5.1 Introducción
5.2 Temas vinculados al comportamiento economico-poblacional
5.3 Temas vinculados al uso de la tierra
5.4 Temas vinculados al uso del agua
5.5 Contaminación del aire
5.6 Perdida y degradación del recurso boscoso original
5.7 Prevención ambiental para el desarrollo minero
5.8 Temas vinculados al desarrollo turístico
5.9 Incidencia ambiental de factores externos
5.10 Educación para el ambiente
5.11 Marco jurídico y gestión institucional
5.12 Necesidad de una política global explícita
El Uruguay, localizado dentro de la zona templada, entre los paralelos 33 y 38 latitud sur, tiene una cultura implantada de origen europeo, que aprovechó de las condiciones naturales de sus praderas y de un enclave geográfico estratégico para apoyar su desarrollo tradicional. Campo y pasturas, por un lado, y puerto y ciudad, por otro, fue la dicotomía que sintetiza el desarrollo de una nación en un pequeño territorio de frontera, en las bocas oceánicas de la cuenca del Río de la Plata. La penetración de la ganadería y las formas productivas a los que dio lugar, la carencia de barreras naturales de una geografía de paisaje ondulado, de suelos fértiles y ricos en agua, fomentaron la antropización casi total y temprana del territorio.
La fuerte urbanización fue la causa de las modificaciones más dramáticas de la naturaleza. Esto, a su vez, provocó los mayores conflictos ambientales. Los cambios en las tecnologías de producción rural, la industrialización, la construcción de una infraestructura de transporte centrada en la ciudad puerto de Montevideo, el enriquecimiento social y cultural, nuevas demandas productivas y de servicios presionando sobre los recursos naturales, comenzaron a hacer más compleja la problemática ambiental. El medio ambiente fue condicionado también por el estilo de desarrollo al que dio lugar una economía fuertemente extractiva, abierta hacia los mercados internacionales y marginal en ellos y, por lo tanto, sensible en su dependencia exterior.
Las dificultades económicas y las condiciones de endeudamiento hacen del ajuste económico y de la presión productiva inmediata sobre sus ecosistemas y recursos naturales, la salida a la difícil coyuntura. En este contexto, la política hacia el desarrollo tiende a relegar a una segunda prioridad la problemática ambiental. Este estilo de desarrollo es causa coadyuvante de su estancamiento productivo (pérdida de productividad de los suelos, de las praderas naturales y contaminación de las aguas) y del incremento de los costos de producción agropecuaria por requerimiento de mayores insumos y tecnológicos en agroquímicos y agrotóxicos. En conclusión, así enfocado, el desarrollo en el mediano y largo plazo tiende a un agotamiento de los recursos productivos y económicos, planteando una perspectiva de más difícil solución.
Existen indicadores que muestran que la degradación ambiental tiende lentamente a ser comprendida por la sociedad, paralelamente a la agudización del deterioro económico-social.
5.2.1 El endeudamiento y la presión productiva
5.2.2 El uso inadecuado de los ecosistemas naturales y el territorio
5.2.3 La dimensión desestabilizadora de la pobreza
5.2.4 La tendencia a la emigración de la población
5.2.5 Las causas ambientales de morbilidad y mortalidad
5.2.6 Incertidumbre en la calidad del agua para consumo humano
El endeudamiento de cada uruguayo se ha multiplicado por 7,4 en los últimos 15 años, período en el que pasó de US$ 312 a US$ 2.310 (ver Figura V.l). El PBI per cápita en el mismo período sólo se multiplicó por 2, 6, en tanto las exportaciones pasaron de US$ 382.182.000 a US$ 1.598.775.000, multiplicándose por 4.18. La estructura de la deuda indica que el sector financiero público (39,8 por ciento) y privado (32,3 por ciento), son los mayores deudores, lo cual derivó en una hipertrofia del sector con altos costos del dinero y desaliento a la inversión productiva. Ello se expresa en índices bajos de inversión (entre el 10 y 11 por ciento) del PBI a partir de 1982, afectando la capacidad y tecnología de los sectores productivos.
El incremento de los niveles de producción rural, con bajas inversiones adicionales, provoca una mayor presión sobre los recursos naturales. Esto puede tener dos consecuencias: la degradación de los mismos por la vía de prácticas tecnológicas que se basan en un uso más intensivo del recurso natural con agotamiento de los campos o, por el contrario, una menor intervención sobre ciertas áreas y un mayor ajuste a las zonas de producción más adecuadas, lo que se constituye en un factor positivo.
Ambas situaciones han actuado de forma diferente según los cultivos y rubros productivos. En tanto los cultivos más rentables para los productores se extienden masivamente sin intensificarse en el uso de tecnologías e incorporando suelos nuevos para el cultivo, como es el caso del arroz y la soja, otros se concentran y hay un aprovechamiento más correcto de los recursos tanto naturales como de insumos, tal es el caso de los cultivos cerealeros del litoral. Otros de los mecanismos de ajuste fue la expulsión de aquellos productores más débiles en capital que fueron marginados de la producción y los mercados, principalmente los pequeños productores con formas de economía familiar de las zonas hortifrutícolas de los alrededores de Montevideo y Canelones. También en este caso las zonas minifundistas se vieron presionadas a un uso agotador de sus suelos.
A nivel urbano, el sector industrial buscó un aumento de la productividad sobre la base de menos ocupación de mano de obra y eliminación de tratamientos no esenciales al producto final. Esto implicó una tendencia al mayor descuido, o al no uso de plantas de tratamiento de efluentes o la falta de mantenimiento. Sobre este comportamiento no hay datos estadísticos, pero ha sido el resultado de numerosas inspecciones realizadas a las industrias. Es coherente con ello la constatación de que el número de empleados y obreros se redujeron entre 1978 y 1987 de 32.203 a 29.173 y de 135.399 a 101.643, respectivamente. Además, el índice de productividad industrial con base 100 alcanzó en 1987 el valor de 115, coincidente con un estancamiento en las inversiones tecnológicas en el mismo período.
Los efectos negativos de la deuda es un factor que al país le costará superar. Sin embargo, el nivel alcanzado ha llegado a un punto en que se puede convertir, sobre la base de su venta o canje, en un mecanismo que revierta el problema en forma doblemente positiva: disminuyendo su peso y financiado acciones tendientes al mejoramiento del medio ambiente. En este sentido, se han realizado experiencias de venta de deuda por proyectos de inversión, con efectos importantes sobre el área forestal y las actividades turísticas.
FIGURA V-1. EVOLUCION DEL PBI Y DE LA DEUDA EXTERNA DEL URUGUAY 1974-1989
De la superficie bajo soberanía uruguaya un 55 por ciento es territorio continental (176.215 kilómetros cuadrados) y un 45 por ciento aguas jurisdiccionales y mar territorial. El 98 por ciento del territorio continental está disponible para la producción y el 2 por ciento restante está ocupado por la red hidrográfica, lagos y embalses, caminos y centros urbanos.
La superficie de tierras en producción ocupa 89 por ciento del total, de manera que, de acuerdo a los censos agropecuarios, existen 1.318.000 hectáreas productivas no afectadas a la producción. Entre 1951 y 1990 han salido de la producción 1.293.000 hectáreas. De estas, 78.200 hectáreas fueron cubiertas por el embalse de la represa de Salto Grande y una superficie menor por el embalse de la represa de Palmar. Otra parte corresponde a los desarrollos de infraestructura vial y al crecimiento de los centros urbanos que se ha producido sobre las tierras productivas y sobre las áreas litorales costeras del sur. La superficie restante ha salido de la producción por otros motivos no bien identificados.
Las áreas urbanas ocupan algo más de 100.000 hectáreas, de las cuales 57.000 corresponden a la ciudad de Montevideo. El desarrollo urbano se ha manifestado con dos modalidades: una hacia afuera de los centros, expandiéndose sobre sus tierras ejidales o sobre la base de nuevos fraccionamientos de tierras suburbanas y rurales. La otra corresponde a desarrollos de baja densidad y de tipo conurbano que se ven sobre todo en los litorales costeros al este de Montevideo, combinado con el proceso de uso turístico de la costa.
La comparación entre la capacidad de uso de la tierra y el uso actual, (ver Figuras V-2 y V-3) indica que el país tiene posibilidad de soportar una producción más intensiva. Sin embargo, en la base de esta comparación se continúa manejando un concepto parcial: el análisis de la capacidad del suelo y no de los ecosistemas naturales. No se ha realizado un estudio de la capacidad de uso de la tierra que comprenda el conjunto de factores ecológicos que la definen y luego se caractericen alternativas de uso según unidades ecológico-económicas. Esta es la base para el ordenamiento del desarrollo ambientalmente sustentable del país.
De hecho, el uso actual demuestra que las áreas bajo agricultura presentan una serie de aspectos indicativos de que éstas han perdido capacidad de sustentación y han disminuido su productividad (ver Punto 3.1.1).
La pobreza afecta a todo el cuerpo social, desde las poblaciones desocupadas en condiciones de miseria a la incapacidad de ahorro de la sociedad. En sus diversas escalas, la necesidad de subsistir aflora priorizando las acciones urgentes y relegando las políticas de previsión, lo que en última instancia resulta social y ambientalmente más costoso.
FIGURA V-2 USO ACTUAL DE LA TIERRA (1986)
FIGURA V-3 CAPACIDAD DE USO DE LAS TIERRAS
Este problema puede ser enfocado desde tres perspectivas diferentes:
a) Por las limitaciones que contiene para la inversión en viviendas, servicios y en infraestructura, lo que agudiza las deficiencias para condiciones de vida aceptables de importantes sectores de la población e incide directa o indirectamente sobre toda la sociedad. Si bien Uruguay no tiene un aumento poblacional importante, sí lo tienen las ciudades que concentran el 87 por ciento de la población total, debido a la emigración rural. Así, la insuficiencia del equipamiento social urbano representa en la actualidad el principal motivo de degradación física urbana de los cuerpos de agua y de la contaminación de suelos.b) Factores de escala y de pobreza relativa son esgrimidos como argumento por las empresas industriales carentes de los tratamientos necesarios para sus efluentes. La existencia de pequeñas empresas industriales y del sector informal, agrava el problema. Este es el segundo factor contaminante de los cuerpos de agua. En estas condiciones, la industria es fuente de contaminación orgánica y tóxica de fuerte incidencia ambiental, en las cuencas hídricas, en espacios urbanos y suburbanos y en las zonas costeras vecinas de las grandes aglomeraciones.
c) La existencia de un porcentaje importante y en expansión de población en condiciones de pobreza crítica. Su creciente informalidad implica su localización en áreas suburbanas, en tugurios de barrios céntricos degradados, en terrenos públicos generalmente insalubres, en zonas destinadas a parques públicos o en las márgenes de los arroyos urbanos. Esta población tiende a sustituir servicios como la recolección de residuos sólidos, en condiciones desfavorables para la higiene y el tránsito urbano.
Entre 1975 y 1985, el crecimiento urbano en Montevideo fue de 5,92 por mil mientras que para todo el país fue de 5,53 por mil. Las ciudades del interior mantienen un incremento porcentual mayor pero con una tendencia descendente, ya que pasan de 16,8 por mil entre 1963 y 1975 a 14,97 por mil en el último período.
Los centros de mayor aumento se localizan sobre la costa turística entre Montevideo y la frontera con Brasil. La solución a estos comportamientos le competen a las intendencias municipales, aunque muchos de los factores determinantes son de orden general y transcienden los límites de las administraciones departamentales. La creación del MVOTMA y de la Dirección de Ordenamiento Territorial, busca resolver este problema.
Las áreas rurales continúan perdiendo población en valores absolutos, sobre todo en el centro del país y las zonas caracterizadas por la existencia de pequeños productores (Canelones). La emigración rural en el último período intercensal significó la pérdida de 65.000 personas, un 17,3 por ciento de la población rural. La ocupación humana del espacio rural en el último decenio registra un mayor desarrollo en los sectores de producción y de servicios. Tuvieron mayor crecimiento el arroz, la producción lechera, nuevas modalidades granjeras y el turismo.
Globalmente el país mostró incapacidad para retener una parte importante de su población, caracterizada por niveles educativos y de capacidad técnica-profesional competitivas en el mercado regional (Argentina y Brasil). Hacia éste se orientó en su mayor proporción un contingente de población que en los últimos 25 años superó el 10 por ciento de la población total. El impacto socioeconómico del estancamiento productivo unido a los factores políticos fueron las causas fundamentales de la emigración, que tuvo su mayor impulso en la década del 70.
La salud y calidad de vida de la población son indicativos de una alta esperanza de vida y una baja mortalidad infantil, en condiciones frágiles, dadas las limitaciones económicas de los servicios vinculados. Las enfermedades derivadas de las carencias de agua potable y saneamiento (diarreas infantiles, disentirías, etc.) tienen baja incidencia en la mortalidad. La atención médica hospitalaria tiene una alta cobertura de atención. Los índices de morbilidad muestran que la falta de saneamiento y el uso de aguas contaminadas provocan, directa o indirectamente, enfermedades que en ciertas áreas aparecen como endémicas (hepatitis virósica), pero que no inciden en la mortalidad general. El riego de frutas y verduras de consumo fresco con agua contaminada, es una de las explicaciones de este problema.
Merecen atención la alta mortalidad por cáncer y la mortalidad neonatal. En el primer caso, esta eventualmente condicionada a factores ambientales, como la dispersión de tóxicos y a los hábitos alimentarios de la población y en el segundo a problemas vinculados a enfermedades venéreas y al alcoholismo. La amenaza de la introducción del cólera en el país y el incremento de casos de SIDA, reafirman la necesidad de fortalecer las políticas preventivas, con particular énfasis en la educación, el saneamiento y la higiene ambiental.
A nivel rural dos enfermedades, determinadas por este ámbito socio productivo, están incidiendo en la mortalidad y la morbilidad: la hidatidosis generalizada en todo el territorio y la enfermedad de Chagas, localizada en el norte del país. Ambas han dado lugar a programas especiales para su erradicación. El alto índice de accidentes tiene su origen en la falta de seguridad en el trabajo y en el tránsito urbano y carretero poco organizado, con deficiencias en el diseño de las vías y heterogéneo en su estructura.
El servicio de abastecimiento de agua potable a cargo de OSE, se ha caracterizado por su calidad en la entrega del fluido y en los mecanismos de control a nivel de plantas de tratamiento y red troncal de distribución. Sin embargo, no existe la misma sistematización y control de calidad a nivel del consumidor, por lo que se hace necesaria la intervención de un organismo certificador de la calidad del servicio para consumo humano.
En las fuentes de abastecimiento de agua existe un incremento de la contaminación, tanto de tipo orgánica como químico-tóxica. A ello se suman limitaciones en las redes de distribución por su antigüedad y niveles de pérdida, que posibilitan procesos de contaminación por contrapresión. Es común, asimismo, el uso de depósitos de agua en viviendas y edificios en los que no se mantienen los cuidados necesarios para evitar la degradación del fluido allí depositado.
La mortalidad infantil vinculada a los temas hídricos es baja y se relaciona mayoritariamente a las áreas rurales sin servicios. Sin embargo, debe investigarse el papel del agua en la alta incidencia de las enfermedades de tipo crónico de espectro amplio y causas múltiples (enfermedades mutagénicas y cancerogénicas).
5.3.1 Conflictos en las unidades territoriales ambientales
5.3.2 Pérdida de productividad de los suelos agrícolas
5.3.3 Degradación de las praderas naturales
5.3.4 Contaminación por agroquímicos de los ecosistemas rurales
5.3.5 Pérdida de los bañados del este
5.3.6 Pérdidas de biodiversidad y de reservas genéticas
5.3.7 Amenaza de degradación de las areas silvestres remanentes
5.3.8 Calidad "natural" de los productos pecuarios
5.3.9 Problemas de uso del suelo urbano
La tierra es el recurso que sustenta los ecosistemas naturales e implantados a nivel rural. El análisis de las interacciones que provoca su uso permite llegar a conclusiones sobre cuales son los principales problemas ambientales del medio rural (ver Figura V-4).
La fuerte dependencia de la economía uruguaya de la producción rural determina que los factores externos y de la política internacional repercutan en el ciclo productivo, presionando con mayor o menor intensidad sobre los recursos naturales y humanos que le dan base. En este sentido pueden señalarse cuatro factores:
a) Deterioro de los términos de intercambio de los productos básicos de exportación.
b) Deuda externa.
c) Características de la demanda internacional.
d) Dependencia científica y tecnológica.
A su vez, el desarrollo de las acciones humanas, a través de las políticas y de su accionar directo, determinarán los niveles y formas de intervención sobre la tierra. Se destacan como principales puntos ambientales la pérdida de productividad de las pasturas por el sobrepastoreo y mal manejo de las praderas naturales, la sobreexplotación y destrucción por erosión y compactación de suelos agrícolas y el incremento de los insumos tecnológicos (fertilizantes y agrotóxicos) a fin de mantener la producción, los cuales al no utilizarse adecuadamente, intensifican la pérdida de la biodiversidad y de la riqueza genética que el país aún dispone. Esta realidad es acompañada por la degradación de los recursos hídricos, vinculados a los usos agrícolas de la tierra.
A continuación se analizarán, por un lado, los temas que tienen incidencia negativa en la conservación de la calidad ambiental y, por otro, los que apoyan un proceso de desarrollo sustentable.
El desarrollo socio-económico ha provocado situaciones cualitativamente diferentes sobre diversos ecosistemas naturales (Ver Figura V.5). Las áreas bajo producción pecuaria extensiva, están en mejores condiciones de soporte natural de las actividades humanas actuales, mientras que las que han sido sometidas a usos agrícolas intensivos con tecnologías inadecuadas y con alta demanda de agroquímicos están en el peor estado. Las zonas pecuarias extensivas soportan una escasa densidad de población rural, en tanto la agricultura ha permitido, sobre la base de los mejores suelos, un desarrollo social más equilibrado y denso. La participación de estos sectores en la economía indica que los bienes provenientes de las áreas pecuarias constituyen la base de las exportaciones y el eje del desarrollo industrial, en tanto la agricultura se mantiene, salvo excepciones, sobre la base de protecciones y subsidios directos o indirectos.
FIGURA V-4. PRINCIPALES FACTORES Y RELACIONES DE PROBLEMAS AMBIENTALES ASOCIADOS AL USO DE LA TIERRA
NOTA: Las relaciones causales están representadas por flechas.
Los principales problemas ambientales por rectángulos de bordes gruesos
ESTUDIO AMBIENTAL NACIONAL - OPP - BID - OEA
FIGURA V-5. GRANDES TEMAS INCIDENTES EN EL AMBIENTE URUGUAYO PRODUCCION AGROPECUARIA Y FORESTAL
Algunos de los cultivos agrícolas que escapan a esta caracterización, como el caso del arroz y la soja, ambos con fuerte expansión y destinados al mercado externo, requieren un análisis económico ambiental que integre el concepto de sustentabilidad del recurso; para el arroz y para la soja que cubren el área de humedales y de suelos altamente erosionables.
Uno de los principales problemas del medio rural, la emigración de su ya escasa población en edad activa, se verifica mayormente en las áreas pecuarias y agrícolas fuertemente degradadas (noreste de Canelones y ejidos de la ciudades), sobre la base de la desaparición de las explotaciones menores. Por el contrario, otras zonas han demandado mano de obra rural, fundamentalmente las nuevas áreas hortícolas y frutícolas del litoral norte, las áreas con ciertos desarrollos forestales y las arroceras del este.
La forestación aparece como una actividad potencialmente importante. Las experiencias productivas que desde hace 20 años se realizan en el país indican adaptación y crecimiento que alienta la explotación de especies de pino, eucalipto y álamo. Los incentivos que brinda el Estado y la política de incorporar masas boscosas en las áreas de suelos más apropiados, es indicativo de la incorporación del concepto de sustentabilidad para este rubro. La cobertura boscosa final de 600.000 hectáreas buscada como masa crítica para desarrollos industriales, provocarán cambios globales menores, pero con posibles impactos locales mayores.
Como síntesis (ver Mapa V-1), de las áreas rurales con problemas se destacan aquellas que tienen un mayor uso de agroquímicos (fertilizantes y pesticidas) y las afectadas por diversos grados de erosión.
La pérdida de productividad está ocasionada fundamentalmente por la erosión de los suelos en las áreas agrícolas, con diferente intensidad según el tipo de cultivo y suelo involucrado. La erosión bruta de suelos se encuentra como ya se dijo en el orden de 31 toneladas por hectárea y por año.
Se estima que un 30 por ciento del territorio nacional y más del 80 por ciento de las tierras arables están siendo afectadas por diversos grados de erosión. Las zonas más comprometidas se vinculan a los cultivos de soja en suelos inadecuados del este del país, la producción hortifrutícola del sur y las áreas agrícolas y agrícola-ganaderas del sur y litoral del Río Uruguay.
La erosión provoca, además, la pérdida de materia orgánica, fertilizantes y agrotóxicos, elementos que son lixiviados por la lluvia y arrastrados a los cuerpos de agua.
Existen factores adicionales que influyen en la pérdida de productividad:
a) La compactación del horizonte superficial por el laboreo continuado o los efectos de la ganadería en períodos prolongados de lluvia y sobrecarga de animales.b) El uso prolongado de cultivos intensivos sin rotaciones.
c) El minifundio.
d) Las prácticas inadecuadas de laboreo del suelo.
MAPA V-1. AREAS CON PRINCIPALES CONFLICTOS AMBIENTALES A NIVEL RURAL
Existen pruebas concretas de la disminución del germoplasma en los ecosistemas de praderas naturales, por inadecuadas prácticas que determinan pérdidas de especies autóctonas y del potencial productivo de las pasturas.
Las pasturas naturales del Uruguay conforman, con las de la región litoral de Argentina y sur de Brasil, un importante centro de origen de especies forrajeras, principalmente gramíneas y algunas especies leguminosas de valor nutritivo. Se han realizado insuficientes intentos para conocer en forma integral el potencial productivo de las mismas en relación a la actividad del ecosistema medido en términos de carne, leche y lana. Estas pasturas están siendo progresivamente comprometidas por la labranza, el pastoreo continuo y el sobrepastoreo en aquellas zonas de mayor potencial forrajero. La flora está sujeta a un equilibrio inestable, en grandes potreros bajo pastoreo continuo, donde la selección natural opera a favor de las especies menos eficientes para transformar energía, presionando o eliminando del tapiz las especies de mayor potencial forrajero.
Para evitar la pérdida permanente de base genética de las pasturas, es preciso controlar el manejo del pastoreo de modo tal que las especies y genotipos con buenas aptitudes forrajeras, estén por lo menos en iguales condiciones de sobrevivencia que las del resto del tapiz. Diversos estudios han demostrado que el estancamiento productivo del país se relaciona, entre otros factores, con la pérdida de productividad de los suelos, la degradación de la cobertura vegetal y las modificaciones en el funcionamiento global del ecosistema natural original. La excesiva carga animal sobre los campos naturales, los recurrentes períodos de sequía, la desigual distribución, la intensidad de las lluvias y el sobrepastoreo resultante, son las causas fundamentales del empobrecimiento del tapiz vegetal natural.
El 80 por ciento del territorio nacional está dedicado a la producción ganadera sobre pasturas naturales. Las experiencias realizadas en décadas pasadas, tendientes a impulsar la producción sobre praderas con variedades introducidas, mostró rápidamente sus limitaciones naturales y económicas. No ha habido un desarrollo paralelo y de la misma amplitud dirigido a manejar mejor las pasturas naturales. Las experiencias iniciadas hace pocos años en establecimientos de distintas zonas, señalan que ésta es un área de trabajo que debe ser más explorada.
La información disponible plantea incertidumbre respecto al uso de agroquímicos, sean éstos fertilizantes o agrotóxicos.
A partir de 1982, el uso de fertilizantes se encuentra estabilizado en volúmen, no obstante, los censos agropecuarios identifican un constante incremento en el número de establecimientos que usan fertilizantes. Las cifras de praderas artificiales entre 1980 y 1990 se incrementaron un 32 por ciento y la información existente indica que alrededor del 53 por ciento del área sembrada se hace con fertilización. Los fertilizantes más utilizados son los nitrogenados, los binarios en base a nitrógeno y fósforo y los que combinan nitrógeno y potasio. Más allá de la incidencia en los suelos y las modificaciones que causa en el comportamiento de los microorganismos, el problema más grave lo constituye su arrastre hacia los cursos de agua (ver Punto 3.2).
Las áreas más afectadas se localizan en el sur del país donde el uso del suelo es más intenso. Los conflictos mayores se dan en las cuencas que sirven de fuente de agua potable para las ciudades de Montevideo, Maldonado, Punta del Este y sus áreas de influencia.
Los agrotóxicos han tenido un incremento permanente (ver Capítulo 6). Si bien existe control de su ingreso oficial al país no sucede lo mismo con su uso. Esta es la causa de las interferencias más importantes en el comportamiento de las cadenas tróficas. El condicionamiento legal al uso de plaguicidas de menor persistencia ambiental y mayor especificidad, tiende a atender este problema. No se han estudiado en el país los efectos agudos que éstos causan a los ecosistemas naturales, pero se constata que sólo alrededor de un 1 por ciento del principio activo cumple con el objetivo final de atacar la plaga, el resto se dispersa en el ambiente. El problema se concentra en las áreas de uso agrícola más intensivo que son las hortifrutícolas de Canelones, San José, y los alrededores de Salto y Bella Unión, así como en su aplicación en otros cultivos intensivos como los sacarígenos, semi-intensivos (arroz y pasturas implantadas), o agrícolas extensivos, como son los otros cerealeros y oleaginosos.
La desecación de los bañados del Este ha sido un esfuerzo de décadas en que el Estado y productores privados han buscado "recuperar" tierras para la producción agropecuaria. Este concepto predominante y degradador del ecosistema natural primó en las diferentes acciones, las que culminaron en sucesivas obras de canalización, drenaje y represamientos de las aguas superficiales con sustanciales modificaciones, no sólo de los bañados sino también de los ecosistemas costeros, al derivar mayores volúmenes de agua dulce a las costas oceánicas de la zona del balneario La Coronilla.
El cultivo del arroz avanza sobre las áreas de humedales. Su uso con este objeto tiene mayores riesgos para el productor en los resultados del cultivo y en los costos de canalizaciones y drenajes; y para el Estado implica la construcción de una infraestructura sustancialmente más costosa en inversión inicial y en su mantenimiento. En los últimos años el área de cultivo ha tenido un gran aumento debido a buenas condiciones de comercialización, productividad y calidad del grano. Se estima que entre 1988-1989 y 1990-1991 la zona cultivada se expandió de 80.000 a 100.000 hectáreas. Su productividad media no está relacionada con el uso de las tierras húmedas, como lo demuestra el hecho de que rendimientos similares se obtienen en otras zonas del país. La utilización de humedales para este cultivo se debe a la simultánea disponibilidad de aguas y tierras para una plantación de alta rentabilidad, cuyo sistema de producción se basa en el arriendo y no en la propiedad de la tierra.
La defensa de los valores biológicos de los humedales ha sido planteada como un ataque al interés de los arroceros. Aunque el punto debe centrarse en la conservación de ciertas áreas y el uso condicionado de las subcuencas hídricas de mayor valor natural. El concepto de propiedad absoluta de la tierra es una limitante a la capacidad de intervención del
Estado y en definitiva para la conservación de los humedales. Otra limitación existente es que el poder de administración del agua para el riego está en manos del Estado (MTOP-DNH), pero de hecho no ha sido utilizado como factor de control en la degradación de nuevos humedales.
Por la Ley 16.170 se encarga al MVOTMA actuar directamente en el tema, lo cual determinó un decreto del Poder Ejecutivo congelando las acciones de modificación en las áreas de interés para conservar. Los propietarios y productores han reaccionado negativamente a esta iniciativa y oponen argumentos legales para frenar su aplicación.
Para preservar estas áreas se requiere de varios factores conjugados: la determinación política, una legislación coherente, incentivos económicos, la disponibilidad financiera para la adquisición de tierras, la cooperación internacional en el tema y una capacidad de gestión pública o privada para que sean manejadas como áreas silvestres protegidas.
Este problema de pérdida de la riqueza genética y de la biodiversidad tiene relación con el tema anterior y afecta la mayor área de humedales que son recalada de aves migratorias, tanto del norte como del sur. Sin embargo, el problema tiene un carácter más general e involucra a la degradación de los montes nativos y al mal uso de agroquímicos en la producción agrícola. Especies amenazadas de extinción, como el venado de campo, se mantienen sobre la base de esfuerzos privados, los que requieren la existencia de incentivos y mecanismos legales coherentes para que puedan tener continuidad.
La caza furtiva aparece como un problema importante de depredación de la fauna y se agudiza en la medida en que la legislación se ha demostrado insuficiente como instrumento de control. Las áreas más afectadas son las fronterizas. Se constatan esfuerzos de intendencias municipales, de los ONG's y sectores privados tendientes a su control. Pero, por otro lado, la actividad es favorecida por organizaciones que hacen de la caza un negocio acordado con propietarios de zonas con importante riqueza de especies.
Uruguay no cuenta con instrumentos desarrollados que permitan conservar las 36 áreas silvestres que se han identificado como de interés para su conservación. De ellas sólo 13 cuentan con textos legales de diferente jerarquía que buscan su protección. Existen planes de manejo o acciones administrativas y de gestión para aquellas áreas con especies vegetales exóticas, cuyo valor es cultural o paisajístico tales como los Parques Anchorena y Santa Teresa y el Arboreto Lussich. Se está realizando una experiencia de un plan de administración para las islas del Río Negro, desarrollado por la DRNR del MGAP, y una experiencia privada en el caso de la Colonia de Vacaciones de UTE y ANTEL.
En el conjunto de áreas identificadas predominan las que se destacan por la representatividad de ecosistemas con valores de biodiversidad. Estas no tienen estatus de protección y en general se encuentran bajo propiedad privada. Es el caso de las formaciones de humedales en los bañados del Este, de montes serranos, de palmares, de montes en galería, de montes de quebradas y de praderas naturales asociadas, con características diferentes de tapiz vegetal, así como de porciones de ecosistemas costeros remanentes.
La actuación conservacionista debe priorizarse sobre las áreas que plantean situaciones de mayor urgencia. A este grupo pertenecen los humedales del este, las costas oceánicas y los siguientes montes de quebradas: Quebrada de los Cuervos (Treinta y Tres), Gruta de los Helechos, Gruta de los Cuervos y Valle Edén (Tacuarembó) y Valle del Lunarejo (Rivera).
También existen zonas de particular interés como hábitat de especies de fauna en proceso de extinción, tales las zonas de El Tapado, en el departamento de Salto y Sierra de los Ajos en el departamento de Rocha, donde se mantienen poblaciones importantes de venado de campo (Ozotoserus bezuarticus).
La administración de estas áreas recae actualmente en diversas instituciones. A través de la Ley 15.939, las áreas de reserva y parques nacionales son de responsabilidad del MGAP. Se mantienen los parques nacionales de Santa Teresa y San Miguel bajo la administración del Ministerio de Defensa. Por la Ley 16.170 se le encomienda al MVOTMA la delimitación de áreas de protección y reserva ecológica, así como la reglamentación del uso y manejo de las áreas de interés de los bañados de India Muerta, Santa Teresa, Laguna Merín, las zonas de Cabo Polonio, Aguas Dulces y Laguna de Castillos y el Parque Nacional Lacustre, formado por las lagunas de Rocha, Garzón y José Ignacio.
No existen mecanismos legales ni de tipo institucional previstos para coordinar las acciones de protección y uso de las diferentes áreas protegidas, ni se definen roles diferentes para la administración central, las departamentales y las organizaciones privadas interesadas en el tema.
La actual actividad ganadera, en su sistema extensivo tradicional, ha operado con desajustes menores, lo cual ha permitido producir carne de alta calidad con mínimo contenido de anabólicos y tóxicos contaminantes.
Ello determina un valor adicional para el producto de características "naturales" que el país puede aprovechar para la colocación en los mercados más exigentes, con mejores condiciones de comercialización. Varias instituciones orientan su labor en la línea de asegurar la calidad de los productos. INAC y el LATU trabajan en la certificación de la calidad de los productos cárnicos de exportación. Las acciones tendientes a asegurar la calidad de los productos de exportación proviene de exigencias de los mercados y no de la iniciativa interna en relación a la producción, comercialización y certificación de estos valores para los que el país tiene potencial.
Los mayores modificaciones del medio se verifican en los centros urbanos. La matriz que se incluye en la Figura V-6 sintetiza la incidencia de diversos tipos de industrias, la carencia de saneamiento, la contaminación por los residuos sólidos, la incidencia del transporte y del crecimiento y expansión física urbana. Para una mejor comprensión, el análisis de este tema se dividirá entre Montevideo y el interior urbano.
Montevideo: Barrios Urbanos Degradados, Carencia de Saneamiento y Contaminación del Agua, Suelo y Aire.
Montevideo, centro de características metropolitanas, ha crecido apoyada en los últimos 20 años en la inmigración del interior del país. No tuvo, sin embargo, la capacidad para absorber productivamente gran parte de la población, la que se incorpora a tugurios y "cantegriles" condicionados por la pobreza. Tampoco ha tenido la posibilidad económica para invertir en infraestructura y equipamiento urbano. Particularmente deficitaria es la falta de cobertura y adecuación del saneamiento.
Los problemas ambientales detectados son los siguientes:
a) Contaminación orgánica y tóxica de sus arroyos, de la bahía y de ciertas áreas costeras y playas al sur de la ciudad.b) Pobreza y carencias de hábitat adecuados que afectan a sectores de la población.
c) Descontrol en el manejo de los residuos sólidos y la creciente proliferación de materiales que no son biodegradables y se dispersan en el medio.
d) Desestructuración, empobrecimiento y pérdida de valores patrimoniales de ciertos barrios céntricos.
e) Tráfico urbano y contaminación del aire en las zonas céntricas.
f) Contaminación tóxica y de emisión de material en partículas que generan puntualmente ciertas industrias y servicios.
Ciudades del Interior: Crecimiento Descontrolado, sin Infraestructura ni Servicios, con Pérdida de Roles Tradicionales.
Las ciudades del interior presentan panoramas diversos. Las áreas de frontera y la costa turística han tenido el mayor incremento. Sin instrumentos técnicos para prever y orientar estos desarrollos, el crecimiento se da sobre la base de la invasión urbana de áreas rurales en muchos casos productivas. Estos centros tienen limitaciones en el saneamiento y hábitat. En algunos casos existe contaminación de los cursos hídricos urbanos o de sus costas, perdiendo la posibilidad del uso de playas y zonas de esparcimiento. Se ha incrementado la vulnerabilidad a la inundaciones de ciertos barrios y sectores de la población, en general la más pobre. En otros casos, las instalaciones industriales incrementan los niveles de contaminación sobre el entorno y los cuerpos hídricos.
En las ciudades del centro del país, el debilitamiento o pérdida de roles en relación con las áreas a que sirven, ha significado una emigración importante de población, principalmente la que se encuentra en edad activa, con un deterioro general en la calidad de las interacciones sociales y del dinamismo de la economía local.
FIGURA V-6. GRANDES TEMAS INCIDENTES EN EL AMBIENTE URUGUAYO DESARROLLO URBANO
Valores Urbano-arquitectónicos
El desarrollo económico y cultural que el país alcanzó en la primera mitad del siglo permitió que la población construyera un entorno urbano de calidad en sus áreas más consolidadas, ciudades bien desarrolladas, con buena infraestructura y equipamiento social, donde se constatan obras de arquitectura, paseos y conjuntos urbanos de valor.
En ciertos casos, la urbanización aprovechó con acierto los factores naturales. Es el caso del desarrollo de Montevideo, volcada y abierta sobre su costa este, donde se logró preservar la relación de la ciudad con el Río de la Plata, en el paseo continuo de ricos paisajes que constituyen su sucesión de ramblas.
Ciertos balnearios han justificado su prestigio en una particular buena conjunción de factores ambientales y paisajísticos con el desarrollo arquitectónico y urbanístico. El ejemplo más notorio es el bosque urbanizado de Punta del Este, que se repite en otros centros balnearios con menor desarrollo. Esta conjunción de valores ha caracterizado una oferta turística de calidad que corresponde mantener y aún mejorar.
La abundancia del recurso agua en el país no permitió su valorización hasta que los conflictos derivados de su uso mostraron las dificultades existentes. En Montevideo el punto crítico es la calidad de las aguas costeras. A nivel rural es el incremento del uso de agua para riego que sobrepasó las disponibilidades fenómeno agudizado en los períodos de sequía.
En los últimos años se constata una reacción institucional y un esfuerzo de codificación y ordenamiento del cuerpo legal y una rápida evolución conceptual en el tratamiento del tema. A nivel público es, sin lugar a dudas, el tema que más ha penetrado como problemática ambiental. Existen ONG's específicamente destinadas a tratar el problema de ciertos cursos de agua, tanto a nivel interno como de la cuenca del Río de la Plata.
En síntesis, los problemas se relacionan con los asentamientos humanos e implantaciones industriales y prácticas agrícolas en las cuencas. Estos se incrementan con el grado de urbanización, en la medida que las carencias de saneamiento y de tratamientos industriales de efluentes son las principales causas de contaminación.
Las áreas con mayores dificultades se describen a continuación (ver Figura V-7).
Cuencas Rurales. Existen problemas generalizados en las áreas agrícolas de producción granjera por arrastres y sedimentación de suelos, fertilizantes y agrotóxicos. A esto se suma el hecho de ser zonas con alta densidad de población y con numerosos centros urbanos cuyos efluentes líquidos cloacales o de industrias, son vertidos a los arroyos y ríos. Esta situación se manifiesta principalmente en los departamentos del sur del país (Canelones, San José, Colonia y parte de Maldonado) y en las zonas rurales comprendidas entre las ciudades de Salto y Bella Unión y en las cuencas hídricas en que se asienta la ciudad de Paysandú.
FIGURA V-7 PRINCIPALES CONFLICTOS AMBIENTALES RELACIONADAS CON EL USO DEL AGUA
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AGUAS |
PRINCIPALES AFECTACIONES |
AREAS CRITICAS |
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DENSIDAD DE POBLACION |
MEDIO URBANO |
Aguas Servidas Domic. s/tratam. completo |
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Degradación de Cuerpos de Agua y Cuencas Urbanas |
ARROYO MIGUELETE - MONTEVIDEO ARROYO PANTANOSO - MONTEVIDEO ARROYO CARRASCO - MONTEVIDEO ARROYO MALVIN - MONTEVIDEO |
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Degradación de Costas |
PLAYAS DE MONTEVIDEO (Carrasco-Ramírez) PLAYAS DE PUNTA DEL ESTE (Portezuelo-B.Maldonado); (La Barra-Playa Verde) PLAYAS DE CANELONES (Shangrilá-San José de Carrasco) PLAYAS DE PAYSANDU PLAYAS DE COLONIA PLAYAS DE SALTO |
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Vertimientos Industriales s/trat.completo |
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Contaminación de Cuencas Fuentes |
RIO SANTA LUCIA LAGUNA DEL SAUCE ARROYO PANDO |
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INTERFASE URBANO-RURAL |
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Arrastre de Suelos |
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Asolvamiento de Lagos de Presas |
PRESA DE RINCON DEL BONETE (Río Negro) PRESA DE SALTO GRANDE (Río Uruguay) |
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Arrastre de Agroquímicos |
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Disminución de la Vida Acuática en Cuerpos Importantes |
RIOS DE LA CUENCA DEL ALTO RIO NEGRO RIOS DE LA CUENCA DE LA LAGUNA MERIN RIO CUAREIM |
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Arrastre de Mat. Orgánica de Act. Pecuaria |
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Contaminación de Acuíferos Locales |
ACUIFERO SANTA LUCIA ACUIFERO DE MONTEVIDEO ACUIFERO DE PUNTA DEL ESTE |
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Drenaje |
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Desecación de Humedales |
BAÑADOS DE CARRASCO BAÑADOS DEL ESTE |
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MEDIO RURAL |
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Hay cuatro situaciones que pueden calificarse de críticas:
a) La cuenca del Río Santa Lucía, de donde se extrae el agua que abastece al 60 por ciento de la población del país.b) La cuenca de la Laguna del Sauce, cuerpo de agua del cual se abastecen la ciudad de Maldonado y Punta del Este. En ambos casos existe eutroficación con desarrollo descontrolado de algas, en ciertos períodos del año.
c) La cuenca del Arroyo Pando con conflictos por la escasez del recurso para destinos diferentes e incompatibles. Es una cuenca caracterizada por la intensidad de uso de la tierra (producción hortifrutícola) y alta densidad de población.
d) La cuenca de la Laguna Merín que tiene características sumamente complejas. Allí el agua tiene un doble rol: para riego, lo cual condiciona el desarrollo del cultivo del arroz (representa el 95 por ciento del total del volumen de agua que se utiliza en riego en el país), o cumpliendo una función cíclica natural en el mantenimiento vital del ecosistema de humedales. La acumulación de fertilizantes y el uso de herbicidas incorpora modificaciones a estos cuerpos de agua, con incidencia en las cadenas tróficas del ecosistema y en la calidad del agua para otros usos.
Cuencas Urbanas. Las condiciones de deterioro más crítico se constatan en las cuencas urbanas de los arroyos de Montevideo. Por los niveles de Demanda Biológica de Oxígeno (DBO) y la contaminación con metales pesados, los Arroyos Pantanoso y Miguelete, inhiben su uso para cualquier función que no sea la de colector abierto. En el caso del arroyo Pantanoso su situación de deterioro crítico se debe a la localización sobre su cuenca de numerosas industrias, particularmente curtiembres con fuerte emisión de cromo, así como vertimientos directos de colectores. La existencia de áreas de bañados antes de su desembocadura sirven de función reguladora y purificadora del agua del arroyo pero sobre ellos se ha iniciado un uso urbano para viviendas de población pobre. Debería evitarse esta modificación. En el caso del Arroyo Miguelete la causa contaminante principal son las aguas servidas y en forma secundaria la industria. En ambos casos, pero sobre todo en el Miguelete, existen basurales y el vertido en su cauce de residuos sólidos recolectados por los "hurgadores" que habitan en sus márgenes.
El hecho que ambos arroyos desemboquen en la Bahía de Montevideo hacen de ella un cuerpo de aguas intensamente contaminado por productos orgánicos y químicos. Adicionalmente, la bahía ve deterioradas aún más sus aguas por la presencia del puerto y los vertimientos directos de industrias y servicios que se realizan en ella.
En condiciones de deterioro importante y por causas similares se encuentran los otros arroyos de Montevideo, particularmente el Carrasco, con dificultades acentuadas por la desecación de sus bañados, en la década del 70. Sobre éste la DNH concentró una campaña para evitar los vertimientos industriales exigiendo y logrando el 100 por ciento del tratamiento primario de esos efluentes.
La IMM, con financiamiento del Fondo Nacional de Preinversión (FONADEP), se dispone a realizar un Plan Director de Saneamiento de la ciudad, que incluye una revisión global de éste aspecto y la formulación de un plan específico que atienda las carencias de infraestructura y servicios.
Los problemas más importantes de contaminación atmosférica son de carácter puntual y están relacionados a plantas industriales y talleres localizados en la ciudad de Montevideo y en zonas vecinas. Dentro del área metropolitana se destacan por las emisiones de químicos tóxicos y material en partículas la industria petrolera, las plantas termoeléctricas, industrias químicas, de pinturas y talleres de reciclado de baterías. La contaminación se relaciona con la dispersión de hidrocarburos, dióxido de azufre, monóxido de carbono, óxidos de nitrógeno, plomo y material en partículas (polvo).
Los vehículos automotores no representan por ahora una fuente peligrosa de contaminación global. Sin embargo, ésta se agrava en las áreas céntricas de Montevideo, por la congestión del tráfico, y el volumen del transporte público urbano.
No existen instrumentos nacionales para el monitoreo de la calidad del aire. La Intendencia de Montevideo ha desarrollado mediciones puntuales tentando definir las zonas más comprometidas. Asimismo, al crearse la DINAMA en el MVOTMA, ésta ha tomado competencia en el tema, pero no cuenta aún con capacidad técnica ni operativa para realizar mediciones sistemáticas. En este contexto, la eventual contaminación transfronteriza proveniente de la planta carbo-energética de Candiota no ha sido oficialmente medida sistemáticamente ni con una metodología que avale científicamente los resultados. Ello se preve realizar en acuerdo con el gobierno de Brasil, según el Acta firmada en la ciudad de Yaguarón en 1990.
Las 400.000 hectáreas de monte nativo son el remanente de áreas mayores que fueron siendo eliminadas por la competencia con la producción agrícola y con la actividad ganadera. El monte nativo es utilizado para el equipamiento de los establecimiento agropecuarios y como fuente de leña, hecho que se incrementa a partir de las crisis petroleras y alzas del precio de los derivados, en la década del 70. Esto condujo a nuevas reducciones de áreas, pero sobre todo a la degradación de las características y diversidad de los montes. El abandono de áreas agrícolas, por otra parte, ha significado la aparición de un bosque secundario de espinillos de difícil manejo. Existe legislación tendiente a proteger el monte indígena prohibiendo su comercialización, sin embargo, factores de tipo económico y cultural en el uso de la leña impiden que dicha legislación, a pesar de haber frenado en parte la explotación sobre el monte nativo, logre eliminarla totalmente.
El bosque implantado, vinculado inicialmente a la protección de ganado y contención de arenales litorales, ha tendido en los últimos 20 años a tomar una orientación productiva propia basada en especies de eucalipto y pino, con buena adaptación y productividad. Actualmente el país cuenta con un área de bosques implantados de aproximadamente 200.000 hectáreas, con concentraciones en los departamentos de Paysandú, Río Negro, Rivera, Tacuarembó, Rocha, Durazno y Canelones. El desarrollo actual de los montes permiten orientar la producción hacia el consumo energético como leña (2.400.000 metros cúbicos en 1986), la industria maderera y papelera, la exportación en forma de rollizos para pulpa y papel o bien como madera destinada al mercado uruguayo.
En 1988 se aprobó la Ley Forestal 15.939 que orienta la política en este campo. El MGAP, a través de la Dirección Forestal, impulsa un Proyecto de Desarrollo Forestal destinado a incorporar en 5 años 200.000 hectáreas adicionales de bosques productivos en tres zonas prioritarias. De esta forma, el país llegará a alcanzar cierta masa crítica de bosques que permitan desarrollos industriales con beneficios globales para el medio rural, que contará con una mayor protección de cobertura vegetal y mayor demanda de ocupación. Los impactos locales deberán ser estudiados fundamentalmente en relación a las formaciones de praderas naturales.
La minería ha dado paso a su transformación sobre la base del marco legal dictado en el año 1980, mediante el cual se crean nuevos incentivos para las inversiones y se procesan estudios técnicos para reconocer el potencial minero. En él se revaloriza el tema de la prospección de minerales metálicos sobre el zócalo cristalino. Ello determinó un incremento en las solicitudes de áreas para su prospección que pasó de 100 hectáreas en 1985 a más de 750 en 1989, destinadas a detectar yacimientos de oro, plata, cobre, plomo, zinc, estaño y tungsteno. Este mismo incremento se detecta en las solicitudes para exploración.
Las dificultades actuales de la explotación minera corresponden a la extracción de minerales no metálicos, fundamentalmente granitos y mármoles que van en franco aumento. El punto más importante es el efecto del trabajo en las canteras sobre la salud de los obreros por el alto índice de silicosis.
La extracción de arena de las playas y la costa causa importantes efectos puntuales. En este aspecto debiera pensarse en la modificación del marco legal que permita explotar yacimientos de arena en forma similar a los demás rubros de la minería.
5.8.1 Potencializar el desarrollo del ecoturismo
5.8.2 Afectación de los ecosistemas costeros
Una vez definido un sistema que asegure la protección de las áreas naturales de mayor interés, el país está en condiciones de ofrecer un conjunto de atractivos complementarios a los turísticos tradicionales que permitan el desarrollo del ecoturismo. En particular se destaca la variedad de aves, su densidad en el territorio, su comportamiento y belleza, en un continente que concentra a nivel mundial el mayor número de especies.
La permanencia de este recurso se vincula a su hábitat hoy amenazado: los humedales, las costas y lagunas litorales oceánicas, los montes de quebradas y galerías, las praderas naturales y la calidad de las aguas.
Complementariamente el país ofrece ecosistemas costeros con escasa intervención, en zonas accesibles mediante la actual infraestructura. También en estos casos existen amenazas e intervenciones inconvenientes para la preservación de algunas de estas áreas. Un buen ejemplo es el Cabo Polonio, hoy invadido por un asentamiento turístico precario que colabora en destruir uno de los paisajes costeros naturales más valiosos. Otros destinos ecoturísticos que tiene el país son las lagunas y humedales, los palmares, los montes de quebradas y galerías, por donde corren arroyos de aguas transparentes y se observan diversas especies de fauna y de vegetación. Las áreas silvestres identificadas permiten, definidos sus destinos y planes de administración, crear fuentes de ocupación, tanto local como para especialistas, que dinamicen y abran el sector turismo a modalidades más estables y diferentes a las actuales.
Tradicionalmente el uso de la costa y de los litorales del Río de la Plata y del Océano Atlántico se relacionó con la localización de ciudades-puerto en las áreas más protegidas o puertos naturales. Desde principios de siglo se desarrollan centros balnearios en la costa, pero es a partir de la década de los años 40 que se desencadena una ocupación masiva de los litorales, motivada por el impulso turístico con una modalidad de desarrollos balnearios de personas en vacaciones. Esto significó, en las cuatro décadas siguientes, la parcelación y venta de prácticamente todo el litoral costero entre Montevideo y la frontera con Brasil, en forma puntual el fenómeno se detecta también en las costas de Colonia y San José. Los desarrollos balnearios han tenido en su progreso y consolidación éxitos diversos, pero han afectado profundamente a estos ecosistemas de interfase tierra-mar.
Los litorales ocupados por los balnearios tienen las siguientes características:
a) Urbanizaciones mayoritariamente uniformes y sin identidad, en un continuo de baja densidad y de costosos servicios, condición que caracteriza la costa de Canelones.b) Construcción de obras de infraestructura y equipamiento afectando negativamente las áreas de construcción de la costa: carreteras sobre los cordones litorales, ramblas, viviendas y servicios a la playa.
c) Pérdida y degradación de importantes extensiones de playas, sobre todo en los departamentos de Montevideo, Canelones y Maldonado.
d) Ocupación urbana de áreas de playa, como es la situación al este de La Barra de Punta del Este.
e) Pérdida de ecosistemas naturales valiosos y amenaza de los pocos que aun existen, particularmente de la costa oceánica.
f) Aumento de contaminación por aguas servidas en las áreas de mayor densidad y uso.
g) Perjuicio a la avifauna de las lagunas litorales y costeras.
h) Contaminación de acuíferos subterráneos e intrusión de aguas salinas en los balnearios de Canelones y el área de Punta del Este.
i) Degradación de la playa de Portezuelo por humidificación y pérdida de arenas.
Todos éstos fenómenos diversos y a escalas diferentes afectan los paisajes, la riqueza biológica y la actividad económica que, como el turismo, es importante generador de divisas.
Si bien las características que tienen los ecosistemas implantados del Uruguay están dados por el propio desarrollo socio-económico y por la acción y distribución geográfica de sus asentamientos humanos, es evidente que el país es altamente vulnerable a la contaminación externa que pudiera darse en esta región de América del Sur. Los países limítrofes, Brasil y Argentina, han demostrado mayor crecimiento que el Uruguay en los últimos 50 años.
Por su localización, en la boca de la cuenca del Río de la Plata, Uruguay es vulnerable a la contaminación hídrica y a la sedimentación que aportan los Ríos Paraná y Uruguay. A ello se suma la fuerte concentración de contaminantes que sobre el alto Río de la Plata vierte el conglomerado urbano de Buenos Aires.
En este contexto, los puntos más destacables son los siguientes:
a) Efluentes de las grandes urbes (domésticos e industriales).b) El uso de agrotóxicos y fertilizantes en la producción rural de la gran cuenca.
c) La erosión de suelos.
d) La degradación del cuerpo hídrico con incidencia sobre los ecosistemas naturales y el asolvamiento de embalses. Resaltan en relación a este aspecto los problemas particulares de contaminación actual y potencial en las cuencas fronterizas de la Laguna Merín y del Río Cuareim en los límites con el Brasil, la contaminación puntual del Río Uruguay, su incrementado nivel de sedimentos que afectan el embalse y presa de Salto Grande y el acceso a puertos litorales, así como la contaminación puntual del Río de la Plata.
Otro problema, ya encarado, en las relaciones con Brasil, resulta de la eventual contaminación aérea transfronteriza derivada de la planta carboenergética de Candiota, vecina al departamento de Cerro Largo. Sus efectos contaminantes pueden tener influencia sobre el aire, el suelo y el agua en el área del alto Río Negro y cuenca de la Laguna Merín, con consecuencias sobre el medio biológico y en los aspectos productivos y de salud de la población de las áreas locales.
El país tiene una tradición de trabajo de administración y gestión conjunto con los países vecinos, sobre todo en relación a los cuerpos de agua. Con Argentina existen las comisiones administradoras del Río Uruguay (CARU), del Río de la Plata (CARP) y la Comisión Técnica Mixta del Frente Marítimo (CTMFM). Las tres funcionan en la órbita del Ministerio de Relaciones Exteriores y con el objeto central de administrar los recursos hídricos y sus ecosistemas. En el caso de CARU, a diferencia de la CARP, tiene potestades de regulación propias sobre el Río Uruguay y ha adoptado un Digesto para el control de la calidad del recurso hídrico.
Con Brasil funciona la Comisión Técnica Mixta de la Laguna Merín (CLM) producto de un convenio para su administración. A diferencia de las anteriores, tiene competencia técnica para el manejo de la cuenca y se ha interesado fundamentalmente en la administración del recurso hídrico para su desarrollo. Actualmente pasó a funcionar en la órbita del MRE, anteriormente lo hizo dentro de la OPP.
Un último aspecto a tener en cuenta es la integración de los países de la región en el MERCOSUR. Ante ello es preciso ajustar los mecanismos legislativos y normativos de cada país a fin de evitar distorsiones ambientales derivadas de la diversidad de exigencias. La uniformización de normas también comprende la disponibilidad de capacidades y metodologías de control similares.
En síntesis, Uruguay, por su tamaño, población, estilo y nivel de desarrollo, tiene una escasa incidencia en la contaminación o degradación ambiental de la región y a nivel de los cambios atmosféricos globales. Esto no excluye sus responsabilidades internacionales en el correcto uso de sus recursos. La influencia que el país puede tener sobre la contaminación de los cuerpos de agua de Brasil y Argentina se limita a relativamente pequeños procesos que pueden afectar los recursos hídricos compartidos. Sin embargo, es altamente vulnerable a la contaminación regional y a los fenómenos dependientes de los cambios globales.
La población presenta un alto nivel de alfabetización (94,3 por ciento) y altos porcentajes de instrucción, lo que hace que el país disponga de recursos humanos capacitados en disciplinas básicas. Pero su tradicional sistema educativo no ha logrado aún la articulación del conjunto de los niveles.
El sistema educativo público de carácter formal, organizado en la ANEP, no cuenta con una política educativa que incluya explícitamente la dimensión ambiental, no obstante la sensibilidad que hacia el tema demuestran sectores docentes y las autoridades del CODICEN. Por lo tanto, ni a nivel de la educación primaria y pre-escolar, ni en la secundaria y técnica, ni en los respectivos centros de formación docente se ha incorporado la dimensión ambiental en los currículos, como tampoco en relación a los contenidos y metodologías programáticas. Las universidades consideran el tema según disciplinas parciales sin orientaciones que integren la formación de profesionales hacia un enfoque globalizador y sintetizador.
A nivel de la enseñanza primaria, la renovación de currícula realizada en 1986 incorpora ciertos contenidos ambientales por asignaturas en los diferentes cursos, por ejemplo en las ciencias biológicas y geográficas. Más allá de estas incorporaciones el subsistema ha demostrado flexibilidad para permitir experiencias docentes locales que enfocando temas ambientales concretos han posibilitado la realización de proyectos educativos integrados. Dada la descentralización técnica de Primaria se identifica la explicitación del enfoque ambiental a nivel de algunos departamentos del país. En los casos de los subsistemas de educación secundaria y técnica no aparece el enfoque ambiental global y su tratamiento es dependiente de cada docente en el dictado de su asignatura. A este nivel, los Clubes de Ciencia ha sido un factor positivo al incorporar generalmente temas de carácter ambiental. En los centros de formación de docentes para la educación secundaria y técnica la situación es similar y por lo tanto fuertemente condicionada por el interés y enfoque del cuerpo docente.
En referencia a los contenidos de la currícula hay un manejo limitado de las ciencias ambientales, su aplicación a las condiciones locales, de sus interrelaciones entre los temas y en sus escalas, desde lo particular a lo universal. La falta de material didáctico que apoye la docencia es una limitante y hace al docente dependiente de información que le llega por el sistema no formal, sobretodo a través de la prensa.
Los esfuerzos realizados por las ONG's en la educación ambiental han sido importantes y dan apoyo tanto a la enseñanza pública como privada. Sin embargo, tienen dificultades para una acción más sistemática dadas sus propias limitaciones, que restrigen su impacto a grupos ya sensibilizados.
Sobresale en la consideración de este aspecto la creación del MVOTMA. La Ley que lo crea define sus funciones en términos de elaboración de planes e instrumentación de la política para la protección del medio ambiente y "la coordinación, con los demás organismos públicos nacionales o departamentales, en la ejecución de sus cometidos" y el control de las actividades que no cumplan con las normas de protección del medio ambiente (ver 4.1.2.). Los demás Ministerios e instituciones públicas mantienen competencias ejecutivas en los aspectos que hacen al medio ambiente dentro de sus áreas de acción instituidas, salvo aquellas de normalización en temas específicos y control que se incorporan al MVOTMA.
A fin de cumplir con sus competencias el MVOTMA creó la DINAMA y otras dos direcciones nacionales -Vivienda y Ordenamiento Territorial- para atender competencias profundamente interrelacionadas al tema ambiental. Este Ministerio carece, sin embargo, de mecanismos que permitan la coordinación técnica horizontal y faciliten la acción vertical que abarca la ejecución a través de otros organismos que se mantienen con una acción autónoma.
La legislación, amplia y dispersa, evidencia vacíos debidos a la falta de una conceptualización globalizadora que exprese el consenso social respecto al uso del medio natural. Es necesario que el MVOTMA cumpla con el mandato de presentar un marco legal que contemple los vacíos temáticos y las competencias institucionales promoviendo una Ley Marco para el Medio Ambiente.
La producción rural en Uruguay está fundamentalmente enmarcada a la economía de mercado, con una orientación productiva. En este contexto, los recursos naturales se consideran como un bien renovable cuyo consumo no se incorpora a los costos de producción y, por lo tanto, mucho menos a nivel de la contabilidad económica nacional. La naturaleza es concebida con la capacidad permanente y suficiente para reciclar todos los residuos que sin mayores tratamientos la sociedad le vierte, en los suelos, las aguas o en el aire. La relativa abundancia de recursos naturales del país, frente a una población escasa, confirma a sus habitantes que éste es el camino correcto. De allí que, para el caso uruguayo, la toma de conciencia del límite de esta capacidad provenga fundamentalmente del sector urbano de Montevideo o de las áreas con recursos naturales más degradados, como el noreste de Canelones, donde los hechos han demostrado la agudeza de las situaciones extremas.
El cambio profundo de mentalidad que supone dar paso al desarrollo sustentable, en el que la naturaleza es valorada en su capacidad y respetada en su productividad natural, requiere la definición y ajuste de una política global y coherente, que implique un proceso de discusión social para llegar a niveles de consenso adecuados.
Para modificar la forma de uso de los bienes y servicios que brinda la naturaleza se requiere modificar también los mecanismos de actuación del Estado. Corresponde crear los instrumentos para vincular las normas jurídicas a la educación, a los incentivos y a los manejos globales de la economía. Estos instrumentos son en conjunto una herramienta que permitirá superar los desajustes que se observan, como el incumplimiento de las leyes o el mal uso de los bienes naturales, valorizando económicamente el uso de esos recursos.
