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Conceptos para la Seguridad Hemisférica

Documentos

CONSEJO PERMANENTE DE LA
ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS

COMISIÓN DE SEGURIDAD HEMISFÉRICA

OEA/Ser.G
CP/CSH-278/00
13 marzo 2000
Original: español

 SOLUCION PACIFICA DE CONTROVERSIAS EN LA ORGANIZACION
DE LOS ESTADOS AMERICANOS

(Documento preparado por el Departamento de Derecho Internacional
de la Subsecretaria de Asuntos Jurídicos)

INDICE

Solución Pacifica de Controversias en la Organización de los Estados Americanos

ANEXO I. Tratado Americano de Soluciones Pacíficas "Pacto de Bogotá"

ANEXO II. CP/doc. 1560/85 (Parte II), 9 abril, 1985. Estudio preparado por la Secretaria General de la Organización de los Estados Americanos en cumplimiento de la resolución AG/RES. 745 (XIV-O/84) PARTE II. Tratado Americano de Soluciones Pacificas "Pacto de Bogotá"

ANEXO III. CP/doc. 1503/84, 17 septiembre, 1984. Resolución aprobada por el Comité Jurídico Interamericano acerca de "Estudios sobre los procedimientos de solución pacifica de controversias previstos en la Carta de la OEA y de las acciones adicionales que pudieran tomarse para promover, actualizar y ampliar tales procedimientos"

ANEXO IV. Comité Jurídico (CJ/RES. H-13/1985)

ANEXO V. Anuario Jurídico Interamericano - 1986

ANEXO VI. CP/doc. 1826/87,13 agosto, 1987. Informe de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos sobre el estudio del Proyecto del nuevo Tratado Americano de Soluciones Pacíficas

SOLUCION PACIFICA DE CONTROVERSIAS EN LA ORGANIZACION
DE LOS ESTADOS AMERICANOS

La solución pacifica de controversias registra antiguos antecedentes en la historia del derecho internacional americano. En el marco jurídico de la Organización de los Estados Americanos la solución pacifica de controversias es tratada en la Carta de la Organización, en el Pacto de Bogotá y en el Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca (TIAR). Se presentará brevemente el régimen en cada uno de estos instrumentos, la forma en que se relacionan entre sí en relación con la solución pacífica de controversias y el estado actual de los trabajos sobre este tema en la Organización.

1. La Carta de la Organización de los Estados Americanos

El articulo 2 de la Carta establece, entre los propósitos esenciales de la Organización, "Prevenir las posibles causas de dificultades y asegurar la solución pacífica de controversias que surjan entre los Estados miembros" (literal c). En el artículo 3 de la Carta, los Estados miembros reafirman, como principio, que "Las controversias de carácter internacional que surjan entre dos o más Estados americanos deben ser resueltas por medio de procedimientos pacíficos" (literal I).

El capitulo V de la Primera Parte de la Carta es dedicado a la solución pacífica de controversias. Los artículos correspondientes disponen lo siguiente:

Articulo 24. Las controversias internacionales entre los Estados miembros deben ser sometidas a los procedimientos de solución pacífica señalados en esta Carta.

Esta disposición no se interpretará en el sentido de menoscabar los derechos y obligaciones de los Estados miembros de acuerdo con los artículos 34 y 35 de la Carta de las Naciones Unidas.

Articulo 25. Son procedimientos pacíficos: la negociación directa, los buenos oficios, la mediación, la investigación y conciliación, el procedimiento judicial, el arbitraje y los que especialmente acuerden, en cualquier momento las Partes.

Artículo 26. Cuando entre dos o más Estados americanos se suscite una controversia que, en opinión de uno de ellos, no pueda ser resuelta por los medios diplomáticos usuales, las Partes deberán convenir en cualquier otro procedimiento pacífico que les permita llegar a una solución.

Articulo 27. Un tratado especial establecerá los medios adecuados para resolver las controversias y determinará los procedimientos pertinentes a cada uno de los medios pacíficos, en forma de no dejar que controversia alguna entre los Estados americanos pueda quedar sin solución definitiva dentro de un plazo razonable.

En la Segunda Parte, Capitulo XII, la Carta se refiere al Consejo Permanente y, en lo referido al tema de este trabajo, dispone lo siguiente:

Articulo 84. El Consejo Permanente velará por el mantenimiento de las relaciones de amistad entre los Estados miembros y, con tal fin, les ayudará de una manera efectiva en la solución pacífica de sus controversias, de acuerdo con las disposiciones siguientes.

Articulo 85. Con arreglo a las disposiciones de la Carta, cualquier Parte en una controversia en la que no se encuentre en trámite ninguno de los procedimientos pacíficos previstos en la Carta, podrá recurrir al Consejo Permanente para obtener sus buenos oficios. El Consejo, de acuerdo con lo establecido en el articulo anterior, asistirá a las Partes y recomendará los procedimientos que considere adecuados para el arreglo pacífico de la controversia.

Articulo 86. El Consejo Permanente, en el ejercicio de sus funciones, con la anuencia de las Partes en la controversia, podrá establecer comisiones ad hoc.

Las comisiones ad hoc tendrán la integración y el mandato que en cada caso acuerde el Consejo Permanente con el consentimiento de las Partes en la controversia.

Articulo 87. El Consejo Permanente podrá asimismo, por el medio que estime conveniente, investigar los hechos relacionados con la controversia, inclusive en el territorio de cualquiera de las Partes, previo consentimiento del gobierno respectivo.

Articulo 88. Si el procedimiento de solución pacífica de controversias recomendado por el Consejo Permanente, o sugerido por la respectiva comisión ad hoc dentro de los términos de su mandato, no fuere aceptado por alguna de las Partes, o cualquiera de ésta declarare que el procedimiento no ha resuelto la controversia, el Consejo Permanente informará a la Asamblea General, sin perjuicio de llevar a cabo gestiones para el avenimiento entre las Partes o para la reanudación de las relaciones entre ellas.

Artículo 89. El Consejo Permanente en el ejercicio de estas funciones, adoptará sus decisiones por el voto afirmativo de los dos tercios de sus miembros, excluidas las Partes, salvo aquellas decisiones cuya aprobación por simple mayoría autorice el reglamento.

Artículo 90. En el desempeño de sus funciones relativas al arreglo pacífico de controversias, el Consejo Permanente y la comisión ad hoc respectiva deberán observar las disposiciones de la Carta y los principios y normas de derecho internacional, así como tener en cuenta la existencia de los tratados vigentes entre las Partes.

Se completa el régimen de la Carta con la atribución concedida al Secretado General por el artículo 110, en virtud de la cual éste "podrá llevar a la atención de la Asamblea General o del Consejo Permanente cualquier asunto que, en su opinión, pudiese afectar la paz y la seguridad del Continente o el desarrollo de los Estados miembros."

Puede considerarse que el sistema de solución pacífica de controversias establecido por la Carta de la Organización, después de la reforma introducida por el protocolo de Cartagena, contiene avances respecto al mecanismo establecido con anterioridad a 1985. Tales avances se refieren a las facultades concedidas al Consejo Permanente para avanzar gestiones relativas a la solución pacífica de las controversias a partir de la solicitud de una de las partes. Se ha considerado, asimismo, que las comisiones ad hoc brindan mayor flexibilidad a la eventual acción del Consejo Permanente y, en lo relativo al marco general, esclarece la situación jurídica respecto a la aplicación de los artículos 34 y 35 de la Carta de Naciones Unidas. Agrega un elemento de flexibilidad la facultad concedida al Secretario General por el sistema actual de la Carta.

Un aspecto que ha planteado dificultades es el relativo al "tratado especial" al que hace referencia el articulo 27 de la Carta. El Pacto de Bogotá, que es el tratado aludido, se presenta a continuación.

2. Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)

El Pacto de Bogotá1 fue precedido de diversos instrumentos jurídicos adoptados por los Estados americanos desde la primera mitad del siglo XIX2. Este instrumento, adoptado en el curso de la Novena Conferencia Internacional Americana en 1948, precisa los diversos medios de solución pacífica de controversias que pueden ser aplicados por los Estados parte en é1 y son los mismos mencionados por el artículo 25 de la Carta de la Organización. De acuerdo con el primer Secretario General, doctor Alberto Lleras, en su Informe al Consejo de la Organización3

" … el Tratado contempla un lógico sistema de medidas pacíficas entre las cuales pueden optar los Estados, pero si su aplicación no fuere suficiente y la etapa de conciliación fracasare, y no se hubieren puesto las partes de acuerdo para someter el asunto al arbitraje, cualquiera de ellas tendrá derecho a recurrir a la Corte Internacional de Justicia, cuya jurisdicción quedará obligatoriamente abierta conforme al inciso 2o del artículo 36 de su Estatuto. La medida que parece dramáticamente radical, no es sino la lógica consecuencia de la reiterada declaración de los Estados americanos de su ánimo de resolver todo conflicto por los procedimientos pacíficos."

El Pacto de Bogotá fue suscrito por los entonces 21 Estados miembros de la Organización y catorce de ellos lo ratificaron, uno de los cuales procedió luego a denunciarlo 4. Los Estados que los ratificaron, sin embargo, formularon reservas que "inciden considerablemente en la validez y eficacia de este instrumento. Las formuladas por algunos países son de tal alcance que, obviamente, dejan son efecto para esos países las estipulaciones más importantes del sistema de arreglo pacífico del Pacto."5

Ante esta situación, se han realizado diversos intentos para introducir modificaciones al Pacto de Bogotá con el objeto de superar sus limitaciones. Tales intentos se iniciaron en el año 1954 y fueron también desarrollados en el proceso de la Comisión Especial para Estudiar el Sistema Interamericano y Proponer Medidas para su Reestructuración (CEESI, 1972 a 1975). La reforma de la Carta de la Organización a través del Protocolo de Cartagena (1985) fue la ocasión para que se examinara nuevamente el sistema contenido en el Pacto de Bogotá y en la Carta de la Organización. 6

En el año 1971, asimismo, la Asamblea General encomendó al Comité Jurídico Interamericano que, "a la luz de lo dispuesto en el artículo 26 de la Carta (actual 27), estudiara los tratados y convenciones que integran el sistema interamericano de paz sobre la base de la y experiencia obtenida en la aplicación de éstos, con miras al fortalecimiento de dicho sistema."7 El Comité Jurídico Interamericano adoptó, el 21 de agosto de 1984, la resolución titulada "Estudios sobre los Procedimientos de Solución Pacífica de Controversias Previstos en la Carta de la OEA y de las Acciones Adicionales que pudieran tomarse para promover, actualizar y ampliar tales procedimientos." Esta resolución fue acompañada del dictamen sobre las "Funciones y Facultades de las Naciones Unidas y los Organismos Regionales en lo que respecta al Arreglo Pacífico de Controversias."8 Con posterioridad, el Comité Jurídico Interamericano adoptó la resolución 13/85 que contiene el Examen del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas "Pacto de Bogotá" y que incluye un Proyecto de enmienda a ese Pacto.9 El jurista Eduardo Jiménez de Aréchaga elaboró un análisis crítico del proyecto del Comité Jurídico en el año 1987.10

Debe mencionarse, asimismo, el proceso iniciado con la presentación de un Proyecto de tratado especial por parte de Colombia en el año 1986. La Asamblea General solicitó a los gobiernos que efectuaran observaciones al proyecto mencionado, las cuales fueron recogidas y analizadas por un Grupo Informal de Trabajo de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos. Respecto a la consideración del tema, el Presidente de este Grupo Informal manifestó en su informe que

Los planteamientos hechos en el Grupo de Trabajo han dejado en claro que existe una divergencia de fondo en la Organización acerca de la conveniencia de revisar o sustituir el Pacto de Bogotá. Esta divergencia va más allá de las consideraciones de carácter jurídico y sólo podrá ser resuelta mediante un acuerdo político entre los países miembros. Este acuerdo es indispensable para el estudio del proyecto de la Delegación de Colombia, que la Asamblea trasladó al Consejo Permanente al aprobar la resolución AG/Res. 821, en las sesiones celebradas en Guatemala en noviembre de 1986.11

A pesar de las favorables opiniones de calificados especialistas, el Pacto de Bogotá no ha tenido la aplicación que se aspiró al momento de su elaboración, debido a las importantes reservas formuladas por algunos de los Estados parte en é1 como son el mecanismo automático de arbitraje obligatorio y recurso a la Corte Internacional de Justicia. Según otros Estados, también ha sido un elemento que le ha restado operatividad el hecho que impida a ellos juzgar por sí mismos acerca de los hechos que son de su jurisdicción interna y a la diferente interpretación de algunos Estados respecto a la posibilidad de someter a los mecanismos previstos en este Pacto a las cuestiones que existían con anterioridad a su adopción. Tampoco ha existido acuerdo, en el proceso posterior, respecto a la posibilidad de elaborar un nuevo tratado y a la forma de superar la situación jurídica que se plantearía con una iniciativa de esa naturaleza.

3. El Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca (TIAR)

El TIAR, concebido como un mecanismo de seguridad colectiva frente a actos de agresión, contiene las bases jurídicas para aplicar procedimientos de solución pacifica de controversias una vez que el mismo ha sido puesto en práctica. Al respecto, establecen los artículos pertinentes:

Articulo 1. Las Altas Partes Contratantes condenan formalmente la guerra y se obligan en sus relaciones internacionales a no recurrir a la amenaza ni al uso de la fuerza en cualquier forma incompatible con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas o del presente Tratado.

Artículo 2. Como consecuencia del principio formulado en el articulo anterior. las Altas Partes Contratantes se comprometen a someter a toda controversia que surja entre ellas a los métodos de solución pacífica y a tratar de resolverla entre sí, mediante los procedimientos vigentes en el Sistema Interamericano, antes de referirla a la Asamblea General o al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Artículo 7. En caso de conflicto entre dos o más Estados americanos, sin perjuicio del derecho de legítima defensa, de conformidad con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, las Altas Partes Contratantes reunidas en consulta instarán a los Estados contendientes a suspender las hostilidades y a restablecer las cosas al statu quo ante bellum y tomarán, además, todas las otras medidas necesarias para restablecer o mantener la paz y la seguridad interamericanas, y para la solución del conflicto por medios pacíficos. El rechazo de la acción pacificadora será considerada para la determinación del agresor y la aplicación inmediata de las medidas que se acuerden en la reunión de consulta.

Las aplicaciones de este tratado han sido, fundamentalmente, para responder a situaciones creadas entre Estados del hemisferio. 12 La acción pacificadora del Órgano de Consulta se produjo, en general, después que la situación inicial había sido denunciada por el gobierno que se consideró agredido. Esta situación condujo a notar que

El hecho de que cualquiera de las Partes involucradas en un conflicto pueda pedir la convocación del Órgano de Consulta y que el rechazo de su acción pacificadora pueda dar motivo a las común pero impropiamente llamadas sanciones, enumeradas en el artículo 8, han sido determinantes para que, por este Tratado y no por el Pacto de Bogotá, se trate de llegar a la solución pacífica de la controversia. El peligro que encierra esta manera de, proceder ... es que, para invocar el TIAR es preciso dejar que la controversia se agrave hasta que llegue a constituir una amenaza para la paz y la seguridad del Continente. En otras palabras, el TIAR sirve para apagar el incendio pero no para prevenirlo. 13

La última aplicación del TIAR fue en 1982, cuando el Órgano de Conducta fue convocado a solicitud de Argentina en su conflicto con el Reino Unido.

Los antecedentes expuestos en este trabajo permiten concluir que, en materia de solución pacifica de controversias, las reformas introducidas a la Carta de la Organización proporcionan un mecanismo flexible que permite la intervención del Consejo Permanente en una acción pacificadora en la que tenga interés solo un Estado miembro de la Organización. Los medios de solución pacífica de controversias enumerados en la Carta son los tradicionales que se encuentran definidos en el Pacto de Bogotá. Este tratado, a pesar de contener una definición adecuada de esos medios de solución pacífica, no tiene el número de adhesiones de la mayoría de Estados miembros de la Organización y ha sido objeto de reservas importantes en lo relativo al recurso obligatorio a ciertos medios definidos en 61 y a la definición de los asuntos que son de la jurisdicción interna de los Estados. Los Estados parte en el Pacto de Bogotá y los Estados miembros de la Organización han considerado en diversas oportunidades la posibilidad de reformarlo para hachero más operativo. Sin embargo, esos intentos no han conducido a los resultados buscados por razones jurídicas pero fundamentalmente en virtud de las posiciones políticas de los Estados. En ese contexto, el instrumento internacional que ha conducido a la aplicación de medios de solución pacíficas a diversas controversias surgidas entre Estados parte en él ha sido el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca. Este instrumento, sin embargo, no ha sido aplicado desde 1982.


NOTAS BIBLIOGRÁFICAS

  1. Ver Anexo I

  2. Ver al respecto la obra "Sistema Interamericano a través de tratados, convenciones y otros documentos". Compilación anotada por F.V. García Amador, Subsecretaría de Asuntos Jurídicos, Vol. I, Introducción Histórica (páginas 1 a 67) y Capítulo IX, El Sistema de Arreglo Pacífico de Controversias. Ver también Comité Jurídico Interamericano Curso de Derecho Internacional 1987 (Callejas, pág. 157 y sgtes. y Acevedo pág. 173 y sgtes.) y 1991 (Infante Caffi, pág. 59 y sgtes.), Informes y Recomendaciones 1985 "Examen del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas," páginas 60 a 101 y Anuario Jurídico Interamericano 1986 (Jiménez de Aréchaga, pág. 3 y sgtes.)

  3. 3 de noviembre de 1948, Anales de la Organización de los Estados Americanos, Vol. I, No. 1, pág. 48 y sgtes.

  4. Ver cuadro de firmas y ratificaciones en el Anexo I.

  5. Sistema Interamericano citado, página 748.

  6. El documento adjunto como anexo II recoge el conjunto de elementos involucrados en la reforma del mencionado sistema. El acápite 1.a) de este documento recoge el sistema actual contenido en la Carta de la Organización.
  7. AG/Res. 54 (I-O/71)
  8. Ver anexo III.
  9. Ver anexo IV
  10. Ver anexo V.
  11. Ver anexo VI

  12. Ver Sistema Interamericano ... citado, páginas 853 a 863.

  13. Callejas Bonilla, Policarpo, "Los Medios de solución Pacífica de Controversias en el Sistema Interamericano" en Curso de Derecho Internacional 1987, Comité Jurídico Interamericano, páginas 163.

 

 

 

 

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