Solução Pacífica de Controvérsias na Organização dos Estados Americanos 

ANEXO I. Tratado Americano de Soluções Pacíficas, "Pacto de Bogotá" 

ANEXO II. CP/doc. 1560/85 (Primeira Parte) 9 de abril de 1985 Estudo elaborado pela Secretaria-Geral da Organização dos Estados Americanos em cumprimento da resolução AG/RES. 745 (XIV-O/84) Segunda Parte. Tratado Americano de Soluções Pacíficas, "Pacto de Bogotá" 

ANEXO III. CP/doc.1503/84, 17 de setembro de 1984 Resolução aprovada pela Comissão Jurídica Interamericana, a respeito de "Estudos sobre os procedimentos de solução pacífica de controvérsias previstos na Carta da OEA e as ações adicionais passíveis de serem empreendidas para promover, atualizar e ampliar tais procedimentos" 

ANEXO IV. Comissão Jurídica (CJI/RES.II-3/1985) 

ANEXO V. Anuário Jurídico Interamericano 1986 

ANEXO VI. CP/doc.1826/87, 13 de agosto de 1987 Relatório da Comissão de Assuntos Jurídicos e Políticos sobre o estudo do projeto do novo Tratado Americano de Soluções Pacíficas

O artigo 2 da Carta estabelece que um dos propósitos essenciais da Organização é "Prevenir as possíveis causas de dificuldades e assegurar a solução pacífica das controvérsias que surjam entre seus membros"(alínea c). No artigo 3, os Estados membros reafirmam o princípio de que "as controvérsias de caráter internacional, que surgirem entre dois ou mais Estados americanos, deverão ser resolvidas por meio de processos pacíficos" (alínea i)

O Capítulo V da Primeira Parte da Carta é dedicado à solução pacífica de controvérsias. Os artigos pertinentes dispõem o seguinte:

Artigo 24. As controvérsias internacionais entre os Estados membros devem ser submetidas aos processos de solução pacífica indicados nesta Carta.

Esta disposição não será interpretada no sentido de prejudicar os direitos e obrigações dos Estados membros, de acordo com os artigos 34 e 35 da Carta das Nações Unidas.

Artigo 25. São processos pacíficos: a negociação direta, os bons ofícios, a mediação, a investigação e conciliação, o processo judicial, a arbitragem e os que sejam especialmente combinados, em qualquer momento, pelas partes.

Artigo 26. Quando entre dois ou mais Estados americanos surgir uma controvérsia que, na opinião de um deles, não possa ser resolvida pelos meios diplomáticos comuns, as partes deverão convir em qualquer outro processo pacífico que lhes permita chegar a uma solução.

Artigo 27. Um tratado especial estabelecerá os meios adequados para solução das controvérsias e determinará os processos pertinentes a cada um dos meios pacíficos, de forma a não permitir que controvérsia alguma entre os Estados americanos possa ficar sem solução definitiva, dentro de um prazo razoável.

Na Segunda Parte, no Capítulo XII, a Carta se refere ao Conselho Permanente e, no que diz respeito ao tema deste trabalho, dispõe o seguinte:

Artigo 84. O Conselho Permanente velará pela manutenção das relações de amizade entre os Estados membros e, com tal objetivo, ajudá-los-á de maneira efetiva na solução pacífica de suas controvérsias, de acordo com as disposições que se seguem.

Artigo 85. De acordo com as disposições da Carta, qualquer parte numa controvérsia, no tocante à qual não esteja em tramitação qualquer dos processos pacíficos previstos na Carta, poderá recorrer ao Conselho Permanente, para obter seus bons ofícios. O Conselho, de acordo com o disposto no artigo anterior, assistirá as partes e recomendará os processos que considerar adequados para a solução pacífica da controvérsia.

Artigo 86. O Conselho Permanente, no exercício de suas funções, com a anuência das partes na controvérsia, poderá estabelecer comissões ad hoc.

As comissões ad hoc terão a composição e o mandato que em cada caso decidir o Conselho Permanente, com o consentimento das partes na controvérsia.

Artigo 88. Se o processo de solução pacífica de controvérsias recomendado pelo Conselho Permanente, ou sugerido pela respectiva comissão ad hoc nos termos de seu mandato, não for aceito por uma das partes, ou qualquer destas declarar que o processo não resolveu a controvérsia, o Conselho Permanente informará a Assembléia Geral, sem prejuízo de que leve a cabo gestões para o entendimento entre as partes ou para o reatamento das relações entre elas.

Artigo 89. O Conselho Permanente, no exercício de tais funções, tomará suas decisões pelo voto afirmativo de dois terços dos seus membros, excluídas as partes, salvo as decisões que o regulamento autorize a aprovar por maioria simples.

Artigo 90. No desempenho das funções relativas à solução pacífica de controvérsias, o Conselho Permanente e a comissão ad hoc respectiva deverão observar as disposições da Carta e os princípios e normas do Direito Internacional, bem como levar em conta a existência dos tratados vigentes entre as partes.

O regime da Carta se completa com a atribuição conferida ao Secretário-Geral pelo artigo 110, que dispõe que ele "poderá levar à atenção da Assembléia Geral ou do Conselho Permanente qualquer assunto que, na sua opinião, possa afetar a paz e a segurança do Continente e o desenvolvimento dos Estados membros".

Pode-se afirmar que o sistema de solução pacífica de controvérsias estabelecido pela Carta da Organização representa, depois da reforma efetuada pelo Protocolo de Cartagena, um avanço no que tange ao mecanismo estabelecido antes de 1985. Esse avanço consiste na faculdade conferida ao Conselho Permanente de tomar providências para a solução pacífica das controvérsias mediante solicitação de uma das partes. Acredita-se, também, que as comissões ad hoc conferem maior flexibilidade à eventual ação do Conselho Permanente e, no âmbito geral, o regime esclarece a situação jurídica relativa à aplicação dos artigos 34 e 35 da Carta das Nações Unidas. E acresce uma dose de flexibilidade à faculdade conferida ao Secretário-Geral pelo sistema atual da Carta.

Um aspecto que tem causado dificuldade tem a ver com o "tratado especial" a que se refere o artigo 27 da Carta. O Pacto de Bogotá, o tratado em questão, é focalizado a seguir.

O Pacto de Bogotá¹ foi precedido de diversos instrumentos jurídicos adotados pelos Estados americanos desde a primeira metade do século XIX². Esse instrumento, adotado durante a Nona Conferência Internacional Americana em 1948, especifica os diversos meios de solução pacífica de controvérsias que podem ser aplicados pelos Estados signatários e que sãos os mesmos mencionados no artigo 25 da Carta da Organização. Como disse o primeiro Secretário-Geral, o doutor Alberto Lleras, em seu Relatório ao Conselho da Organização.³

O Pacto de Bogotá foi assinado pelos 21 Estados membros da Organização naquela ocasião, dos quais 14 o ratificaram e um o denunciou prontamente.⁴ Contudo, os Estados que o ratificaram fizeram ressalvas que "afetam, consideravelmente, a validez e eficácia desse instrumento. As ressalvas formuladas por alguns países são de tal alcance que, obviamente, tornam sem efeito, para esses países, as estipulações mais importantes do sistema de solução pacífica previstas no Pacto".⁵

Diante dessa situação, fizeram-se várias tentativas de modificação do Pacto de Bogotá para sanar suas limitações. Essas tentativas tiveram início em 1954 e prosseguiram no processo da Comissão Especial para Estudar o Sistema Interamericano e Propor Medidas para sua Reestruturação (CEESI, 1972 a 1975). A reforma da Carta da Organização pelo Protocolo de Cartagena (1985) propiciou a oportunidade para um novo exame do sistema consagrado no Pacto de Bogotá e na Carta da Organização.⁶

Em 1971, a Assembléia Geral incumbiu a Comissão Jurídica Interamericana de, à luz do disposto no artigo 26 da Carta (atual artigo 27) e, com base na experiência adquirida na sua aplicação, estudar os tratados e convenções que constituem o sistema interamericano de paz, com vistas a fortalecer o sistema.⁷ A Comissão Jurídica Interamericana aprovou, em 21 de agosto de 1984, a resolução intitulada "Estudos sobre os processos de solução pacífica de controvérsias previstos na Carta da OEA e das ações adicionais que poderiam ser tomadas para promover, atualizar e ampliar esses processos". Essa resolução foi acompanhada do parecer sobre as "Funções e faculdades das Nações Unidas e dos organismos regionais com respeito à solução pacífica de controvérsias.⁸ Posteriormente, a Comissão Jurídica Interamericana aprovou a resolução 13/85, em que consta o Exame do Tratado Americano de Soluções Pacíficas, "Pacto de Bogotá" e que inclui um projeto de emenda do Pacto.⁹ Em 1987, o jurista Jiménez de Aréchaga procedeu a uma análise crítica do projeto da Comissão Jurídica.¹⁰

Cumpre mencionar, ainda, o processo iniciado pela Colômbia, em 1986, com a apresentação de um projeto de tratado especial. A Assembléia Geral solicitou aos governos que fizessem observações sobre o referido projeto, observações essas que foram compiladas e analisadas por um Grupo Informal de Trabalho da Comissão de Assuntos Jurídicos e Políticos. Sobre o assunto, o Presidente do Grupo Informal declarou em seu relatório que:

As opiniões expostas no Grupo de Trabalho deixaram claro que existe uma divergência substantiva na Organização quanto à conveniência de revisar ou substituir o Pacto de Bogotá. Essa divergência vai além das considerações de caráter jurídico e só poderá ser resolvida mediante um acordo político entre os países membros. Esse acordo é indispensável para o estudo do projeto da Delegação da Colômbia, referido pela Assembléia Geral ao Conselho Permanente, mediante a resolução AG/RES. 821, nas sessões realizadas na Guatemala, em novembro de 1986.¹¹

Apesar das opiniões favoráveis de especialistas qualificados, o Pacto de Bogotá não tem tido a aplicação almejada quando de sua elaboração, em vista das importantes ressalvas feitas por alguns dos Estados Partes por causa do mecanismo automático de arbitragem obrigatória e do recurso à Corte Internacional de Justiça. Outros Estados acreditam que um elemento que tem entravado a operacionalidade do Pacto é o fato de que ele impede que eles próprios julguem os fatos que são de sua jurisdição interna. Outro elemento é a interpretação diferente, por parte de alguns Estados, quanto à possibilidade de se submeterem aos mecanismos previstos no Pacto questões que já existiam antes de sua adoção. Ademais, tampouco tem havido acordo quanto à possibilidade de se elaborar um novo tratado e à forma de resolver a situação jurídica que decorreria de uma tal iniciativa.

O TIAR, concebido como um mecanismo de segurança coletiva para enfrentar atos de agressão, estabelece as bases jurídicas para a aplicação de procedimentos de solução pacífica de controvérsias, uma vez colocado em prática. Assim dispõem os artigos pertinentes:

Artigo 1. As Altas Partes Contratantes condenam formalmente a guerra e se obrigam, nas suas relações internacionais, a não recorrer à ameaça nem ao uso da força, de qualquer forma incompatível com as disposições da Carta das Nações Unidas ou do presente Tratado.

Artigo 2. Como conseqüência do princípio formulado no artigo anterior, as Altas Partes Contratantes comprometem-se a submeter toda controvérsia que entre elas surja aos métodos de solução pacífica e a procurar resolvê-la entre si, mediante os processos vigentes no Sistema Interamericano, antes de a referir à Assembléia Geral ou ao Conselho de Segurança das Nações Unidas.

Artigo 7. Em caso de conflito entre dois ou mais Estados americanos, sem prejuízo do direito de legítima defesa, de conformidade com o artigo 51 da Carta das Nações Unidas, as Altas Partes Contratantes, reunidas em consulta, instarão com os Estados em litígio para que suspendam as hostilidades e restaurem o status quo ante bellum e tomarão, além disso, todas as outras medidas necessárias para se restabelecer ou manter a paz e a segurança interamericanas e para que o conflito seja resolvido por meios pacíficos. A recusa da ação pacificadora será levada em conta na determinação do agressor e na aplicação imediata das medidas que se acordarem na reunião de consulta.

As aplicações desse tratado têm sido, fundamentalmente, para responder a situações criadas entre Estados do Hemisfério.¹² A ação pacificadora do órgão de Consulta tem sido empreendida, em geral, após a situação inicial haver sido denunciada pelo governo que se considerou agredido. Essa situação fez notar que:

O fato de que qualquer das Partes envolvidas num conflito pode pedir a convocação do Órgão de Consulta e de que a rejeição de sua ação pacificadora pode dar motivo às comuns – porém impropriamente denominadas – sanções enumeradas no artigo 8 são fatores determinantes para que se procure alcançar a solução pacífica da controvérsia por esse Tratado e não pelo Pacto de Bogotá. O perigo desse modo de proceder… é que a controvérsia se agrave, a ponto de constituir uma ameaça à paz e à segurança do Continente. Em outras palavras, o TIAR serve para apagar o incêndio, mas não para preveni-lo.

A última aplicação do TIAR se deu em 1982, quando o Órgão de Consulta foi convocado a pedido da Argentina, em seu conflito com o Reino Unido.

Os antecedentes aqui expostos permitem concluir que, em matéria de solução pacífica de controvérsias, as reformas introduzidas na Carta da Organização propiciam um mecanismo flexível, que permite a intervenção do Conselho Permanente numa ação pacificadora em que só um Estado membro da Organização tenha interesse. Os meios de solução pacífica de controvérsias enumerados na Carta são os meios tradicionais, que estão definidos no Pacto de Bogotá. Esse tratado, apesar de fazer uma definição adequada desses meios de solução pacífica, não conta com a adesão da maioria dos Estados membros da Organização e tem sido objeto de ressalvas importantes no que diz respeito ao recurso obrigatório a meios nele definidos e à definição das questões da jurisdição interna dos Estados. Os Estados Partes no Pacto de Bogotá e os Estados membros da Organização têm considerado, em diversas ocasiões, a possibilidade de reformá-lo para torná-lo mais efetivo. Essas tentativas, no entanto, não têm produzido os resultados desejados, por razões jurídicas, mas, fundamentalmente, por causa das posições políticas dos Estados. Nesse contexto, o instrumento internacional que tem levado à aplicação de meios de solução pacífica a diversas controvérsias surgidas entre os Estados Partes tem sido o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca. No entanto, esse instrumento não tem sido aplicado desde 1982.