Capítulo 4. Manejo de la calidad ambiental

4.1 Instituciones y gestión ambiental
4.2 Marco jurídico de la gestión ambiental
4.3 Educación y medio ambiente
4.4 Evaluación económica del medio ambiente

4.1 Instituciones y gestión ambiental

4.1.1 Competencias genéricas
4.1.2 rango ministerial para la gestión ambiental
4.1.3 Vacíos de la cobertura institucional

El concepto de ambiente involucra a los ecosistemas naturales y a las actividades económicas basadas en el aprovechamiento de los recursos naturales y los asentamientos humanos conexos a estas actividades. Por tanto la variable ambiental está inserta directa o indirectamente en toda función de gestión institucional que se desarrolla en el país. Cabe mencionar entre las diferentes leyes que regulan acciones y funciones conexas al medio ambiente las siguientes: Ley de Suelos y de Aguas, Ley Forestal, Ley de Fauna, Código de Aguas, Ley de Minas, el Código General del Proceso y la Ley de Presupuesto vigente.

El Cuadro IV-1 es demostrativo de las competencias institucionales sobre los diversos aspectos que hacen a la gestión de los recursos naturales y ambientales, así como de la existencia de superposiciones en ellas.

4.1.1 Competencias genéricas

En la Constitución de 1967, el Uruguay define su forma democrática republicana de gobierno, en donde la soberanía es ejercida directamente por el Cuerpo Electoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum e indirectamente por los poderes representativos.

Poder Legislativo. Es ejercido por la Asamblea General compuesta por dos Cámaras: Representantes y Senadores. Tanto la Cámara de Senadores como la de Diputados cuentan con una Comisión especial para el tratamiento de la problemática ambiental. Las facultades constitucionales permiten a la Asamblea General expedir leyes en materia ambiental.

Poder Ejecutivo. El Poder Ejecutivo es el órgano principal de la Administración Pública y es ejercido por el Presidente de la República actuando con el Ministro o Ministros respectivos o con el Consejo de Ministros, según lo establece el artículo 149 de la Constitución. En casos de vacancia temporal o definitiva del Presidente ingresa el Vicepresidente.

Presidencia de la República. Al Presidente le corresponde entre otras competencias la de publicar y hacer circular todas las leyes, ejecutarlas y hacerlas ejecutar, expidiendo los reglamentos especiales que sean necesarios. Asimismo, le corresponde proponer a las cámaras proyectos de ley o modificaciones de leyes.

La Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) es un órgano dependiente de la Presidencia de la República. Asesora al Poder Ejecutivo en la formulación de planes y programas de desarrollo y de los presupuestos de todos los organismos del Estado. Es responsable de la coordinación institucional con otros organismos del Estado o gobiernos departamentales, con la finalidad de que el Poder Ejecutivo pueda realizar los controles que la Constitución le determina.

CUADRO IV-I COMPETENCIAS Y ACTIVIDADES INSTITUCIONALES

Competencias del Ministerio

A fin de centralizar la actividad pública sobre el ambiente y coordinar las acciones correspondientes se creó el 8 de junio de 1990 el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, MVOTMA.

La Ley 16.112 define entre sus cometidos específicos:

a) La formulación, ejecución, supervisión y evaluación de los planes nacionales de protección del medio ambiente y la instrumentación de la política nacional en la materia (art. 3 inc. 7).

b) La coordinación con los demás organismos públicos, nacionales o departamentales, en la ejecución de sus cometidos (art. 3 inc. 8).

c) La celebración de convenios con personas públicas o privadas, nacionales o extranjeras, para el cumplimiento de sus cometidos, sin perjuicio de las competencias del Ministerio de Relaciones Exteriores (art. 3 inc. 9).

d) La relación con organismos internacionales de su especialidad (art. 3 inc. 10).

e) El control de las actividades públicas o privadas sobre el cumplimiento de las normas de protección al medio ambiente (art. 6).

f) La constitución de una Comisión Técnica Asesora de la Protección del Medio Ambiente, integrada por delegados de los organismos públicos y privados, entre los que estarán comprendidos la Universidad de la República y el Congreso Nacional de Intendentes (art. 10).

g) Promover la preparación de un proyecto de Código del Medio Ambiente (art. 11).

La Ley de Presupuesto de enero de 1991 define aspectos de su organización y funcionamiento y crea el Fondo Nacional del Medio Ambiente (FONAMA) con recursos provenientes del cobro de multas por violaciones a normas referidas a la protección del medio ambiente, por la venta de publicaciones, legados o herencias y producto de las inversiones que realizase. Esta misma ley le transfiere por el Art. 457 las atribuciones del Código de Agua referidas a su protección contra efectos nocivos.

Por el artículo 458 se le encomienda la definición y estudio de las áreas de protección y reserva ecológica, así como la reglamentación de uso y manejo de las siguientes zonas:

i) Las regiones de Cabo Polonio, Aguas Dulces y Laguna de Castillos, declarada su preservación de interés nacional por el Decreto 266 del 2 de junio de 1966.

ii) La zona integrada por las Lagunas José Ignacio, Garzón y Rocha, declarada Parque Nacional Lacustre por el Decreto 260 del 11 de mayo de 1977.

iii) El área natural de los Bañados de Santa Teresa incluyendo el ecosistema de Laguna Negra y el palmeral y monte indígena ubicado en la margen noroccidental de la misma.

iv) El sistema de los bañados de India Muerta.

v) Los bañados costeros de la Laguna Merín.

En las zonas mencionadas, toda acción u obra que pueda alterar el régimen de escurrimiento natural de las aguas superficiales o introducir modificaciones permanentes a su ecosistema, deberá contar con informe favorable del MVOTMA, previo a su autorización por los organismos competentes.

Antes del 30 de noviembre de 1992, el Ministerio deberá definir las acciones a ser tomadas por el Estado para asegurar que las áreas que se determinen puedan ser efectivamente protegidas y mantenidas dentro del régimen en que se las define.

Competencias de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA)

La DINAMA tiene las siguientes competencias: planificación, programación, supervisión e instrumentación de la política ambiental; coordinación con otros organismos públicos nacionales y departamentales en la ejecución de sus cometidos; y normar y controlar la calidad ambiental. Esta última implica un rol ejecutivo directo.

Para ello la DINAMA cuenta con un Director Nacional y tres unidades técnicas dependientes de éste: las Divisiones de Calidad Ambiental, la de Ecosistemas y un área de Información Ambiental.

La División de Calidad Ambiental se constituye sobre la base de la ex-Dirección de Saneamiento Ambiental que tuvo a su cargo el control de la calidad del agua, en la órbita de la Dirección Nacional de Hidrografía del MTOP. Para ello contaba con personal técnico y laboratorios que actualmente mantiene la DINAMA. A esta división se le agregan las siguientes competencias: evaluación de impacto ambiental de acciones y proyectos y de contaminación de los medios terrestre y aéreo, incluyendo el problema de los residuos sólidos.

La División de Ecosistemas recibe, por su parte, el Grupo Técnico de Costas que funcionaba anteriormente en la órbita de la Dirección Nacional de Hidrografía del MTOP. Tiene los siguientes cometidos: gestión sustentable de los ecosistemas naturales; conservación de los valores ambientales y patrimoniales de los ecosistemas implantados (rurales y urbanos); apoyo a la implementación de la política respecto a la conservación de las riquezas biológicas y genéticas que el país posee en su naturaleza; y la gestión coordinadora para la implementación de un Sistema Nacional de Areas Protegidas (SNAP).

Por último, en el área de información se busca crear un Sistema Nacional de Información Ambiental (SNIA), donde se contempla crear una red en base a las unidades institucionales que generan datos ambientales. Contará con un centro de procesamiento y análisis de los datos y tendrá capacidad técnica y operativa para las comunicaciones y la educación ambiental no formal. Como apoyo inicial a este Sistema, el banco de datos y los trabajos del EAN serán transferidos al MVOTMA. Asimismo, la Comisión de las Comunidades Económicas Europeas ha recibido una solicitud de cooperación técnica que se encuentra en trámite, destinada a crear el SNIA.

En resumen, las competencias generales de la DINAMA son planificar y programar un desarrollo ambientalmente sano y productivo, respetuoso de los valores biológicos, físicos y estéticos que son patrimonio natural y cultural del país, propiciar y asegurar la implementación de las políticas, así como normar los parámetros que aseguren la calidad ambiental y definir los mecanismos que hagan viable su cumplimiento. A tal fin, deberá ejecutar la acción de supervisión y control ambiental bajo su responsabilidad, de manera que no se contravengan los límites de sustentación y evitando la degradación de suelo, el agua y el aire y de los ecosistemas naturales e implantados. Le corresponde, además, una responsabilidad específica y directa en la administración de los ecosistemas costeros a fin de evitar su degradación, acción que podrá ejecutar por sí mismo o en acuerdo con otros organismos.

4.1.3 Vacíos de la cobertura institucional

La actuación del MVOTMA tiene dos niveles: el que realiza en cumplimiento de su rol normativo, de responsabilidad directa; y el que realiza mediante la coordinación de actividades a ser ejecutadas por otras instituciones públicas y organizaciones privadas.

Se han identificado vacíos institucionales en la estructura operativa del Ministerio que podrían superarse de la siguiente manera:

a) La creación de instancias de relación técnica horizontal institucionalizada. Actualmente corresponde al nivel ministerial suplir esta limitación, lo cual no siempre es posible ni deseable.

b) La creación de instrumentos que permitan coordinar, vía las instituciones competentes, la política ambiental. Los mecanismos de coordinación deberán ser flexibles y con participación a nivel de las máximas jerarquías institucionales (nivel político-ejecutivo), con la más amplia integración.

c) Finalmente, es necesario fortalecer el marco normativo para una coherente y coordinada actuación institucional, incluyendo la participación de las organizaciones privadas que deberán tomar mayor rol en el manejo de los asuntos de la calidad ambiental.

4.2 Marco jurídico de la gestión ambiental

4.2.1 Normas sobre el suelo y su uso
4.2.2 Normas sobre el agua
4.2.3 Normas sobre las costas
4.2.4 Normas sobre forestación y monte nativo
4.2.5 Normas conservacionistas vinculadas a areas de interés particular
4.2.6 Principales limitaciones del marco jurídico

Desde el siglo pasado se identifican iniciativas en el Uruguay tendientes a proteger sus recursos naturales, inicialmente en relación a la fauna y los cursos de agua. En la medida que se profundizó el desarrollo antrópico se fue tratando de definir derechos y deberes en el uso de la naturaleza.

La acción fue particularmente importante en lo que se refiere a la administración de recursos de uso conflictivo, sobre los que se fueron acumulando cuerpos legales que fueron recopilados, por ejemplo en los códigos Rural y de Aguas. También el desarrollo urbano y los asentamientos humanos fueron objeto de legislación específica a través de la Ley de Centros Poblados. El país cuenta también con instrumentos jurídicos que regulan las competencias institucionales y los procesos a los que se puede recurrir en la defensa del ambiente. El Código General del Proceso habilita a cualquier persona pública o privada a
presentar un Derecho de Amparo con el objeto de frenar, en una actuación rápida, una acción ambiental de efecto negativo. Este derecho se constituye así en un instrumento fundamental de control ambiental.

Sin embargo, el país no dispone de una legislación que globalice el manejo de la cuestión ambiental. Si bien su cobertura es muy amplia, lo hace desde una perspectiva de conservación de ciertos recursos naturales, sin una concepción integral que valore los ecosistemas de sustentación. Esta limitación expresa, a su vez, indefiniciones respecto a la cobertura y competencias institucionales para una práctica ambiental coherente y afecta la capacidad de actuación del MVOTMA.

En relación al tratamiento jurídico del uso y manejo de los recursos naturales, la circunstancia es diversa según el recurso considerado. Se constata un mayor interés de la legislación sobre aquellos recursos que expresan mayor conflicto por usos alternativos (aguas) o menor accesibilidad (suelos). Por el contrario, es notoria la carencia de legislación sobre aire y contaminación atmosférica. En este tema el país no dispone ni de legislación adecuada ni de parámetros básicos exigibles para mantener su calidad.

Cuando la legislación se aparta de la administración de conflictos de uso y tiende a centrarse en el interés general de la conservación de un recurso, es notorio que no ha logrado el cumplimiento de sus objetivos y tiende a ser desconocida en su aplicación. Esto es particularmente claro en el caso de la fauna nativa, definida por ley como bien público y con fuertes limitaciones a su persecución y caza, salvo que sean consideradas bajo permisos especiales del MGAP. Existen competencias municipales para administrar permisos de caza y sanciones importantes para los infractores. Todo ello no ha podido frenar la caza indiscriminada (ver Capítulo 1). Lo mismo sucede con otros bienes que el Estado se ha reservado la potestad de administrar o proteger, como son las costas -punto de permanentes transgresiones a las leyes-, el monte nativo, y ciertas áreas y paisajes definidos como de interés para su conservación.

Los aspectos jurídicos referidos a los recursos naturales se encuentran incluidos en varias normas y poseen diverso nivel jerárquico: constitucionales, legales y reglamentarios. Estas normas están dispersas en diversos cuerpos normativos.

La situación merece ser atendida por una legislación que globalice la gestión ambiental, de manera que con una concepción integrada como sistema, cada parte (instituciones públicas y privadas) cumpla sus respectivos roles, cubriendo los vacíos que existen en el marco de una responsabilidad de coordinación general del Estado legalmente reconocida.

4.2.1 Normas sobre el suelo y su uso

Para la Constitución el territorio es la base de la soberanía. La legislación (Código Rural y Ley de Centros Poblados) determina la existencia de suelo rural y suelo urbano, con responsabilidades administrativas diferentes: el suelo rural es administrado a nivel nacional, en tanto que el suelo urbano es administrado por las Intendencias Municipales. Estas últimas, según la Ley de Centros Poblados, tienen potestad para incorporar suelo urbano, cumpliendo con determinados requisitos. Las limitaciones para la localización de suelos urbanos están dadas por la disponibilidad o no de recursos naturales (aguas) y el respeto a determinadas áreas (costas), a la vez que se exige la dotación de servicios básicos. De hecho esta ley ha sido desconocida y han sido aprobadas urbanizaciones que no cumplen las especificaciones establecidas, fundamentalmente en los litorales costeros de interés turístico.

Cuando se refiere al uso de las áreas rurales, las competencias y responsabilidades recaen el en MGAP. Para la conservación del suelo y el agua fue aprobada la Ley 15.239 de Diciembre de 1981, destinada a implementar mecanismos de conservación en el uso de estos recursos vinculados a la producción agropecuaria. Para evitar la contaminación de suelos y aguas con agrotóxicos, se aplican los decretos que facultan al MGAP a prohibir la introducción de los considerados más peligrosos (ver Capítulo 3, punto 3.1.3, Degradación de Suelos Rurales).

4.2.2 Normas sobre el agua

Para este recurso rige el Código de Aguas de Diciembre de 1978, el cual establece la división de las aguas corrientes de acuerdo a su naturaleza: aguas provenientes de cursos navegables o flotables, aguas de cursos permanentes que no entran en las dos categorías anteriores, aguas de lluvia, aguas de manantiales y aguas subterráneas. Los cursos navegables y flotables son bienes nacionales y su acción y política nacional la realiza el Poder Ejecutivo. Las aguas fluviales son de dominio privado y los cursos permanentes, no navegables, pertenecen al dueño de los predios en su ribera, en tanto las aguas permanecen en el dominio público. La administración de las aguas continentales está a cargo del MTOP a través de la Dirección Nacional de Hidrografía (DNH). La potestad que tuvo la Dirección de Saneamiento Ambienta] de la DNH en relación al control de la calidad del recurso pasó por la Ley 16.170 al MVOTMA. Rigen asimismo sobre este recurso la Ley 15.239 (suelos y aguas) y los Decretos destinados a definir parámetros de clasificación y control de la contaminación, uso o pérdida del recurso.

Recursos hídricos compartidos.

Los instrumentos jurídicos internacionales que regulan esta materia para las cuatro cuencas compartidas que tiene el país (Río Uruguay, Río de la Plata, Frente Marítimo del Océano Atlántico y Laguna Merín), son los siguientes: Convenio Uruguayo-Brasileño Laguna Merín, Tratado del Río de la Plata y Frente Marítimo Argentino-Uruguayo, Estatuto del Río Uruguay y Tratado de Cooperación Uruguay-Argentina sobre contaminación del Río Uruguay.

En los artículos 40 del Tratado del Río Uruguay y 47 del Tratado del Río de la Plata se definen la contaminación como "la introducción directa o indirecta por el hombre de sustancias y energía de la que resulten efectos nocivos".

En ambos tratados en el capítulo referido a contaminación se acuerda que: "Las partes se obligan a proteger y preservar el medio acuático y en particular prevenir su contaminación, dictando normas y medidas apropiadas de conformidad con los convenios internacionales aplicables y con la adecuación, en lo pertinente, a las pautas y recomendaciones de los organismos técnicos internacionales". También se establece que la contaminación del Río Uruguay y del Río de la Plata es una responsabilidad del Estado, no sólo frente al otro Estado, sino frente a particulares, ya sea que la contaminación provenga de personas físicas o jurídicas.

De acuerdo al marco jurídico que regula las cuatro cuencas, los organismos que tienen competencia son: la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU), la Comisión Administradora del Río de la Plata (CARP), la Comisión Técnico Mixta de la Laguna Merín (CLM) y la Comisión Técnica Mixta del Frente Marítimo (CTMFM).

La CARU, a diferencia de la CARP, tiene potestades de regulación propias sobre el Río Uruguay y ha adoptado un Digesto que va a convertirse en norma internacional. Esto da competencia a la Comisión para establecer los estándares de calidad de aguas y la forma en que se hacen descargas y vertimientos en el río.

Legislación y Competencias Institucionales sobre las Aguas Subterráneas.

El uso y manejo de las aguas subterráneas está regido por el Código de Aguas y decretos complementarios, siendo la Dirección de Hidrografía del MTOP el organismo competente.

A su vez, la Dirección Nacional de Minería y Geología (DINAMIGE), dependiente del Ministerio de Industria y Energía, tiene competencia en perforaciones y estudios de aguas subterráneas. Las competencias de DINAMIGE se establecen en la Ley de Creación del Instituto de Geología, en 1928.

Obras Sanitarias del Estado (OSE) asimismo tiene competencias para realizar perforaciones destinadas al abastecimiento público y administrar su uso.

4.2.3 Normas sobre las costas

La administración de las costas está a cargo de varias instituciones con competencias administrativas superpuestas, que generan incertidumbres para la acción conservacionista.

La legislación sobre el tema es extensa e ineficiente para frenar los deterioros a que están sometidos los ecosistemas, sobre todo en el área del Río de la Plata y del Océano Atlántico. Las causas del deterioro provienen de obras de infraestructura que ejecuta el sector público en sus diferentes niveles (central y departamental) y el sector privado, vinculadas a la actividad turística. Las condiciones existentes hace menester revisar globalmente la política de costas y, en ese contexto, proponer una legislación que permita una acción coherente del Estado en todos sus niveles. Al MVOTMA se le ha conferido específica y claramente esta competencia. A la Prefectura Nacional Naval le corresponde la Policía de Costas y, por lo tanto, juega un rol fundamental en su conservación. Complementariamente existen vacíos en relación a los diferentes mecanismos de ordenamiento de los desarrollos urbanos litorales.

4.2.4 Normas sobre forestación y monte nativo

Los aspectos productivos forestales y lo referente a la protección del monte indígena, han sido cubiertos por la Ley 15.939 de diciembre de 1987. Esta ley fue reglamentada por una serie de decretos del Poder Ejecutivo. De acuerdo a esta norma, el país tiene un marco jurídico que incentiva la forestación reconociendo exenciones en el pago de impuestos y se crea un fondo nacional destinado a financiar la actividad. La Dirección Forestal del MGAP es responsable del tema. Se prohibe la destrucción de bosques protectores y la "corta y cualquier operación que atente contra la supervivencia del monte indígena, salvo cuando sea para uso del propio establecimiento o con permiso de la Dirección Forestal". La reglamentación de la ley autoriza a la Policía Caminera el control de transporte de leña y demás productos provenientes del monte indígena y establece las multas a los infractores con beneficios para quienes las aplican.

4.2.5 Normas conservacionistas vinculadas a areas de interés particular

En este campo la legislación existente es tan amplia como desestructurada. En 1927 se promulgó la Ley 8.172 creando la Comisión Honoraria de Restauración y Conservación de las Fortalezas de Santa Teresa y San Miguel, mediante la cual se crean los dos primeros parques nacionales. En los años sucesivos aparecen un sinnúmero de iniciativas destinadas a proteger o conservar áreas específicas, sean éstas de tipo paisajístico o estético o por el interés en defender un hábitat, especies de fauna amenazadas o el entorno de monumentos históricos. En cada caso se han tomado como referencia categorías diversas y en algunos casos contradictorias con las establecidas por convenciones internacionales. Tal es el caso de la categoría de Parque Nacional aplicado a las zonas de bosques implantados fuertemente antropizados (Parques Nacionales F.D. Roosevelt, Bartolomé Hidalgo y de la Fortaleza de Santa Teresa).

La legislación vigente sobre diferentes áreas de conservación tiene carencias que han dificultado una administración coherente. Entre las limitaciones más importantes se anotan las siguientes:

a) No definen con claridad los objetivos para la conservación.

b) No delimita las áreas con precisión. En el Parque Nacional Lacustre lo reduce a espejos de agua cuyos límites de costas son de por sí imprecisos.

c) No instrumenta los mecanismos que permitan hacer una administración o control de las áreas.

d) Define para situaciones similares responsabilidades institucionales diferentes y no plantea los instrumentos de coordinación.

e) No da estrategias para el sector privado ni incentivos para incorporarlo a la conservación de áreas de interés.

El caso del venado de campo parece ser un ejemplo característico. Es declarado por ley Monumento Natural, pero no se le asegura el área de hábitat que posibilite su preservación. Esta circunstancia se puede generalizar a toda la fauna nativa que depende de un hábitat con permanente apremio en su uso productivo.

Del análisis completo de está problemática (ver Anexo I-1, Selección de Areas Silvestres para Integrar un Sistema Nacional de Areas Protegidas), se desprende la necesidad urgente de tener mecanismos legales, profundizar la política y desplegar instrumentos de tipo técnico (proyectos), económico (incentivos y financiamiento) e institucionales (competencias y capacidad operativa) para crear un sistema coherente que permita la conservación de éstas áreas.

4.2.6 Principales limitaciones del marco jurídico

Los vacíos existentes en el marco jurídico general se deben a la falta de una política global para el medio ambiente y a una insuficiente conciencia pública sobre el tema. Sin embargo, en el país se evidencia en los últimos años una evolución de la conciencia ambiental, debido al descontrol de ciertos asuntos de contaminación interna, al avance del conocimiento científico, las posibilidades de la tecnología y el flujo de comunicaciones internacionales. El sistema educativo nacional ha sido también sensible a la problemática y ha incorporado la dimensión ambiental, aunque aún no explícitamente.

Una ley marco que globalice la política para el medio ambiente y haga coherente la acción institucional es una necesidad reconocida en la propia Ley de creación del MVOTMA y es un resultado del diagnóstico que integra este trabajo.

La legislación existente tiene vacíos parciales e inoperancias reales. Su modificación debería atender los siguientes aspectos:

a) Clarificar las competencias institucionales de los organismos encargados del control de la contaminación atmosférica, definir sus instrumentos de actuación y reglamentar parámetros de calidad exigibles.

b) La conservación de ecosistemas, biodiversidad, reservas genéticas y valores paisajísticos y culturales.

c) El manejo de cuencas hidrográficas en condiciones de deterioro de sus recursos hídricos a niveles críticos.

d) El manejo y conservación de la fauna nativa.

e) El manejo de litorales y costas.

Es necesario también profundizar en la reglamentación de fuentes puntuales de contaminación: químicos tóxicos a nivel del suelo, agua y aire, uso de agroquímicos y un uso ambientalmente adecuado de los residuos sólidos urbanos.

Finalmente, existe un vacío sobre la capacidad de prevención que tienen las instituciones públicas sobre las acciones programadas o proyectadas tanto por sectores privado y público. El MVOTMA tomó, en junio de 1991, la iniciativa de promover una Ley de Impacto Ambiental, actualmente a consideración del Poder Legislativo.

4.3 Educación y medio ambiente

4.3.1 Educación formal
4.3.2 Educación no formal

Se ha constatado (Capítulo 1) que dentro del sistema formal, desde la enseñanza primaria hasta la universitaria, no existe una política explícita y estructurada para la consideración de la dimensión ambiental. El sistema no formal tampoco ha desarrollado una acción educativa permanente y sistemáticamente instrumentada a nivel nacional, destinada a incorporar la preocupación ambiental en la población. Han existido campañas sobre el medio ambiente, pero con carácter sectorial. La población presenta condicionamientos culturales que es necesario modificar para mejorar la calidad y conservar su medio de vida.

4.3.1 Educación formal

Nivel Primario

En la enseñanza primaria, la renovación curricular de 1986 le asigna a la temática ambiental una significación especial y recomienda que dicho contenido sea abordado en forma sistemática por todos los niveles del sub-sistema. Sin embargo, dicha recomendación no hizo que el sub-sistema asumiera explícitamente una política acerca de la incorporación de valores ambientales en su seno y, menos aún, no logró reorientar la currícula hacia una concepción global, humanista y ambientalista. De todos modos, cabe señalar que tuvo como consecuencia que la dimensión ambiental fuera percibida de diferente manera.

En este sentido, a nivel de Inspecciones Departamentales se ha impulsado el abordaje del tema, realizando incluso trabajos grupales con el objetivo de proponer políticas para el área. A nivel de escuela o conjunto de escuelas, y determinado por la presencia de algunos docentes o directores fuertemente motivados y sensibilizados por la problemática ambiental, se ha impulsado el tratamiento explícito y sistematizado de la misma, llegando incluso a realizarse cursos de capacitación técnico-metodológica. En este sentido, y teniendo presente que el tema ambiental presenta peculiaridades metodológicas, se han utilizado como fuente de inspiración las bases conceptuales que orientan los Programas de Ciencias.

Pese aún a que la temática ambiental es abordada en forma implícita en los contenidos curriculares de los programas de geografía, ciencias naturales y educación moral y cívica, es clara la ausencia de un tratamiento específico de la dimensión ambiental a nivel de educación primaria. Sería por ejemplo de particular interés estudiar las modificaciones que se pueden introducir en las currículas de las escuelas rurales, en las que el niño se encuentra en contacto directo con los recursos naturales. Se presenta entonces como prioritaria la tarea de diseñar una política explícita a nivel central y/o departamental, que incorpore a la educación primaria el enfoque ambientalista recogida en la letra de las disposiciones de Programa de Educación Primaria 1986, teniendo en cuenta asimismo la necesidad de capacitar al cuerpo dociente en forma sistemática.

Nivel Secundario

La situación a nivel secundaria tiene a grandes rasgos las mismas características que la del nivel primario. Existe una ausencia de políticas centralmente definidas, el tratamiento de los temas ambientales se realiza en forma implícita en el contendio de los programas de otras asignaturas relacionadas, y siempre es debido a iniciativas locales, de docentes que se encargan de motivar, planificar e implementar en el aula la consideración de la problemática del medio ambiente. Esto lleva a que la profundidad del enfoque y el interés trasmitido a los estudiantes dependa de la iniciativa y formación del docente, y que los temas tratados sean generalmente las patologías ambientales denunciadas por la prensa, casos puntuales que no informan sobre el panorama global en el que se encuentra inmersa la temática. Estos casos puntuales de patologías ambientales son utilizados a menudo como agenda de las actividades de los Clubs de Ciencia, instancias extracurriculares promovidas por el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) que reúnen a grupos de alumnos orientados por los docentes, quienes en forma voluntaria emprenden el camino de la investigación en la búsqueda de las causas y efectos de los fenómenos en estudio.

Centros de Formación Docente

La Dirección de Formación Docente, dependiente de la Administración Nacional de la Enseñanza Pública (ANEP), carece de una política explícita y global sobre el tema. Existen Centros de Formación de Docentes de Primaria en los cuales se ha empezado a delinear una política institucional que busca desarrollar una currícula ambientalista. Es de destacar que los Centros en los cuales esta iniciativa está más elaborada, son aquellos que integran el llamado Programa de Innovaciones y Cambios en la Preparación de Educadores para Mejorar la Calidad de la Educación (Red PICPEMCE de la UNESCO). El resto de los Centros de Formación de Docentes de Primaria, e incluso el Instituto de Profesores de enseñanza secundaria), carecen de un manejo sistemático y específico de los temas ambientales.

Limitaciones del Sistema Educativo Formal

Los avances del conocimiento científico han indicado que el uso de los medios de vida y de los recursos naturales y productivos por el hombre, conducen necesariamente a toma de conciencia por parte de la humanidad respecto al medio ambiente, ubicando al hombre en una realción de respeto y reconocimiento de los ciclos, interrelaciones y leyes naturales para la conservación de la naturaleza. Estos valores deben ser necesariamente incorporados a la formación de las generaciones actuales y futuras.

Como se ha sugerido anteriormente, la ausencia de políticas específicas sobre el tema a nivel central del sistema educativo o a nivel de sus sub-sistemas, ha reducido enormemente el impacto que tendría el tratamiento de la dimensión ambiental en sus diferentes nvieles. Como consecuencia, el panorama general tiene una marcada heterogeneidad, determinada por iniciativas locales e individuales las cuales jegan un rol relevante aunque limitado, en la priorización, abordaje y conceptualización metodológica.

Se constatan insuficiencias a nivel docente, tanto en el empleo de información científica correcta sobre el tema y en la formación metodológica específica, para abordar una temática relativamente nueva en la sociedad contemporánea. Por otra parte, existen pocos materiales didácticos a partir de los cuales se posibilite el tratamiento sistemático y riguroso de las cuestiones ambientales. El carácter esencialmente interdisciplinario de la temática ambiental exige el desarrollo de estrategias específicas también a nivel educativo. Los enfoques transversales, el trabajo institucional e interinstitucional, el diseño, la planificación e instrumentación de proyectos y la coordinación a nivel horizontal y vertical en todo el sistema educativo, son elementos imprescindibles que aparecen como conceptos totalmente nuevos para un plantel docente formado básicamente en torno a una perspectiva tradicional.

Desde el punto de vista metodológico, existe consenso en sugerir que la mejor manera de tener una currícula ambientalista es mediante el empleo de la estrategia denominada "efecto infusión"; esto es, partiendo de contenidos concretos, proyectos interdisciplinarios o núcleos temáticos generadores, se va introduciendo lentamente la dimensión ambiental en la currícula regular. De esta forma, la perspectiva va cobrando mayor vigor hasta expandirse impregnando todo el diseño curricular del sistema educativo.

4.3.2 Educación no formal

Organizaciones No Gubernamentales

Las Organizaciones No Gubernamentales (ONG's) demuestran un interés permanente en la cobertura del tema educativo en relación con el medio ambiente. Estas ONG's tienen diferentes perfiles:

a) Organizaciones creadas para cubrir asuntos de educación ambiental.

b) Organizaciones ambientalistas con una temática de interés general que disponen de acciones y programas permanentes destinados a la educación ambiental.

c) Organizaciones ambientalistas que puntualmente, y frente a determinada hecho, toman iniciativas para incidir en la educación buscando objetivos específicos. Es el caso más general en relación a las ONG's ambientalistas. No necesariamente estas acciones son coherentes ni coincidentes, mostrando la pluralidad de concepciones que enriquecen el tema. Tampoco han obtenido en conjunto una fuerte penetración social de los temas, salvo casos popularmente muy sentidos.

Las limitaciones principales de la actuación de las ONG's tienen relación con la capacidad financiera y técnica para encarar esfuerzos sistemáticos y en profundidad.

Los Medios de Comunicación de Masas

En general no han demostrado una preocupación por el tema más allá de lo que es noticia, centrándose en la identificación de los fenómenos patológico, del medio ambiente. Los programas televisivos sobre la naturaleza, son trasmitidos en honorarios con escasos niveles de audiencia.

La Acción Educativa Ambiental de Instituciones Oficiales

El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) es el organismo encargado de orientar, definir políticas y llevar adelante las acciones dirigidas a la educación ambiental no formal, a la vez que coordinar el tema con el sistema formal.

El Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (MGAP), por su parte, desarrolla temáticas ambientales y de manejo de los recursos naturales a través del Servicio de Extensión, publicaciones periódicas, seminarios, conferencias, artículos de prensa, vídeos y televisión.

Hasta fecha reciente, en la órbita del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) funcionó el Instituto de Preservación del Medio Ambiente que editó una publicación periódica sobre el tema, actualmente interrumpida. Los cometidos de este Instituto pasaron a la órbita del Ministerio competente (MVOTMA). Existen otras comisiones que funcionan en organismos oficiales, tal como la Comisión de Medio Ambiente, de la Universidad de la República para la consideración del tema ambiental en ese ámbito.

4.4 Evaluación económica del medio ambiente

4.4.1 Enfoque Institucional
4.4.2 Análisis de causas

4.4.1. Enfoque Institucional

En Uruguay, como en la mayoría de los países latinoamericanos, la administración de. los bienes naturales es esencialmente estatal y sigue un enfoque que en la literatura se denomina de norma y control y que por comodidad lo llamaremos normativo. Este enfoque persigue los siguientes objetivos:

a) Dictado de leyes y normas que regulen el comportamiento de los individuos e instituciones que utilizan los recursos naturales (incluye la fijación de niveles máximos de emisión de contaminantes, prohibición o restricción cuantitativa del uso de recursos, zoneamientos urbanos y ecológicos, etc.).

b) Fiscalización del cumplimiento de esas normas.

c) Conducción de programas de concientización y educación de la población.

d) Adjudicación selectiva de permisos o licencias de explotación o uso de recursos (pesca, transporte público, agua de irrigación, caza de animales, etc).

e) Provisión directa de algunos servicios (aguas potables, mantenimiento de áreas protegidas, recolección y tratamiento de residuos, investigación aplicada y asistencia técnica, etc.).

f) Ejecución o contratación de obras de mantenimiento y rehabilitación de bienes naturales.

La experiencia de otros países en desarrollo muestran que el enfoque normativo tiene serias limitaciones cuando se aplica aisladamente. Se anotan las siguientes carencias:

a) Las leyes, normas y prohibiciones son abiertamente ignoradas (incluso por las empresas estatales) o ingeniosamente evadidas.

b) Las limitaciones presupuestales impiden normalmente asignar a las agencias responsables los recursos humanos y financieros solicitados para fiscalizar el cumplimiento de las leyes, mantener y rehabilitar los recursos involucrados, desarrollar tecnologías adecuadas, financiar campañas de concientización.

c) Los patrones técnicos, cuotas y prohibiciones resultan (cuando se cumplen) económicamente ineficientes, pues usualmente conducen a una subutilización global del recurso y a una deficiente asignación del mismo entre sus usuarios (esto es, la conservación del recurso se logra a costa de una pérdida innecesaria de producción o bienestar).

d) Las cuotas, prohibiciones y concesiones (generalmente gratuitas) de licencias propician situaciones distorsionantes en la administración de los recursos.

e) Los patrones técnicos (que se basan en consideraciones ecológicas, tecnológicas o sanitarias) requieren información técnica de alto costo que el Estado no dispone, propician la falsificación de datos por las empresas postulantes, y demandan monitoreos costosos.

El examen de esta experiencia muestra que si bien el enfoque normativo es válido y valioso en la formulación de objetivos y metas ambientales, provee parcialmente los instrumentos requeridos para viabilizar su implementación. Para superar esta limitación, varios países (especialmente los desarrollados) han empezado a adoptar instrumentos económicos en el manejo de sus recursos naturales y ambientales.

Estos instrumentos resultan especialmente útiles para:

a) Analizar y priorizar los problemas ambientales con base en una cuantifícación económica de los mismos;

b) Asignar más eficientemente los recursos naturales y ambientales y asegurar su uso sostenible;

c) Incorporar más activamente al sector privado en la administración y conservación de esos recursos; y,

d) Crear los recursos financieros para atender los gastos operativos y de inversión que demanda la administración de los bienes naturales.

En Uruguay, la aplicación de instrumentos económicos en el manejo de recursos naturales y ecosistemas es casi inexistente. En general, no se aplican consideraciones económicas en la formulación de políticas ambientales, ni consideraciones ambientales en la formulación de políticas económicas. En esta situación, se estima que el país puede beneficiarse de la adopción de un enfoque económico que complemente al enfoque normativo existente.

Desde un punto de vista económico, los puntos que más interesa identificar son los de pérdidas en la cantidad, calidad y productividad de recursos o sistemas naturales. Los dos primeros problemas disminuyen tanto la producción y la calidad de vida actual, como la base de recursos y ecosistemas que sustentan el desarrollo futuro. Las pérdidas de productividad, por su parte, son también relevantes, aún desde un punto de vista conservacionista, pues la recuperación del recurso permite no sólo aumentar la producción económica global, sino también reducir su uso indiscriminado.

4.4.2 Análisis de causas

El examen de cada problema identificado por el EAN sugiere la presencia de factores diversos para explicarlos (éticos, culturales, tecnológicos, institucionales, administrativos, etc.) y, en consecuencia, de soluciones también diversas. Existe, sin embargo, una causa común y básica que es la administración de bienes naturales que ha realizado el Estado, la cual ha mostrado las siguientes fallas:

a) Falta de recursos financieros, tecnológicos y del aparato institucional necesario para manejar adecuadamente esos bienes.

b) Ausencia de la motivación económica necesaria para contrarrestar los intereses creados de los grupos que explotan o contaminan esos bienes.

Los obstáculos que tiene este tipo de administración se deben a:

i) Uso gratuito de los bienes naturales;
ii) Formas en que se asignan los derechos para el uso y explotación de bienes y servicios que brinda la naturaleza;
iii) Distorsiones en los precios de los productos; y,
iv) Restricciones presupuestarias.

Uso Gratuito de Bienes Naturales

Para un gran número de bienes naturales, el mayor problema que resulta de la administración estatal es el que podemos llamar de uso o aprovechamiento gratuito. El acceso privado a esos bienes es inicialmente libre y gratuito. Esto conduce gradualmente a una sobreexplotación del bien y a la pérdida o degradación del mismo. Luego, cuando este último problema se vuelve crítico o irreversible, ese acceso se prohibe o se limita cuantitativamente. En términos económicos, el Estado asigna al bien un precio cero inicialmente e infinito posteriormente, absteniéndose así de usar el precio económicamente relevante (o sea, el costo de oportunidad del bien).

El caso más frecuente es el uso gratuito, lo que ocurre tanto cuando el acceso es libre como cuando está prohibido por ley. Así, los cursos de agua y otros lugares públicos son usados libremente para verter aguas servidas y un gran número de residuos sólidos, efluentes y sedimentos. Recursos tales como aguas superficiales, especies nativas, pescados de ríos y arena de playas son explotados como si fuesen gratuitos. Las decisiones individuales sobre actividades que sustraen o destruyen recursos del resto de la comunidad (extracción de aguas subterráneas, aplicación de pesticidas, cultivos altamente erosivos, etc) se toman como si esas pérdidas no tuviesen costo alguno. El acceso gratuito a bienes públicos es generalizado. Cuando existe un precio, éste refleja los otros costos involucrados (transporte, procesamiento, etc.) y no el valor del bien mismo. La provisión estatal gratuita de bienes naturales parece responder a una tradición o principio no escrito. Las consecuencias son las siguientes:

a) Ni el sistema impositivo ni el arancelario se diseñan con base en una valorización de los bienes naturales. No existen impuestos o aranceles destinados a corregir la pérdida de recursos naturales o de deterioro ambiental.

b) La concesión de licencias o permisos de explotación de bienes naturales se hacen a un costo casi nulo. Cuando es necesario racionarlos, la asignación no se hace a través de precios sino de criterios no económicos.

c) No se les exige normalmente a los usuarios de bienes naturales públicos pago alguno por el servicio recibido, ni multas por contaminaciones causadas.

El precio cero provee el peor incentivo económico posible. Su existencia conduce a un aprovechamiento ineficiente e inequitativo del recurso. Es ineficiente porque su valor de uso (esto es, su productividad o valor de consumo) es muy inferior al costo de reponer o rehabilitar el recurso o al valor que tendría en usos alternativos. Además, la explotación sin control resultante conduce en el largo plazo a la pérdida o deterioro de la base de recursos del país. Es inequitativo porque beneficia sólo a los usuarios del bien y perjudica al resto de la sociedad, la que sufre las consecuencias del deterioro ambiental y de la pérdida de la capacidad de progreso económico del país.

Al respecto conviene destacar tres aspectos:

a) La explotación indiscriminada de recursos resultante del aprovechamiento gratuito no contribuye a la conservación de bienes naturales, ni al crecimiento económico del país. La pérdida económica (en recursos y en calidad de vida) que resulta de asignar recursos escasos a usos inferiores no puede sino reducir el desarrollo económico del país, presente y futuro. Esta conclusión contradice la percepción frecuente de que la explotación excesiva de recursos y sistemas naturales existente en el país resulta de un conflicto inevitable entre conservación y desarrollo. El examen de la situación sugiere que esa explotación descontrolada se debe a una deficiente valorización económica de los bienes naturales, no del conflicto mencionado.

b) La provisión gratuita de bienes naturales públicos parece responder al principio de que esos bienes son de la comunidad y deben en consecuencia devolverse a la misma. El efecto obtenido, sin embargo, es el opuesto: mientras los beneficios los ganan sólo algunos grupos (los usuarios), la comunidad sólo pierde recursos y bienestar.

c) En los casos que existe una valorización adecuada del bien natural, como ocurre con la explotación de recursos forestales y de ciertas especies nativas, no se verifica una pérdida de la base de recursos sino una expansión de la misma. Así, el consumo industrial de leña que creció 4,5 veces en los últimos diez años ha sido acompañado de un aumento aún mayor en la producción del bien (lo que contrasta marcadamente con la experiencia de otros países donde los bosques y la leña, de propiedad estatal y acceso gratuito, se pierden continuamente).

Asignación de Derechos de Explotación

Para un cierto número de recursos públicos (naturales o no), especialmente los sujetos a explotación comercial (agua de irrigación, recursos mineros, peces, algunas especies de fauna nativa, vías de transporte público urbano, etc.), el Estado controla esa explotación a través de derechos de explotación tales como licencias, permisos o cuotas. Cuando las licencias se asignan sin restricción o cuando el control no es efectivo, el resultado obtenido es similar al de uso gratuito.

En cambio, cuando el propósito perseguido es restringir la cantidad explotada, y cuando el control es efectivo, aparece rápidamente un mercado informal de compra y venta de licencias. Aunque el precio original que cobra el Estado por las licencias es cero (salvo en el caso de recursos mineros), su precio de mercado puede ser muy alto.

El precio de la licencia resulta un medio indirecto de valorización del recurso, lo que mejora considerablemente la conservación y la eficiencia de explotación del mismo (como ocurre, por ejemplo, con la explotación pesquera). El problema que subsiste o se agrava es el de la inequidad y resulta de la adjudicación gratuita de la licencia (lo que suele hacerse incluso cuando ya existe un mercado informal para las mismas).

A modo de conclusión, puede afirmarse que el mayor problema del mecanismo de licencias de explotación de bienes públicos es el de la transferencia indebida a grupos privados del ingreso derivado de esos bienes. Cualquier reforma a ese mecanismo, en lo que respecta a bienes públicos naturales, deberá incluir una mayor participación del Estado en ese ingreso como medio para financiar los costos de mantener y rehabilitar esos bienes. El nuevo mecanismo podría ser similar al que ya se aplica con recursos mineros.

Distorsiones de Precios

Las experiencias de otros países (desarrollados y en desarrollo) muestran que los principales dificultades de administración de bienes naturales son causados por incentivos económicos creados con propósitos no relacionados en absoluto con ese manejo.

Los incentivos establecidos para desalentar (impuestos, aranceles, penalidades) o alentar (exenciones arancelarias o impositivas, créditos subsidiados) ciertas actividades tienen efectos positivos o negativos, frecuentemente imprevistos sobre los recursos y sistemas naturales. Por ejemplo, en la última década las cargas arancelarias y el mayor precio de importación de fuel oil han tenido un efecto sobre el consumo y la producción de leña en el país, y pueden haber provisto las bases para el rápido desarrollo forestal que se está experimentando.

El problema mayor que se observa es la disociación de la política económica de la ambiental. En esta circunstancia, el campo es propicio para la ocurrencia de daños ambientales graves no anticipados. Así, los estudios económicos realizados en el marco del EAN muestran que la política de precios agrícolas ha resultado una de las principales causas de la erosión de suelos observada en el país, al incentivar ciertos cultivos (tales como los hortifrutícolas) que mayor erosión causan. La política histórica de precios de fertilizantes y pesticidas pudo haber agravado ese problema.

Un punto especial que merece mayor estudio económico es el de la pérdida de tierras de humedales por el incremento del cultivo de arroz en el departamento de Rocha. Existen indicaciones de que ese avance no resulta de razones económicas legítimas, sino de la alta rentabilidad financiera del cultivo derivada de dos incentivos indebidos: un bajo costo implícito del agua usada, principal insumo de la actividad y un bajo impuesto a las tierras cultivadas, el que no se basa en el uso real de las mismas, sino en su productividad potencial ganadera, que es baja en esa área.

Restricción Presupuestal

La elaboración de propuestas de leyes, políticas y acciones ambientales está limitada por las restricciones presupuestarias. Cada propuesta se prepara como si el gobierno fuese a aportar todo el fínanciamiento requerido.

Este problema tiene los siguientes efectos:

a) Los objetivos y recomendaciones resultan más un listado de lo que sería deseable alcanzar o hacer ante cada problema, que lo que sería viable lograr con recursos escasos.

b) Esos objetivos y recomendaciones se elaboran sin explicitar las fuentes de fínanciamiento o sin proponer mecanismos para crearlas.

c) Las falencias del gobierno en implementar las recomendaciones propuestas se interpretan normalmente como negligencia de las autoridades o desdén por las cuestiones ambientales, no como el resultado de restricciones económicas concretas.

d) La existencia de un volumen de recomendaciones que excede la capacidad económica del gobierno hace que aquellas que se implementan no se elijan con base en una priorización previa de las mismas. Este último problema vuelve a la planificación muy ineficiente. Para sortear estas dificultades hay que hacer un esfuerzo mucho mas sistemático estudiando explícitamente la restricción económica global gubernamental, a través de objetivos viables, priorización de recomendaciones y propuestas específicas de mecanismos de fínanciamiento.