Capitulo III: Estrategia para el desarrollo de la región fronteriza del Trifinio

3.1 Consideraciones generales
3.2 Las líneas prioritarias de estrategia del plan Trifinio
3.3 Las políticas nacionales de desarrollo de Guatemala, El Salvador y Honduras en relación a la región del Trifinio
3.4 La "imagen objetivo" de la región a 10 años

3.1 Consideraciones generales

La estrategia tiene por finalidad definir la orientación del proceso de desarrollo regional a mediano y largo plazos e identificar un conjunto coherente de acciones de corto plazo para ejecutar por parte de los sectores públicos de Guatemala, Honduras y El Salvador a fin de estimular aumentos sostenidos de la producción y empleo, reducir los déficit sociales y perfeccionar la integración del área al proceso general de desarrollo de los países. En este sentido, es necesario tener presente que el sector público de cada país es el principal responsable de la implantación de las medidas que se proponen en la estrategia, actúa como agente inductor de la actividad privada tanto mediante la provisión directa de infraestructura, servicios básicos e información en general, como a través de la generación de un cuadro normativo que favorezca el desarrollo de las actividades económicas.

Por su carácter de elemento ordenador de acciones multisectoriales en una perspectiva de largo plazo, la estrategia debe necesariamente ser selectiva y enfatizar políticas y acciones no habituales del sector público, en el entendido que las áreas de acción no contempladas explícitamente continuarán operando en la forma como lo han venido haciendo hasta ahora.

La "imagen objetivo" para el desarrollo regional ha sido explicada en el Capítulo I en términos del marco de referencia para la formulación del Plan de desarrollo de la región fronteriza. En cuanto tal, la imagen objetivo es una síntesis de los principios que orientan el proceso de integración centroamericana, de las características del proceso de desarrollo de los tres países y de los objetivos establecidos en el Acuerdo de Cooperación Técnica que dio origen al Proyecto Trifinio.

Dado que en la zona de confluencia de las fronteras de los tres países existe un área ecológica de reconocido valor por sus especies de flora y fauna (Reserva de la Biósfera de "La Fraternidad" o Trifinio), los signatarios del Acuerdo, conscientes de la necesidad de proteger dichos recursos, además de los objetivos para el desarrollo de la región, establecieron dos criterios básicos a contemplar en la formulación de propuestas específicas.

Primero, que es imprescindible para la protección, conservación y manejo de los recursos naturales del área, desarrollar las zonas periféricas. Este desarrollo debe, además, abarcar aspectos multisectoriales, con planes y proyectos que promuevan un adecuado uso de los recursos, que tiendan a mejorar las condiciones de vida, que brinden otro tipo de oportunidades de empleo e ingresos a la población que no pueda ser sostenida mediante la producción agropecuaria, y que capacite y organice a los habitantes para estos efectos. Ello redundará en la protección de la Reserva a largo plazo, con beneficio mutuo para el medio ecológico y para los usuarios de los recursos y, en general, para los habitantes del área circunvecina.

El segundo concepto es el de que, por tratarse de un área de interés de tres países, sólo una acción conjunta y coordinada de ellos podrá dar una solución satisfactoria a los problemas regionales, a las aspiraciones de desarrollo de la población y al adecuado manejo y protección de los recursos naturales.

El desarrollo de la zona fronteriza es un proceso que compromete a la población regional, a los gobiernos participantes y a los agentes económicos privados de los tres países. A pesar de comprender el carácter integral y multidimensional de este proceso, por las razones expuestas anteriormente, la estrategia se limita a definir criterios para orientar la acción del sector público de los tres países en el área. En función del grado de autonomía requerido para su implementación, las acciones comprendidas en la estrategia pueden clasificarse en:

a) Acciones bi o trinacionales, que son aquellas que, por su alcance, complejidad o volumen de recursos requeridos, comprometen a dos o tres países en forma simultanea. Estas acciones, además de su finalidad específica, deberán inducir un mayor grado de interdependencia entre las subáreas nacionales de la zona fronteriza a fin de estimular el proceso de integración. Como tales, constituyen el núcleo central del Plan Trifinio.

b) Acciones nacionales, que son programas o proyectos a implementar por los gobiernos en sus respectivas áreas territoriales y cuya finalidad es crear las condiciones para asegurar el éxito de las acciones bi o trinacionales o para completar sus efectos.

La aceleración del desarrollo de la Región del Trifinio supone resolver los problemas que impiden la expansión del nivel de actividad de sus sectores productivos básicos, atender los graves déficit sociales que registra el área, perfeccionar la integración territorial de la zona fronteriza y mejorar la capacidad institucional de administración, de ejecución de proyectos y de fomento a las actividades privadas.

Consecuentemente, la presente estrategia contiene medidas orientadas a fomentar el crecimiento económico, promover el desarrollo social, mejorar la integración espacial y fortalecer el desarrollo institucional. En términos generales, se postula que el desarrollo de la región está íntimamente asociado a la posibilidad de lograr una estructura económica sólida y dinámica capaz de aprovechar las potencialidades de la región y hacer partícipe a ella los efectos dinámicos que se deriven de las políticas macroeconómicas y sectoriales de los países y de aquellas encaminadas a hacer realidad la integración centroamericana.

Dadas las limitaciones previsibles de ahorro interno de los países (tanto público como privado), las actividades a implementarse a corto plazo deben ser altamente eficientes y capaces de pagar a mediano plazo el financiamiento externo que requieren las inversiones. En el caso de obras de infraestructura o servicios básicos que deben ser provistos por los Gobiernos, se favorecerán aquellos que sean imprescindibles o que se asocien a inversiones productivas, de modo que la mayor actividad económica que induzcan permita cubrir el servicio de los compromisos financieros que se contraigan.

Con el fin de relacionar más directamente líneas de políticas y estrategia con planteamientos concretos de acción, en el Capitulo IV "Los Programas y Proyectos de Desarrollo Regional", se las especifica en cada programa y subprograma que se trata en ese capítulo.

Por otro lado, es necesario enfatizar en las líneas de estrategia prioritarias para el Plan Trifinio en su conjunto, lo que contiene el siguiente punto.

Estas líneas prioritarias de estrategia deberán estar presentes en todos los programas y proyectos en la medida que ellos contengan o se relacionen con los sectores o aspectos a que ellas se refieren, sea explícita o implícitamente.

3.2 Las líneas prioritarias de estrategia del plan Trifinio

3.2.1 El empleo
3.2.2 Los alimentos
3.2.3 La energía
3.2.4 La distribución del ingreso
3.2.5 El manejo ambiental

3.2.1 El empleo

Dada la problemática regional, la estrategia enfatiza la generación de empleos productivos como elemento central. Ello se debe a que el empleo es el mecanismo que vincula la expansión productiva con la equidad social, objetivos hacia los cuales se pretende avanzar en forma simultánea.

Se ha reconocido que la crisis de los años ochenta en Latinoamérica ha puesto de relieve el dramatismo de los problemas de la desocupación y del subempleo, agravados por los de la pobreza y el más nuevo fenómeno del sector informal.

Se ha venido considerando que el empleo está íntimamente vinculado a la inversión y al crecimiento, por lo cual las mayores esperanzas para reducir la desocupación y el subempleo se fundan en la posibilidad que se acelere la acumulación y la expansión de la economía, con lo cual el trabajo queda, de facto, sometido al capital. En esta perspectiva, realmente no tienen porvenir las políticas para atenuar los efectos de la desocupación y del subempleo ni para reducir la pobreza mientras subsista y se agrave la crisis, como está sucediendo en Latinoamérica, tanto más que se ha acentuado la falta de potencialidad de las economías mixtas latinoamericanas y caribeñas para generar empleo productivo a causa de su falta de recursos para invertir, de su débil crecimiento y de la creciente magnitud de inversión que se requiere para crear un empleo.

En la dependencia del empleo al capital, el trabajo pierde relevancia como factor complementario de la producción, ya que la revolución tecnológica para optimizar la producción le impone al trabajo humano la necesidad de adaptación y de mayor eficacia y eficiencia, lo cual significa exclusión o marginación de mano de obra, que ahora está exigida de condiciones técnicas y humanas difíciles de poseer o de adquirirlas, para los estratos de mayor edad y más pobres de la clase trabajadora, transformando así al recurso humano como excedente sin valor. Esto lleva a reconocer que, en cualquier circunstancia, con crisis o sin crisis, la inversión que se efectúa es innovadora y tiende a ahorrar esfuerzo humano y a utilizar más eficientemente los recursos físicos.

Por otro lado, los empresarios privados y los sectores públicos de las regiones en desarrollo no pueden escapar a las condiciones básicas del sistema prevaleciente, piensan y operan dentro de las leyes del mismo y de sus conceptos de ganancia y de servicio público, que se vinculan con más fuerza a los bienes de capital que a otros factores. Es más fácil adquirir réditos políticos con obras públicas o instalaciones equipadas que con el mejoramiento de los recursos humanos y su mayor eficiencia en los servicios públicos.

Hay otras importantes condiciones excluyentes de la mano de obra: el proceso para reconocimiento de los derechos de los asalariados, que ha introducido rigideces y costos en la economía del trabajo que han pesado definitivamente en la estrategia empresarial, que prefiere tecnología ahorradora de mano de obra; en la administración, que considera más difícil y de mayor riesgo tratar con mayor cantidad de personas, con sindicatos y con líderes sin la suficiente formación; las deficiencias y menor productividad de la mano de obra en América Latina y el Caribe, así como deficiencias de hábito y disciplina de trabajo en relación a otros medios.

Por otra parte, con tan elevado subempleo y tendencias de fuerte incremento del desempleo abierto en la región, es difícil distinguir la desocupación de origen cíclico de la estructural. En América Latina y el Caribe hay muchos factores para que el aumento de desempleo causado por la crisis de los años ochenta no retroceda aún cambiando la gravedad de la crisis: problemas en el comercio exterior, mayor debilidad de la demanda internacional, problemas en el sector agropecuario por políticas de ajuste recesivo, etc.

La deficiencia de recursos provenientes del deterioro de los términos de intercambio, del retiro o emigración de capitales, del pago al exterior de utilidades y del elevado servicio de la deuda casi imposible de cumplir seguirán comprometiendo las posibilidades de mejorar en los próximos años la inversión y el crecimiento y, por lo tanto, del empleo. Estas realidades hacen que tenga que cuestionarse el aumento del empleo en las variables económicas y que tenga que pensarse en la alteración del orden de las variables sin menoscabo de la dinámica económica, de manera que, por razones económicas y humanas, deba hacerse partícipe de los procesos productivos y de distribución a la fuerza de trabajo que, en Latinoamérica y el Caribe, tiene un crecimiento anual enorme, en momentos en que la desocupación y el subempleo representan cifras sumamente altas.

Pese a tibios ensayos de políticas para palear los efectos de desempleo, puede asegurarse que lo concreto en Latinoamérica es que no se han aplicado políticas que detengan y reduzcan el desempleo y el subempleo, sino, por el contrario, las políticas de ajustes instrumental izadas para enfrentar los desequilibrios financieros externos e internos han tenido efectos negativos en la ocupación y han contribuido a incrementar el subempleo y la pobreza.

Frente al vigor y permanencia que adquiere el desempleo estructural, resultan cada vez más débiles ciertas políticas e instrumentos orientados a resolver la desocupación cíclica: subsidios de cesantía o desempleo, obras públicas emergentes que absorben desempleo; convenios entre gobiernos y empresas para evitar cesantía en base de programas de producción subsidiados; subsidios a través de políticas de crédito, de tarifas y otras formas; programas de empleo mínimo y de ocupación. Las mayores debilidades de estas medidas son su financiamiento y la organización.

Lo indicado no significa rechazo a esos u otros instrumentos sino un reconocimiento de sus restricciones y la necesidad de implantar complementos de estrategia para enfrentar más adecuadamente el problema de desempleo, considerando sus orígenes estructurales. Debe reconocerse que las políticas de empleo son complejas en su instrumentación y costosas en términos de recursos financieros, con dificultades mayores a medida que los fenómenos negativos para el empleo se acrecientan y cuando se carece de experiencia y vocación, como ocurre en la región. Además, demandan un aparato institucional apropiado y apoyo político, toman un tiempo para implantarse y para dar resultados. Sin embargo, la situación social las hace cada vez más urgentes.

A lo indicado se suma desfavorablemente el que políticos y líderes sindicales, al no poseer suficientes antecedentes ni comprensión del problema, piensan que elevar el empleo y reducir la pobreza es cuestión de voluntad política de los gobiernos, por lo cual tienden a solucionar los problemas laborales y de la ocupación mediante la legislación y la presión social.

El punto fundamental es que tiene que replantearse las concepciones del empleo vinculadas más a la necesidad misma de dar ocupación a la fuerza de trabajo oferente que a la inversión y que al crecimiento económico, por lo tanto, las estrategias y políticas que se diseñen deberán tomar en cuenta estas nuevas condiciones y sus perspectivas. Se pueden señalar tres alternativas en cuanto a políticas de empleo:

i) Definir un esquema estratégico que oriente políticas y acciones específicas dirigidas a lograr un conjunto de objetivos que comprendan el incremento del empleo productivo, la reducción de la desocupación y del subempleo y de sus consecuencias sociales;

ii) Definir y aplicar políticas de empleo con objetivos limitados; y

iii) Dejar entregada la ocupación a las tendencias naturales de la economía sin que el Estado intervenga procurando objetivos de empleo.

En el primer caso, el formular y aplicar una alternativa como esa es un ejercicio político, técnico y administrativo complejo, involucrando segmentos de la vida económica, social e institucional. En el segundo caso, y en base a la experiencia continua de aplicación de ese tipo de política limitada por circunstancias o motivaciones políticas más o menos inmediatas o superficiales, con resultados discontinuos y confusos, resulta intrascendente debido al carácter estructural y a la gravedad que ha alcanzado el desempleo y el subempleo en la región. En el tercer caso, esto es, políticas neo liberales que carecen de objetivos sobre empleo, desempleo y subempleo, el uso de mano de obra queda sujeto a la demanda de las empresas, la cual se supone relacionada con planes de producción y venta, cálculos de costo-beneficio y restricciones de tasas de salario.

La estrategia de empleo para la Región del Trifinio escoge la primera alternativa.

Al panorama general indicado, aplicable también a la región del Trifinio, se añaden los siguientes elementos que empeoran el de por sí ya complejo y desfavorable cuadro sobre el desempleo y subempleo en esa región: el desempleo abierto más el subempleo equivalente a desempleo es mayor al 50% de la población económicamente activa de la región; la ocupación se concentra en el sector agropecuario (sobre el 70% del total), lo que hace sumamente rígido al problema del subempleo, debido al predominio de agricultura para granos básicos (concentra actividades en dos o tres meses), a las condiciones de semi-aridez de buena parte de la región que impide efectuar actividades agrícolas la mitad del año, y a la limitación de suelos aptos para agricultura; las zonas Guatemalteca y Salvadoreña han sido y son víctimas de las secuelas de la violencia (guerrilla y guerra civil), por lo tanto, escenarios de varios fenómenos desfavorables en relación al empleo; la región del Trifinio ha estado al margen de las prioridades de desarrollo de los tres países, por lo tanto, no ha sido objeto de tratamientos o políticas respecto a empleo; el sector secundario es incipiente en la región, con limitadas perspectivas de un importante crecimiento, y el sector servicios también es débil.

La estrategia sobre empleo se orienta a satisfacer la necesidad de dar ocupación a la fuerza de trabajo oferente, definiendo un esquema orientador de las políticas y acciones específicas dirigidas a lograr un conjunto de objetivos que comprenden el incremento del empleo productivo, la reducción de la desocupación y del subempleo y de sus consecuencias sociales. Por lo tanto, a lograr del Sector Público una actuación deliberada en este sentido. Los principales aspectos considerados son los siguientes:

- En cuanto a generación de nuevos puestos de trabajo, y, sobretodo, a reducción del subempleo, a corto plazo, podrían contribuir en alguna medida: la racionalización de las actividades silvoagropecuarias, labores de forestación de alguna magnitud (siendo este rubro el que presenta posibilidades de reducción del subempleo en mayor escala), fomento de actividades alrededor de la utilización de recursos geológicos-mineros no metálicos. A mediano plazo, las mismas actividades anteriores, más el fomento para participación en actividades turísticas y el inicio del aprovechamiento de minerales metálicos, podrían ser la base de generación de empleo. A largo plazo, el más importante aporte al empleo podría provenir de la explotación de recursos mineros metálicos y no metálicos, incremento de actividades artesanales e industriales, labores permanentes de forestación, sistematización e incremento del comercio, mayor participación en actividades turísticas y en varios servicios, cuya satisfacción estaría sustentada en el crecimiento y estabilización de las actividades productivas indicadas.

- La dependencia mayoritaria a la ocupación proveniente de actividades agropecuarias no va a poder cambiar en forma significativa en las próximas décadas, por lo tanto, deberá trabajarse intensamente en aspectos de reducción de subempleo en programas y proyectos de corto y mediano plazos. Con la intensificación y optimización de las producciones agrícola y pecuaria, no será posible la creación de empleo que represente alguna magnitud importante en el establecimiento de puestos nuevos de trabajo, por las limitaciones que presenta en la actualidad la actividad agropecuaria y sus reducidas posibilidades para el futuro. Por otro lado, las medidas tradicionales de mejorar la tecnología en base a uso de insumos adecuados y suficientes para incrementar la productividad, utilizando más intensamente el suelo, con medidas completas de protección del recurso, se encuentran con el limitante de la semi-aridez de una buena parte del territorio y de la escasez de obras de riego, por lo cual el riego adquiere una prioridad especial tanto para la producción agropecuaria como para contribuir a empleo estable. La reducción del sub-empleo a través de la optimización de labores agrícolas y pecuarias puede provenir en buena medida de una aplicación sensata de tecnología que, logrando los propósitos deseados, no disminuya oportunidades para mano de obra.

- La principal posibilidad de reducción del subempleo a corto y mediano plazos debe provenir de labores de reforestación, en las cuales los campesinos y agricultores subocupados pueden efectuar trabajos a manera de subcontratistas, recibiendo las remuneraciones del caso; constituyendo, además, este procedimiento una forma de capitalización directa a un medio con casi ningún acceso a la banca tradicional.

- En la generación de empleo, y a la vez, en la capitalización del medio rural campesino, tendrá una importancia fundamental la forma de ejecución de las actividades y obras relacionadas con el Plan Trifinio. En general, las metodologías y tecnologías de ejecución estarán dirigidas a generar la mayor cantidad de puestos de trabajo para mano de obra no calificada, por ejemplo; las plantaciones forestales deberán efectuarse con procedimientos que contribuyan a la mayor participación campesina sin introducir sistemas de plantaciones semi-mecanizadas, salvo el caso de viveros en los que se requerirá producir gran cantidad de plantas en poco espacio y poco tiempo; la construcción de pequeñas presas para los mini-almacenamientos de agua se hará a mano en lo posible, tratando de evitar el uso de tractores o de maquinaria que desplace mano de obra; las labores de conservación de suelos se diseñarán para realizarlas con mano de obra, evitando o reduciendo el uso de tractores agrícolas u otros elementos que disminuyan la posibilidad de empleo; los caminos vecinales deberían llevar empedrados como capa de rodadura en vez de grava, porque en el primer caso deberá usarse integramente mano de obra campesina, y, en el segundo, maquinaria de construcción vial; la limpieza de terrenos para almacenamientos de agua y otros propósitos, así como el mantenimiento de la infraestructura, deberán efectuarse con sistemas que creen fuentes de trabajo o incrementen el ingreso de campesinos establecidos en la región, por ejemplo, asignando el mantenimiento de caminos por tramos a familias campesinas que viven junto a esos tramos, etc.

- La aplicación de la estrategia sobre empleo se efectuará a través de todos los programas, proyectos y acciones del Plan de Desarrollo, no requiriendo una institucionalización por si misma, sino solamente un mecanismo de seguimiento y de información, para ajustes. Algunos proyectos y acciones jugarán un papel sustancial en el cumplimiento de la estrategia del empleo, como es el caso de los que tienen que ver con educación y capacitación, con promoción y organización social.

3.2.2 Los alimentos

La región del Trifinio prácticamente no participa en el modelo agroexportador de los tres países o lo hace en magnitudes tan pequeñas que no tienen importancia (en café, la zona guatemalteca participa con el 0.3% del país, la zona hondureña con el 2.8% y la zona salvadoreña con el 0,26%; en caña de azúcar, 0,01% del país en la zona guatemalteca, 0,98% en la hondureña y 0,14% en la salvadoreña). No es aconsejable pensar en mayor participación, tanto por las condiciones desventajosas de recursos naturales como por su situación aislada de los principales centros productores y de decisiones para la exportación.

La tendencia que debe consolidarse y ampliarse en la región es la de autoabastecedora de los principales alimentos de la canasta básica y complementarios: maíz, frijol, sorgo, arroz, hortalizas, frutas de hoja caduca, plátano, cítricos, pina, leche y carne. Para esto, es necesario fortalecer, complementar y diversificar parcialmente el tipo de producción para disminuir al mínimo la dependencia de la región a alimentos producidos extraregionalmente y, a la vez, para incrementar excedentes de alimentos que puedan ser comercializados fuera de la región, en lo posible con algún grado de elaboración, mediante un desarrollo agroindustrial adicional que signifique contribución al empleo.

Lo indicado respecto a minimizar la dependencia externa en alimentos, como el caso del trigo, aceite y otros, significa fomentar, promocionar y educar a la población para desarrollar y consumir alimentos sustitutivos que complementen la dieta, inclusive con ventaja. La diversificación de producción de autosubsistencia en fincas minifundistas. que se propone para apoyo al campesinado, tiende a satisfacer los elementos de estrategia indicados, al propugnar tanto el fortalecimiento y diversificación agrícola como la sistematización e incremento de ganado vacuno, cerdos, conejos, aves y otras especies menores, la piscicultura y la apicultura.

En los rubros principales de alimentos, la región mantendrá excedentes de alguna importancia en maíz, frijol, y sorgo, destacándose este último caso porque, a más de contribuir en forma importante a las producciones nacionales del grano en los tres países, desempeñaría un papel relevante en agroindustria de alcohol carburante en base al procesamiento del tallo del sorgo.

La contribución de la estrategia mencionada a la economía nacional de los tres países de la Región del Trifinio, adicionalmente, se refiere a su menor requerimiento de inversiones y gastos para importación y suministro de alimentos.

3.2.3 La energía

En cuanto a suministro, los energéticos que tienen importancia en la región del Trifinio son: la leña, parcialmente la hidroelectricidad, eventualmente recursos energéticos minerales y la energía solar. Los provenientes de biodigestión y de desechos vegetales podrían ir adquiriendo alguna importancia en el tiempo. No existen hidrocarburos ni posibilidades técnicas que alienten su búsqueda, y los recursos geotérmicos carecen de importancia ante otras alternativas en 10 campos geotérmicos de interés en los tres países. Las posibilidades sobre los recursos eólicos son limitadas, de manera que prácticamente sólo un sitio presentaría interés para aprovechamiento eléctrico (Planes de Montecristo), pero, por conveniencia de conservación ecológica, no será aconsejable promover ningún aprovechamiento en ese sitio.

Por el uso de recursos forestales para leña y por la falta de labores de forestación, la disminución de bosque natural (ahora 18,4% del territorio en comparación al 80% mínimo recomendable) está llegando a un punto de crisis de graves consecuencias, que, en todo caso, de no cambiarse sustancialmente las tendencias, en pocos años más (antes del fin de siglo) se convertirá en el más grave problema en relación a recursos naturales de la región. Sólo hay un proyecto hidroeléctrico en operación en toda la región del Trifinio, que es la Planta del Guajoyo (15 MW) en El Salvador, que representa apenas el 1% del potencial hidroeléctrico aprovechable del país.

Existen 6 proyectos pequeños que se estudian en Guatemala, cuyo potencial representarla el 0.7% del potencial hidroeléctrico lineal bruto del país, y un proyecto relativamente importante en El Salvador, Zapotillo (120 MW), esto es, el 8% del potencial bruto de ese país. En cuanto a recursos energéticos minerales, lo mas atractivo es el yacimiento de lignito de la Aldea San Antonio Ocotepeque con reservas estimadas de 3.2 millones de toneladas métricas. Si bien las posibilidades de biodigestión son amplias en el aspecto físico, las condiciones socio-económicas no hacen prever un mayor desarrollo. La energía solar es la que mejores posibilidades presenta para un aprovechamiento importante creciente en el futuro, con recursos entre 450 y 650 w/m².

De lo indicado surge que lo que conviene fomentar por parte del Plan Trifinio en materia de suministros regionales de energéticos es la leña, mediante latores de reforestación, el aprovechamiento del lignito de San Antonio para cocción de alimentos y aprovechamientos pequeños, y la energía solar en el mayor número de utilizaciones, en el entendido de que, en este último caso, su aporte a la estructura de suministro y consumo de energéticos será muy pequeño durante un período relativamente largo.

En lo que se refiere a consumo, debe hacerse referencia, en primer lugar, a las cifras nacionales de los tres países. Los tres principales energéticos, leña, derivados del petróleo y electricidad, tienen similar porcentaje de participación en el consumo total energético en cada uno de los tres países. En 1985, 68.6%, 23.9% y 3,1%, respectivamente, en Guatemala; 64,3%, 26.0% y 5.9%, respectivamente, en El Salvador; y 69,4%, 19,0% y 5.2% en Honduras. En la región del Trifinio las características son similares, aunque el consumo de leña es mayor (se usa para cocción en el 98.5% de los hogares en el área rural y el 68.7% en el área urbana), estimándose que su participación en el consumo energético total era del 84.4%.

Indudablemente, el energético que en la región del Trifinio requiere mayor atención del Sector Publico de los tres países es la leña, tanto por su alto consumo y dependencia para la satisfacción de necesidades domésticas como porque es un bien de comercialización que contribuye al ingreso familiar de una buena parte de la población. Se estima que se consume el equivalente de 1'002,000 m³ anuales (1985), lo que representa una pérdida anual aproximada de 7.000 has de bosque, que apenas son respuestas en forestación menos del 7%. Estas simples cifras significan que los bosques desaparecerían de la región del Trifinio en apenas algo más de 20 años.

Las líneas de política y estrategia respecto a la leña tienen dos aspectos importantes: tratar de alcanzar en el menor tiempo posible un equilibrio en la oferta y demanda de leña mediante labores de forestación; y, lograr un ahorro sustancial en el consumo de leña mediante la optimización del uso a través de estufas mejoradas, sustitución de energéticos en actividades respecto a la cal y otras, sustitución parcial de la leña para cocción de alimentos con lignito y gas en algunos centros poblados. Esto podría conducir, por ejemplo, que la participación porcentual de la leña en el consumo energético total, descienda al 76% en 1998 y, además, que el equivalente en hectáreas de bosque consumidas en leña sea en ese año del orden de 4.200 has, por mayor productividad de bosques energéticos y eficiencia en el uso de la leña.

El consumo de hidrocarburos y sus derivados no tendría mayor variación en sus características y tendencias actuales, por lo tanto, las proyecciones corresponderán aproximadamente a las medias nacionales, aunque la participación porcentual en el consumo energético podría crecer del 12.2% (año 1987) a 15.3% en 1998. El gas y el kerex podrían tener proporcionalmente un ligero incremento (el aumento de la participación porcentual del gas podría ser de 2.2% del año 1987 a 4% en 1998).

El consumo eléctrico requerirá de un importante apoyo del Sector Público dirigido a mejorar las condiciones de vida del hogar y a crear una base para respaldar los esfuerzos de fomento de actividades industriales y artesanales. De todas maneras, esta contribución seguirá siendo porcentual mente baja en relación a otros energéticos (3.5% del consumo energético en 1998, sirviendo a una población del orden del 50% del total).

El consumo de energéticos minerales se refiere sustancialmente al caso del lignito que ya se mencionó como posibilidad de contribución respecto a la leña, aunque siempre tendría una participación baja (podría llegarse a menos del 0.3% para 1998).

De las energías solar, la biodigestión, la energía hidráulica y la energía eólica, la mayor contribución relativa podría ser la de la energía solar, que se aspiraría a cifras importantes de participación, como un 0.6% en 1998.

3.2.4 La distribución del ingreso

Tradicionalmente, la distribución del ingreso se ha asociado prioritariamente a la distribución social de los medios de producción, por lo cual adquirieron importancia la promoción de procesos de reforma agraria, la participación mayor del Estado en manejo de recursos naturales y en actividades productivas estratégicas y los intentos de participación social en capitales de empresas e industrias. Si bien, en cierta manera, algunos de estos elementos siguen teniendo vigencia, las condiciones políticas y sociales de los países latinoamericanos, especialmente de Centroamérica, hacen ver que una generalización y ampliación de procesos como reforma agraria y participación social en empresas e industrias no será posible en los próximos años y que, contradictoriamente, su fomento puede derivar en mayores inestabilidades políticas, sociales y económicas.

Por otro lado, la distribución de medios de producción en una población más amplia sin garantizar el desarrollo de actividades normales y el acceso a todos los mecanismos que permitan un sustancial aumento de producción y productividad, a la vez que una participación justa en los mercados, no tiene mucho sentido. Además, la situación de pobreza de los países centroamericanos hace ver que si se llegara a un hipotético caso de la distribución social de todos los medios de producción, la población seguiría siendo casi lo mismo de pobre mientras no se produzca el indicado aumento de producción y productividad, y su justo y oportuno precio en el mercado.

Sin desestimar y sin dejar de apoyar todos los esfuerzos que se hagan para mejorar la situación social en relación a los medios de producción, la estrategia para el Plan Trifinio no establece como condicionante previo cambios estructurales (que solamente pueden ser llevados a cabo en marcos nacionales completos) para los esfuerzos fundamentales que deben hacerse en el incremento de la producción y la productividad, pero con la condición muy clara de que este nuevo incremento de riqueza necesariamente debe nacer y desarrollarse bien repartido. Esto último conlleva a que el Sector Público deba dirigir, y, en cierta manera, limitar su ayuda a aquel tipo de cosas que, por su estructura actual o por la que deliberadamente se cree, den en forma natural como resultado el propósito de que la nueva riqueza surja bien repartida desde su origen.

Pese a los intentos teóricos de lograr una mejor distribución de ingresos, las acciones de los sectores públicos de los países latinoamericanos en parte han contribuído a la mayor concentración de riqueza en grupos pequeños y al agrandamiento de la brecha entre los que tienen y no tienen, al suponer que, apoyando unos pocos sectores económicos o realizando contados enormes proyectos, la difusión de sus beneficios se iba a dar naturalmente e iba a llegar a todas las clases sociales, lo cual no ha sido así. Por lo indicado, la estrategia para el Plan Trifinio escoge la alternativa de actuar deliberadamente en todos los sectores económicos y sociales, brindando el apoyo directo y el compromiso financiero en aquellos aspectos y segmentos que garanticen que los beneficios van a surgir repartidos, dando prioridad a programas y proyectos en los que la participación social se dé en forma amplia. No se trata con esto de inducir ideas de discrimen o de conflicto entre grupos económicos y sociales sino simplemente de dar prioridad a los pocos recursos financieros, técnicos y administrativos del Sector Público, sin menoscabo de todos los mecanismos de incentivos que existen y puedan establecerse para la mayor participación productiva de cualquier componente de la sociedad.

Aunque la situación de tenencia de la tierra es muy defectuosa, acusando una convivencia de latifundio-minifundio que constituye un freno para posibilidades de desarrollo, el Plan Trifinio no promueve por sí solo un cambio deliberado de esta situación, sino que estará sujeto a lo que los países, dentro de sus políticas y actividades, realicen sobre el particular con carácter nacional o específico en la zona. Solamente hará énfasis en dos aspectos: en el necesario reparto equitativo de tenencia de la tierra en los proyectos de riego y en la legalización de propiedades que requieran de esta acción jurídica para permitir a sus posesiónanos tener acceso a los beneficios normales.

En cuanto a la creación de riqueza forestal de la forma explicada anterior mente, ésta permite contribuir a un mejoramiento de la distribución de ingresos, tanto por la capitalización directa en labores de forestación, como por la participación en el usufructo del bosque de propietarios de tierra, puesto que se dará prioridad a terrenos de pequeños propietarios, a los comunales o de propiedad de organismos del Sector Público, en el entendido de que estos últimos estarán obligados a revertir los beneficios en el mismo proceso de renovación de recursos naturales y en obras y servicios de amplio beneficio comunitario.

En resumen, el mejoramiento del ingreso y su distribución deberán lograrse principalmente en base a: el aumento en la productividad agropecuaria; el mejoramiento de sistemas de comercialización que acerquen cada vez más al productor y al consumidor; la optimización del manejo de las actuales unidades de producción; el incremento de explotación y procesamiento de minerales no metálicos a través de grupos de trabajadores, de preferencia organizados. que sean, a la vez, los concesionarios del recurso; la participación, propiedad y usufructo de unidades artesanales-empresarial es por parte de los mismos artesanos.

3.2.5 El manejo ambiental

Desarrollo y Conservación prácticamente son la misma cosa y hasta su definición es similar, esto es, "el proceso de utilización de los recursos naturales para lograr el bienestar del ser humano, sin afectar la potencialidad de esos recursos para similar beneficio de generaciones futuras". Sólo puede hablarse de desarrollo como un proceso permanente y autosostenido, lo cual es absolutamente incompatible con cualquier forma de deterioro ambiental.

El ambiente es parte de la existencia misma del ser humano y está presente en todas sus actividades, por lo tanto, el manejo ambiental tiene que ver con cualquier acto o aspecto de la vida humana. Esto quiere decir que es responsabilidad de todos y cada uno de los seres humanos, en todo momento, el mantener un correcto manejo ambiental, que no puede ser sustituido por otras personas o instituciones. Por lo tanto, un principio sustancial de la estrategia para el Plan Trifinio es contribuir al reconocimiento de la responsabilidad ambiental específica de cada persona y a la capacitación y disposición de los medios que permitan una actitud y actuación permanentes acordes con el interés de lograr un correcto manejo ambiental.

Uno de los aspectos que más impresiona en la Región del Trifinio es la explicación que se da en las admirables Ruinas Mayas de Copán sobre la causa probable de la terminación de la Civilización Maya en esa zona, esto es, el deterioro ambiental que obligó a los mayas a tomar una decisión terminante para abandonar intempestivamente la zona, dejando sus bienes como si se hubieran interrumpido instantáneamente las actividades. Este hecho explica la gravedad del deterioro ambiental que ahora está sufriendo toda la Región del Trifinio, que constituye el principal freno a su desarrollo.

Bajo el entendido de que nadie puede sustituir las responsabilidades de cada persona en el manejo ambiental, aunque sí contribuir a su conocimiento y atención, un punto importante de estrategia es que cada programa y proyecto deba llevar implícito y explícito el tratamiento del tema ambiental, tanto para planificación como para ejecución de obras y acciones, incluyendo el financiamiento para los componentes que se requiere para ese buen manejo ambiental deseado.

El enfoque principal del Plan de Desarrollo del Trifinio parte de la consideración de que todos los programas, proyectos y acciones forman un conjunto dirigido a lograr un manejo ambiental adecuado de toda la región para mantener y optimizar el aprovechamiento de los bienes y servicios ambienta les presentes en la región, incluyendo los que debe recuperarse deteniendo y superando el deterioro a que han venido siendo sujetos. De allí que es importante la consideración de que no hay "proyectos ambientales" o "ecológicos", sino, a lo mucho, proyectos en los cuales el tema de conservación tiene importancia en particular, en el entendido de que, como ya se enfatizó, todos los proyectos sin excepción deben incluir de alguna manera el tema de la conservación.

3.3 Las políticas nacionales de desarrollo de Guatemala, El Salvador y Honduras en relación a la región del Trifinio

Para las respectivas zonas nacionales de la región del Trifinio, los tres países han definido que los cinco componentes estratégicos básicos son:

i) Mejoramiento de las condiciones y niveles de vida de la población.

ii) Expansión de la producción en base a la capacidad de los recursos existentes y a la multiplicación de propietarios de empresas agrícolas, agroindustriales, industriales, mineras, comerciales y de servicios.

iii) Conservación, restauración y manejo de los recursos naturales en forma racional y sistemática, de manera que éstos constituyan la base económica de la región.

iv) Contribución activa a la descentralización económica y política y a la integración regional del área centroamericana.

v) Promoción del desarrollo social

Las políticas de desarrollo definidas para cada componente estratégico y las acciones recomendables para cada zona nacional del Trifinio aparecen en los anexos No.1, No. 2 y No. 3 de este documento, en los que se destacan los objetivos de las políticas y las acciones recomendables. A manera de síntesis, el cuadro siguiente indica las políticas establecidas por los países y sus objetivos.

CUADRO 3.3. POLITICAS DE DESARROLLO DE GUATEMALA, EL SALVADOR Y HONDURAS PARA SUS ZONAS EN LA REGION DEL TRIFINIO

Aunque su cuantificación es incierta y aventurada ahora, los principales aspectos proyectados a diez años (1998) en la región del Trifinio pueden asumirse así:

a) Población: No se prevén cambios importantes en las tendencias demográficas reflejadas en el crecimiento poblacional real en la región: algún pequeño descenso en el crecimiento natural (que se produciría por efectos de educación principalmente porque no se espera aplicación de políticas especiales) sería contrarrestado con un descenso en las tasas de emigración debido a mayores oportunidades de empleo. Por lo tanto, es razonable asumir la continuación de la tendencia histórica de la última década. Habría un cierto cambio positivo en la pirámide de edades, en la que el estrato de 15 a 40 años se incrementaría relativamente.

b) La estructura de la ocupación en actividades económicas de la población habrá variado, esperándose un descenso porcentual de la dedicada al sector agropecuario (agricultura, ganadería, silvicultura, caza y pesca), un incremento en actividades mineras, también un incremento en actividades manufactureras. El grupo dedicado al sector terciario tendría un fortalecimiento en comercio y servicios relativos al crecimiento de actividades productivas agropecuarias, forestal, minera, industrial, agroindustrial y turística (transporte, plantas de servicios varios, administración, etc.).

Los niveles de pobreza absoluta de la población habrán descendido, esperan do que se encuentren, al menos, dentro de los promedios nacionales.

Los cambios más importantes que se esperan son en cuanto al desempleo (sumando el equivalente de subempleo), que se reduciría drásticamente, y en lo que se refiere al ingreso medio de los perceptores de ingresos en los medios rural y urbano, el cual sería similar a los promedios nacionales, suprimiendo las desventajas actuales y, eventualmente, superando a los promedios nacionales en 1998.

c) Las coberturas en cantidad y calidad de educación habrán mejorado en forma importante, aunque no todavía en lo que se requerirá: la cobertura con adecuada calidad en educación preprimaria y en primaria habrá subido apreciablemente y, en menor proporción, la del nivel secundario. Se espera también un descenso importante en la deserción y la no promoción.

d) En cuanto a condiciones de salud, se esperan reducciones de mobilidad y mortalidad para ubicarse, al menos, dentro de los promedios nacionales. La fuerte incidencia actual en la morbi-mortalidad de gastroenteritis y otras infecciones intestinales, de infecciones respiratorias agudas y de anemias-desnutrición habrá descendido, de manera que se ubicarán en niveles de tasas iguales o menores a otros tipos de enfermedades. La cobertura de servicios de salud habrá subido y los índices de mortalidades infantil y general y de esperanza de vida serán similares a las medias nacionales, con tendencia a ser más favorables que ellas.

e) La promoción y protección social constituirá una realidad más favorable que las medias nacionales y la organización social tendrá el más notable adelanto en todas las actividades sociales. La situación de la vivienda habrá mejorado muy positivamente en servicios y en calidad.

f) La región habrá contribuído con éxito en el reasentamiento de los refugiados que llegarán a ella, suministrándoles las mismas facilidades y oportunidades que al resto de la población.

g) La situación y manejo de los recursos naturales habrá alcanzado un buen nivel, con los siguientes logros: se habrán detenido los procesos de erosión en los que el hombre y sus actividades eran importantes; se habrá de tenido el proceso de deforestación, aunque la cubierta forestal sólo se habrá recuperado en un pequeño porcentaje, quedando todavía fuerte necesidad de esa acción; el agua será objeto de un más cuidadoso manejo en áreas prioritarias; se efectuará consistentemente un manejo por parte de los Estados de los doce ecosistemas especiales reconocidos; el tratamiento de pastos contribuirá en buena parte a labores de protección del suelo; la agricultura con prácticas de conservación de suelos alcanzará un buen porcentaje del área cultivada.

h) La actividad minera será la que acuse el mayor desarrollo relativo alrededor de explotación e industrialización de minerales metálicos y no metálicos. Especialmente estos últimos contribuirán al empleo y al ingreso con mayor distribución geográfica y de participación social. Se estarían iniciando procesos industriales mineros de gran alcance.

i) Se habrá alcanzado el equilibrio en la oferta y demanda de leña con plantaciones energéticas anuales equivalentes, al menos, al consumo regional. La electrificación rural habrá alcanzado a altos porcentajes de la población Las energías no convencionales, especialmente alrededor de energías solar, eólica e hidráulica, se habrán difundido geográficamente, aunque su contribución al consumo energético seguirá siendo baja.

j) La tenencia de la tierra seguirá siendo defectuosa pero se habrá reducido en alguna proporción la incidencia relativa del minifundio y el latifundio, reforzándose los estratos medios de tamaño de finca. La tecnología de producción habrá mejorado en forma muy importante.

k) La producción y productividad agrícola habrán mejorado en manera sustancial. Los cultivos tradicionales seguirán siendo los prioritarios, especialmente maíz, frijol y sorgo, cuya producción habrá aumentado apreciablemente en relación a los volúmenes de 1987. En forma relativa, los mayores crecimientos se registrarán en hortalizas y frutales, alentados por procesos agroindustriales.

l) La ganadería de doble propósito (leche y carne) habrá tenido un notable crecimiento. En forma similar, se registrarán incrementos y, sobretodo, mejora de calidad en cerdos, cabras, conejos, aves, apicultura. La piscicultura estará en plena expansión y estará comercializándose pescado en toda la región.

m) La producción forestal comercializada como madera de construcción y ebanistería y en otros rubros se habrá estabilizado con tendencias a reducir los volúmenes de 1987. Se llevarán adelante programas de gran envergadura en cuanto a plantaciones para materia prima de la planta de CELGUSA (pulpa).

n) Las actividades industrial y artesanal habrán tenido un notable adelanto relativo, pues, de niveles casi insignificantes en 1987, se pasará a una importante contribución al ingreso regional. Los rubros más importantes estarán alrededor de alimentos y bebidas, confecciones, minería no metálica, madera.

o) El turismo habrá alcanzado niveles de participación económica importantes, especialmente en la subregión Esquipulas-Metapán-Nueva Ocotepeque, y en Copán Ruinas. La relación con corrientes y circuitos turísticos extrarregionales estará en pleno crecimiento y se habrá consolidado una adecuada planta turística y sistemas de servicios convenientes.

p) La infraestructura vial básica, para hacer posible un funcionamiento óptimo de los anillos viales de la subregión Trifinio, de la región de desarrollo regional, el extrarregional y el trinacional, se habrá completado satisfactoriamente y estará funcionando adecuadamente. Un buen porcentaje de las necesidades de caminos vecinales se habrá cubierto para entonces.

q) El equipamiento de comunicaciones habrá mejorado, especialmente en lo que se refiere al interior de la región, pero subsistirán necesidades de alguna importancia a nivel rural.

r) Se habrán producido adelantos en cobertura de riego, pero subsistirán necesidades grandes que deberán ser atendidas posteriormente. Se habrá logrado adelantar en la capacitación de los agricultores para el manejo del agua para riego, pero quedará todavía mucho por hacerse.

s) Se habrá adelantado en la estructuración y funcionamiento de un sistema urbano integrado y adecuadamente equipado, pero todavía faltará mucho por hacerse.

t) La integración y su usufructo a nivel fronterizo en la región del Trifinio será uno de los logros fundamentales y constituirá un esfuerzo piloto que servirá de inspiración y guía a varias otras regiones fronterizas en Centroamérica.