Perfil del Programa

FACILITADORES JUDICIALES PARA FORTALECER LA DEMOCRACIA EN LAS AMERICAS

I.- ANTECEDENTES

Diversos foros han puesto en relieve que existe un gran déficit y, consecuentemente, una gran demanda de la población por el acceso a la justicia. Existe una alta proporción de ciudadanos que, necesitándolo, no accede al sistema judicial, lo que se traduce en conflictividad e impunidad; por su parte, seis de cada diez que si acuden al sistema, lo abandonan producto de diversas barreras. El informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) presentado el 29 de marzo de 2007 identifica la falta de acceso a la justicia como un área que requiere la mayor atención en materia de derechos humanos en las Américas. Esto resulta especialmente pertinente en cuanto a sectores más vulnerables, como es el caso de las mujeres víctimas de violencia, población pobre en zonas rurales, así como pueblos indígenas.

Superadas las fases de interrupción democrática y más allá de los fenómenos esporádicos de alteración e inestabilidad política, la democracia requiere dar respuesta a las demandas básicas y estructurales de la población. Existe consenso que una de ellas es el acceso a la justicia.

A mediano plazo las carencias en este campo pueden afectar aún más la cohesión social, como muestran incipientes fenómenos de justicia por mano propia en diversas sociedades. Hoy, en muchas zonas, la inseguridad y conflictividad social son el principal desafío para diversos gobiernos. No atenderlo adecuada y oportunamente puede poner en entredicho la gobernabilidad democrática, sino en algunos países, en diversas regiones de ellos, especialmente cuando sobre ese sustrato se asienta el tráfico de drogas.

En diversos países donde impera la civil law (19) se están efectuando reformas procedimentales. En 16 de ellos se han modificado los Códigos de Procedimiento Penal y en varios se están impulsando reformas a los procedimientos civiles. Las normas para administrar justicia están siendo modificadas, favoreciendo la aplicación del principio de oportunidad; asimismo, hay una mayor apertura a considerar formas alternas y restaurativas, así como un mayor consenso para compatibilizar el modelo de justicia indígena con el derecho positivo; todo ello crea un ambiente favorable para instaurar un servicio de facilitadores judiciales.

En Nicaragua, la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos (SG/OEA) desarrolla un programa de Facilitadores Judiciales exitoso basado en la colaboración entre la Corte suprema de Justicia (CSJ), la sociedad civil, la SG/OEA y la cooperación internacional. Una característica distintiva de esta experiencia ha sido precisamente el total involucramiento del Poder Judicial, el cual ha absorbido a los facilitadores como parte de su estructura y los ha adoptado como una manera de administrar justicia.

El servicio le ha permitido a Nicaragua reducir la tasa de delitos y la conflictividad local en zonas rurales producto de la labor preventiva de los facilitadores, presentando impactos consistentes en diversas materias.

Ante todo, ha posibilitado el acceso a la justicia a una de cada cinco personas pobres que habitan en zonas rurales (20% de la población rural); esto es tanto más valioso por cuanto se trata de comunidades marginadas y distantes. Su trabajo ha contribuido a la institucionalización jurídica de las comunidades.

Ha disminuido uno de los efectos más perversos de la pobreza, ya que un beneficio directo es que miles de ciudadanos han visto reducido sus gastos al dejar de trasladarse a los juzgados, pudiendo resolver los casos en su propia comunidad; ha mejorado la relación gasto / casos resueltos, reduciendo el costo medio por servicio prestado; además, como efecto en la disminución de las violaciones a la ley y de la conflictividad local, en algunos municipios ha mejorado el clima para la economía; es así que muchas alcaldías están aportando fondos de sus presupuestos para apoyar al Poder Judicial con los facilitadores, ya que les garantiza gobernabilidad local y a la larga una mayor recaudación de impuestos.

Ha mejorado la equidad de género, no sólo porque hay un porcentaje mayor de facilitadoras que de mujeres electas en otros cargos, sino porque dos terceras partes del servicio involucra a mujeres. Muchos casos de familia y violencia doméstica han sido resueltos por vía del facilitador.

Asimismo, ha contribuido a la articulación del derecho indígena y consuetudinario con el derecho positivo, trabajando con cientos de whita o jueces tradicionales.

Todo ello ha conducido a mejorar la eficiencia del Poder Judicial. Los jueces locales han visto desahogados sus despachos y cuentan con un mecanismo que hace más fluidos los casos que sí deben llevar. El costo de un caso resuelto por los facilitadores resulta ser 100 veces menor que por el sistema formal. Además, la existencia de una población informada ha contribuido a evitar eventuales actos de corrupción por parte de operadores aislados.

Sobre todo, los facilitadores judiciales han demostrado que la participación ciudadana en la administración de la justicia no sólo es posible y exitosa, sino que es más eficiente y sostenible. En sinergia con el régimen democrático, genera cohesión social y ciudadanía sustantiva.

El servicio de los facilitadores judiciales ha generado mejores niveles de gobernabilidad en los municipios; a nivel de la convivencia comunitaria, ha contribuido a restablecer el equilibrio social, ya que resuelve los conflictos, en contraposición a la típica aplicación de castigos que los preservan; contribuyendo de paso a frenar la espiral delictiva que se produce con poblaciones penales ya inmanejables.

El caso de los facilitadores judiciales se ha constituido en un modelo de intervención para brindar acceso a la justicia. Su impacto y éxito ha tenido proyección internacional. Se ha expuesto en el Foro Mundial de Beijing (2004), en el Comité Jurídico Americano (2005), en el Seminario Internacional de Acceso a la Justicia (2006) y en foros de expertos sobre acceso a la justicia. Asimismo, diversos magistrados y misiones técnicas de otros países han acudido a conocer esta experiencia.

Ello ha despertado el interés y generado una demanda de apoyo para su establecimiento en otros países, la cual está fundada en carencias reales de diversas sociedades y en la esperanza de que este mecanismo sirva para remover las barreras de acceso a la administración de la justicia. Por ello, a solicitud de la CSJ del Paraguay, el 11 de abril de 2007, el Secretario General de la OEA firmó un acuerdo para impulsar el sistema en ese país. Diversas naciones de Centroamérica siguen de cerca esta experiencia y han expresado su interés. La SG/OEA impulsa misiones en Belice – Guatemala y en Haití que se verían favorecidas con este tipo de iniciativas.
El acceso a la justicia ha sido materia de análisis en diversos foros continentales. En la II Cumbre de Las Américas (Chile, abril de 1998), en el marco de las medidas para la preservación y fortalecimiento de la democracia, la justicia y los derechos humanos, con el objeto de fortalecer el sistema de justicia, los Gobiernos acordaron que “desarrollarán mecanismos que permitan el fácil y oportuno acceso de todas las personas a la justicia, en particular a aquellas de menores ingresos, adoptando medidas que doten de mayor transparencia, eficiencia y eficacia a la labor jurisdiccional. En este contexto, promoverán, desarrollarán e integrarán el uso de métodos alternativos de solución de conflictos en el sistema de justicia.”

En la II Reunión de Ministros de Justicia (Perú, marzo de 1999) se debatió sobre el acceso universal a una justicia de calidad, independiente, creíble y eficaz, en particular para los más pobres y para las minorías tradicionalmente excluidas. Entre sus recomendaciones se propone continuar el proceso de fortalecimiento de los sistemas jurídicos de las Américas, con el fin de asegurar el pleno acceso de las personas a la justicia, y propiciar la incorporación de métodos alternativos de resolución de conflictos en los sistemas nacionales de administración de justicia.

La III Cumbre de Las Américas (Canadá 2001) estableció un “Plan de Acción sobre Justicia, Estado de Derecho y Seguridad de las Personas” que en materia de acceso a la justicia establece que se “apoyarán iniciativas y programas públicos y privados para la educación de las personas sobre sus derechos de acceso a la justicia, e impulsarán las medidas que aseguren el acceso oportuno, equitativo y universal a la justicia”; asimismo, que se “impulsará la cooperación para intercambiar experiencias en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias para acelerar la administración de justicia, inclusive entre los pueblos indígenas, para lo cual podrían solicitar, cuando sea apropiado, el apoyo de la OEA, el BID y otra”.

Tomando en cuenta la experiencia que ya tiene la OEA –especialmente en Nicaragua--, la demanda de muchos países miembros y el mandato recibido, la SG/OEA ha decidido establecer un Programa de Acceso a la Justicia para impulsar el servicio de facilitadores judiciales en las Américas.

Este Perfil presenta los alcances de dicho Programa en el contexto de una cooperación interamericana efectiva y ágil.

II.- ALCANCES DEL PROGRAMA

El objetivo general del Programa es contribuir a la gobernabilidad democrática mejorando los niveles de acceso a la justicia y la reducción de la pobreza a través de un mecanismo de participación para ejercer la ciudadanía sustantiva en materia de acceso a la justicia.

Se espera que el asentamiento de un servicio facilitadores judiciales en países con especiales barreras de acceso a la justicia y pobreza contribuya a elevar la cohesión social de poblaciones marginadas y a mejorar el desempeño de los órganos nacionales de administración de justicia.

El objetivo específico del Programa es posicionar un servicio de facilitadores judiciales en al menos cinco países de América Latina y el Caribe (ALC) en cuatro años. Es posible prever que ello ocurra en tres países de Centroamérica, uno en el Caribe y uno en Sudamérica.

Los beneficiarios directos son los poderes judiciales de cinco países de ALC. El servicio de los facilitadores beneficiará a los operadores de justicia de dichos países y a cientos de miles de personas en condiciones críticas de acceso a justicia (pobreza, marginalidad, falta de presencia del Estado).

Los principales resultados y actividades se describen a continuación.

1.- Población en condiciones críticas de acceso a la justicia (pobreza, marginalidad, falta de presencia del Estado) mejora su calidad de vida, reduciendo la conflictividad y disponiendo de mayor acceso a los órganos de administración de justicia a partir de movilizar sus propias fortalezas comunitarias en alianza con el Estado.

Actividades: los facilitadores efectúan los trámites que les encarga la autoridad y le remiten los casos que competan; realizan tareas de divulgación de las normas jurídicas; ejecutan diversas acciones de prevención: orientan y acompañan a la población en gestiones diversas y realizan mediaciones extrajudiciales o previas, donde así lo establecen las normas nacionales.

2.- Se ha establecido el servicio en cinco países. Se ha impulsado el servicio en cinco países, instaurándolo en áreas críticas donde funciona bajo una metodología ajustada a las condiciones nacionales-locales.

Actividades: efectuar la identificación, motivación y movilización de las instancias nacionales y locales, generándose las bases para establecer el servicio en diversos países; brindar asistencia para la ejecución del servicio; contribuir al ajuste / desarrollo de metodologías adecuadas a diversas áreas de diferentes países.

3.- Está asentado institucionalmente el servicio. En los países de cobertura, el servicio de facilitadores se asienta en las normas y estructuras institucionales regulares de los órganos de administración de la justicia y progresivamente es financiado por recursos nacionales.

Actividades: incentivar y apoyar los procesos de readecuación normativa para que contengan a los facilitadores. Impulsar los ajustes institucionales para absorber el servicio en las estructuras de los operadores de la justicia nacionales, dado que no hace falta una “estructura de ejecución de proyecto” paralela, grande y permanente, porque los facilitadores son líderes electos por sus comunidades, nombrados por la autoridad judicial, formados y supervisados a través de los órganos regulares de la justicia.

4.- Validado y difundido el modelo. La comunidad interamericana de países dispone de un modelo / producto práctico generado por la experiencia horizontal que le ayuda a reducir los índices de conflictividad y mejorar los de acceso a la justicia.

Actividades: para validar el modelo, establecer líneas de base y evaluaciones de impacto; generar un sistema de información cuantitativa y cualitativa; realizar eventos de análisis, (re) formulación de políticas, sistematización y valoración. Para difundir el modelo, efectuar actividades para darlo a conocer a nivel nacional e internacional a partir de sus logros; promover intercambios a diversos niveles, potenciando la difusión horizontal practicante-practicante; vincular a los medios académicos y de comunicación.

5.- Formulado un programa de expansión. Se ha formulado y gestionado un programa de expansión del servicio con base en la experiencia interamericana generada por esta fase del Programa.

Actividades: a partir de los resultados obtenidos, sistematizaciones, valoraciones, así como las demandas identificadas, formular una fase expansión del modelo la cual estará concluida para el tercer año de ejecución.

La duración de esta fase introductoria del servicio en diversos países será de cuatro años. La misma permitirá establecer y validar las características de éste en diversas realidades.

La inversión estimada es de US$ 20 millones.

La ejecución del Programa transcurrirá a nivel nacional. Se emprenderán acciones no sólo donde exista la necesidad, sino también las condiciones institucionales para su asentamiento: básicamente el compromiso del Poder Judicial respectivo.

La Dirección del Programa a cargo de la SG/OEA asegurará la conducción estratégica, la guía metodológica y la calidad de los procesos que se desenvolverán en el marco nacional; efectuará la supervisión de las experiencias, mantendrá la actualización del avance y un sistema de información; efectuará las labores propias de dirección del Programa; asimismo, garantizará la administración financiera de los recursos.

Se desarrollarán arreglos institucionales y coordinaciones a nivel nacional y con los órganos regionales especializados. Se establecerán alianzas con instancias subregionales propias de los procesos de integración, así como con agencias y mecanismos especializados asociados al tema, en particular de la propia OEA.