales generalmente pertenecen a propietarios privados, y que usarlas para preservar esos ecosistemas beneficia mas al total de la sociedad que al propietario individual (cuando éste cuenta con alternativas rentables de explotación), se adoptarán incentivos para alentar ese uso. Así, el impuesto al uso arrocero propuesto en (a) se complementará con créditos impositivos (o con impuesto cero) para el uso en humedales. La brecha impuesto arrocero/crédito humedal podrá autofínanciarse y aumentarse hasta conseguir revertir la situación actual de pérdida de humedales. Una importante ventaja de este mecanismo es que el simple anuncio de la discusión de la legislación correspondiente ya tiene el efecto apropiado (los propietarios de humedales tienden a retenerlos en espera del desenlace), lo que no ocurriría, por ejemplo, con anuncios de una posible expropiación o prohibición de uso arrocero (pues los propietarios se apresurarían a eliminar los humedales para evitar esa expropiación o prohibición).
c) Simultáneamente con las medidas anteriores, se iniciará un programa gradual de compra estatal de áreas a proteger. Dado que la protección de ecosistemas naturales es de interés global (mundial), corresponde que la financiación de estas compras trate de hacerse lo más posible con fuentes externas interesadas (por ejemplo, con mecanismos deuda por naturaleza).
Al establecerse el sistema de áreas protegidas propuesto por el EAN, se cobrarán tarifas diferenciales (extranjero/nacional) de acceso a las áreas de atractivo ecoturístico. Las tarifas se basarán inicialmente en los costos de operación de esas áreas y más tarde (si el volumen de demanda lo justifica), en la capacidad de carga de cada una (esto es, en el volumen máximo de visitantes que permite su frágil naturaleza).
v) Explotación Comercial de Recursos Públicos
a) Se favorecerá la venta estatal del recurso público a través de la licitación de licencias negociables de explotación. Este mecanismo se aplicará principalmente a recursos naturales públicos (esto es, en poder de, o administrados por, el estado) que ya se están explotando comercialmente, tales como la arena de playas y ríos, los recursos pesqueros, ciertas especies de fauna nativa, las vías navegables, etc. (se excluyen en cambio los recursos forestales -leña, madera, plántulas, etc. - por ser de propiedad privada). El mecanismo podrá basarse en el que ya se aplica con recursos mineros. En todos los casos, el estado procurará controlar la cantidad total explotada del recurso a través del número de licencias emitidas y la cantidad permitida por cada licencia. Cuando ya exista un sistema de licencias en operación (como en el caso de la pesca), se reducirá el período de vigencia de las licencias existentes y se aplicará un impuesto a la valorización de las mismas.b) Alternativamente podrán usarse sistemas de impuestos o tarifas a la explotación. Se preferirá, sin embargo, el sistema de licencias, cuando resulte viable, por las ventajas mencionadas anteriormente: el estado no necesita establecer el valor del recurso (lo hace el mercado); se descentraliza más fácilmente la administración del recurso; y es mas viable para el estado cobrar un precio de licitación alto que un impuesto alto.
c) Se favorecerá la formación de asociaciones de poseedores de licencias para que éstos contribuyan a asegurar la explotación sostenible del recurso y a fiscalizar las infracciones de miembros y no-miembros. No tendrán en cambio participación alguna en la fijación del número de licencias, pues los poseedores buscan restringir ese número para aumentar la rentabilidad de su actividad individual (como aparentemente ocurre en Montevideo con las licencias para taxis y pesca comercial).
d) Para recursos públicos no-naturales (especialmente vías de transporte urbano) podrán emplearse mecanismos similares de venta del servicio (esto es, licencias negociables, tarifas o impuestos), usándose parcialmente los ingresos obtenidos para eliminar o mitigar los problemas ambientales causados por la actividad de aprovechamiento del bien. Así, en el caso de ómnibus y taxis, la venta de licencias (cuyo valor de mercado actual es, como vimos, aproximadamente US$ 190 millones) podría usarse en parte para financiar los costos de equipamiento reductor de humos y tóxicos de la flota de vehículos.
vi) Ocupación Desordenada de Areas Costeras.
a) Se complementará el zoneamiento de áreas costeras propuesto por el EAN con un sistema de impuestos al uso de la tierra costera y de venta de derechos de uso. Los impuestos se destinarán a gravar usos ya existentes (por ejemplo, loteos en áreas frágiles o de valor escénico) en conflicto con el zoneamiento. La venta de derechos de uso se destinarán a valorar el recurso escénico, a aumentar el costo de alterarlo, y a financiar obras para mejorarlo. Estos derechos se referirán a ciertos usos de la propiedad privada (por ejemplo, la construcción de un edificio comercial) que (i) sean restringidos (pero no prohibidos) por el zoneamiento; y (ii) tomen ventaja de recursos escénicos/turísticos cercanos (y de proyectos para mejorarlos) o que alteren su valor. El precio de esos derechos se basará en los criterios establecidos por el zoneamiento y en el grado de aprovechamiento/alteración del recurso escénico involucrado.b) Se hará un monitoreo de la desvalorización de propiedades que resulte de las prohibiciones del zoneamiento y de los impuestos al uso. El monto del impuesto podrá ajustarse para asegurar que esa desvalorización actúe como una multa o desaliento a prácticas especulativas en áreas frágiles o de interés público, pero que no involucre una pérdida de capital a los propietarios que aportaron impuestos de propiedad por muchos años. Se podrá en consecuencia conceder también créditos impositivos selectivos por desvalorización.
c) Se ejecutará un programa de largo plazo de compra gradual de tierras costeras de interés público, con base en el monitoreo de la desvalorización de propiedades mencionado en el punto anterior.
d) Se promoverá lo más posible la formación de asociaciones de beneficiarios de actividades turísticas (comerciantes, hoteleros, agencias de turismo, etc) y de recursos escénicos/recreativos (vecinos de playas, parques y lugares escénicos) para que, en conjunto con las instituciones locales, cooperen en la administración de los bienes naturales involucrados.
vii) Recursos Escénicos y Culturales Urbanos. Dado que más del 80% de la población uruguaya reside en centros urbanos, la conservación y mejoramiento de estos recursos deberá recibir una correspondiente prioridad.
a) Se aplicará a estos recursos mecanismos similares a los propuestos para recursos escénicos costeros, incluyendo la venta de derechos de uso (basados en el zoneamiento existente) y los subsidios a la formación de asociación de beneficiarios. Algunos derechos de uso podrán transarse entre particulares (por ejemplo, se podrá vender el derecho a erigir edificios de más de cierta altura al propietario de un terreno vecino que quiera mantener una dada vista). Conviene notar que la venta de derechos de uso urbano satisface una demanda de propietarios de inmuebles dispuestos a conciliar sus intereses entre sí y con la intendencia municipal. Apropiadamente manejado, este mecanismo puede destinarse a orientar el desarrollo edilicio y estético de la ciudad y a generar recursos financieros para avanzar los proyectos escénicos/culturales del municipio.b) Para financiar obras de mejoras escénicas o ambientales (mejoras de playas y parques urbanos; eliminación de fuentes de ruidos, olores, emisiones tóxicas, etc.) que beneficien principalmente a un grupo definido de propietarios, se podrán aplicar impuestos municipales a la valorización de propiedades adyacentes al recurso. Podrán crearse asociaciones de beneficiarios que cooperen en la administración de esos recursos.
c) Para financiar obras de mantenimiento o rehabilitación de recursos culturales en poder de particulares (por ejemplo, residencias antiguas o de valor histórico) que benefician a la sociedad en su conjunto, se darán subsidios directos a sus propietarios (tales como asistencia técnica, crédito subsidiado, crédito impositivo, e incluso aportes financieros). Para el manejo de recursos culturales/escénicos comunitarios (por ejemplo, la Ciudad Vieja de Montevideo) se subsidiará también la formación o consolidación de asociaciones de interesados (o "amigos de..") con subsidios técnicos y financieros (estos últimos provendrán de los mecanismos (a) y (b)). Conviene notar que mientras los subsidios (especialmente financieros) a asociaciones de beneficiarios serán transitorios, los destinados a asociaciones interesadas en patrimonios comunitarios podrán ser permanentes.
viii) Disposición de Basuras
a) Se introducirá un sistema selectivo y diferencial de tarifas por el servicio de recolección y tratamiento de basuras, orientado a cobrar el costo total del servicio. La adopción del sistema será experimental y escalonada, como se indica en (b). Cuando el cobro de tarifas no resulte viable (ya sea en ciertas ciudades o en ciertos barrios de bajos ingresos de una dada ciudad) se podrá adoptar al menos un sistema de tarifa base-cero. Por este sistema, el servicio tendrá un precio cero para los usuarios que sigan ciertas normas de disposición y clasificación, y un precio igual al costo del servicio para los que no las sigan. Cuando el cobro de tarifas sea viable, se propone un sistema de subsidio promedio-cero (o sea, de tarifa mayor en barrios de altos ingresos y menor o cero en barrios de bajos ingresos, e igual en promedio al costo del servido). Aún en este casos, se sugiere usar tarifas base-cero, en lugar de cero, en los barrios de ingreso menor.b) Se experimentará con diferentes métodos de provisión del servicio en diferentes ciudades del país y en diferentes zonas de recolección dentro de cada ciudad mayor. Se usará esta experiencia para extender la adopción de los métodos más exitosos a otras zonas o centros urbanos.
c) Se extenderá, si la experiencia anterior confirma su conveniencia, la privatización de la provisión del servicio. Se mantendrá en lo posible más de una empresa privada en operación en las ciudades más grandes, con base en contratos de duración limitada y de asignación por zonas de la ciudad, a fin de mantener cierta competencia.
d) Se aumentará el ingreso de los hurgadores asignándoles ciertas tareas remuneradas de recolección que complementen su actividad principal de clasificación (aprovechando así las economías de complementaridad) y que propendan a detener su disposición desordenada de residuos. Se experimentará primero estos métodos en zonas selectas de Montevideo. Se usará esta experiencia como base para probar mecanismos de incorporación de los hurgadores a empresas privadas de recolección. Se favorecerá al respecto la formación de asociaciones informales de hurgadores.
e) Se adoptarán sistemas de depósito/repago para bienes no degradables (neumáticos, envases, ciertos plásticos, baterías, etc.). Por este sistema, los consumidores de esos bienes pagarán un depósito elevado, el que será devuelto sólo después de retornar el bien usado a ciertos centros de recolección. No se usará talón de recibo, de modo que cualquier persona, incluyendo al hurgador, pueda hacer el retorno. El monto del depósito cubrirá como mínimo el costo de recolectar el residuo cuando éste se abandona en lugares públicos.
