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Concepts de sécurité dans le continent
Rapports
CONSEIL PERMANENT DE
L’ORGANISATION DES ÉTATS AMÉRICAINS
COMMISSION SUR LA SÉCURITÉ CONTINENTALE
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OEA/Ser.G
CP/CSH-278/00
13 mars 2000
Original: espagnol |
RÈGLEMENT PACIFIQUE DES DIFFÉRENDS
À L’ORGANISATION DES ÉTATS AMÉRICAINS
(Document élaboré par le Département de droit international
du Sous-secrétariat aux questions juridiques)
TABLE DES MATIÈRES
Règlement pacifique des différends à l’Organisation des États
Américains
ANNEXE I. Traité américain de règlement pacifique "Pacte de
Bogota"
espagnol
ANNEXE II. CP/doc.1560/85 (Deuxième Partie), 9 avril 1985. Étude
élaborée par le Secrétariat général de l’Organisation des États Américains en
exécution de la résolution AG/RES. (XIV-O/84) IIe Partie. Traité américain de
règlement pacifique "Pacte de Bogota"
ANNEXE III. CP/doc.1503/84, 17 septembre 1984. Résolution adoptée par
le Comité juridique interaméricain au sujet des "Études sur les procédures de
règlement pacifique des différends prévues dans la Charte de l’OEA et les actions
additionnelles qui pourraient être prises pour promouvoir, actualiser et amplifier ces
procédures"
ANNEXE IV. Comité juridique (CJ/RES/II-13/1985)
ANNEXE V. Annuaire juridique interaméricain – 1986
ANNEXE VI. CP/doc.1826/87, 13 août 19987. Rapport de la Commission des
questions juridiques et politiques sur l’étude du Projet de nouveau Traité
interaméricain de règlement pacifique
RÈGLEMENT PACIFIQUE DES DIFFÉRENDS
À L’ORGANISATION DES ÉTATS AMÉRICAINS
Dans l’histoire du droit international américain, le règlement
pacifique des différends a des antécédents qui remontent à de nombreuses années. Dans
le cadre juridique de l’Organisation des États Américains, le règlement pacifique
des différends est traité dans la Charte de l’Organisation, dans le Pacte de Bogota
et dans le Traité interaméricain d’assistance mutuelle (TIAM). On présentera
ci-après le régime de chacun de ces instruments, les rapports qui existent entre eux en
ce qui concerne le règlement pacifique des différends et l’état actuel des travaux
de l’Organisation relatifs à cette question.
1. La Charte de l’Organisation des États Américains
L’article 2 de la Charte établit, parmi les buts essentiels de
l’Organisation, celui de "Prévenir les causes possibles de difficultés et
assurer le règlement pacifique des différends qui surgissent entre les États
membres" (alinéa c). À l’article 3 de la Charte, les États membres
réaffirment, comme principe, que "Les différends de caractère international qui
surgissent entre deux ou plusieurs États américains doivent être réglés par des
moyens pacifiques" (alinéa i).
Le chapitre V de la Première partie de la Charte est consacré au
règlement pacifique des différends. Les articles pertinents stipulent ce qui suit:
Article 24. Les différends internationaux entre les États
membres doivent être soumis aux procédures pacifiques indiquées dans la présente
Charte.
Cette disposition ne doit pas être interprétée comme portant
atteinte aux droits et obligations des États membres définis dans les articles 34 et 35
de la Charte des Nations Unies.
Article 25. Ces procédures pacifiques sont les suivantes: la
négociation directe, les bons offices, la médiation, l’enquête, la conciliation,
la procédure judiciaire, l’arbitrage et celles sur lesquelles les parties tomberont
d’accord spécialement à n’importe quel moment.
Article 26. Lorsque entre deux ou plusieurs États américains
survient un différend qui, de l’avis de l’un d’eux, ne peut être résolu
par les voies diplomatiques ordinaires, les parties devront convenir de n’importe
quelle autre procédure pacifique leur permettant d’arriver à une solution.
Article 27. Un traité spécial établira les moyens propres à
régler les différends et fixera les procédures qui conviennent à chacun des moyens
pacifiques, de façon qu’aucun différend entre les États américains ne reste sans
règlement définitif au-delà d’une période raisonnable.
Au Chapitre XII de la Deuxième partie, la Charte se réfère au
Conseil permanent et, en ce qui concerne le sujet de ce travail, prescrit ce qui suit:
Article 84. Le Conseil
permanent veille au maintien des relations amicales entre les États membres et, à cette
fin, les aide d’une manière effective à régler leurs différends de façon
pacifique, conformément aux dispositions suivantes.
Article 85. Conformément aux dispositions de la Charte, toute
partie à un différend non encore soumis à l’une des procédures de règlement
pacifique prévues par la Charte peut faire appel aux bons offices du Conseil permanent.
Celui-ci, conformément aux dispositions de l’article précédent, prête assistance
aux parties et recommande les procédures qu’il estime propres au règlement
pacifique du différend.
Article 86. Dans l’exercice de ses fonctions et avec le
consentement des parties au différend, le Conseil permanent peut créer des commissions
spéciales.
La composition et le mandat des commissions spéciales sont arrêtés
dans chaque cas par le Conseil permanent avec le consentement des parties au différend.
Article 87. Le Conseil permanent peut également, par les moyens
qu’il juge appropriés, procéder à la vérification des faits litigieux, même sur
le territoire de l’une quelconque des parties, avec le consentement du gouvernement
concerné.
Article 88. Si la procédure de règlement pacifique des
différends recommandée par le Conseil permanent ou suggérée par la Commission
spéciale aux termes des directives reçues est rejetée par l’une des parties, ou
l’une des parties déclare que la procédure n’a pas contribué au règlement du
différend, le Conseil permanent en informe l’Assemblée générale, tout en se
réservant le droit d’entreprendre des négociations en vue de rétablir la concorde
ou les relations entre les parties.
Article 89. Dans l’exercice de ces fonctions, le Conseil
permanent adopte ses décisions par le vote affirmatif des deux tiers de ses membres
— à l’exclusion des parties en cause — sauf lorsqu’il s’agit de
décisions dont le règlement autorise l’adoption à la majorité simple.
Article 90. Dans l’exercice de leurs fonctions relatives au
règlement pacifique des différends, le Conseil permanent et la Commission spéciale
pertinente devront respecter les dispositions de la Charte, ainsi que les principes et les
normes du droit international. Ils devront également tenir compte de l’existence des
traités en vigueur entre les parties.
Le régime de la Charte est complété par la
fonction confiée au Secrétaire général par l’article 110 qui stipule que celui-ci
"peut porter à l’attention de l’Assemblée générale ou du Conseil
permanent toute question qui, à son avis, pourrait porter atteinte à la paix et à la
sécurité du continent ou au développement des États membres."
On peut considérer qu’après la réforme introduite par le
Protocole de Cartagena, le système de règlement pacifique des différends établi par la
Charte de l’Organisation a fait des progrès par rapport au mécanisme mis en place
avant 1985. Ces progrès se réfèrent aux facultés accordées au Conseil permanent pour
entreprendre les démarches relatives au règlement pacifique des différends à partir de
la demande présentée par une des parties. On a estimé également que les commissions ad
hoc apportent une plus grande souplesse à l’action éventuelle du Conseil
permanent et, en ce qui a trait au cadre général, clarifient la situation juridique
concernant l’application des articles 34 et 35 de la Charte des Nations Unies. La
faculté accordée au Secrétaire général par le système actuel de la Charte ajoute un
élément de souplesse.
Une question qui a soulevé des difficultés est celle qui a trait au
"traité spécial" visé à l’article 27 de la Charte. Le Pacte de Bogota
qui est le traité en question est présenté ci-après.
2.
Traité américain de règlement pacifique "Pacte de
Bogota"
Le Pacte de Bogota1 a été précédé
de plusieurs instruments juridiques adoptés par les États américains depuis la
première moitié du XIXe siècle.2 Adopté au
cours de la Neuvième Conférence internationale américaine en 1948, cet instrument
précise les différents moyens de règlement pacifique des différends qui peuvent être
appliqués par les États parties et qui sont les mêmes que ceux mentionnés par
l’article 25 de la Charte de l’Organisation. Selon le premier Secrétaire
général, Dr Alberto Lleras, dans son Rapport au Conseil de l’Organisation:3
"Le Traité envisage un système logique de
moyens pacifiques parmi lesquels les États peuvent choisir, mais au cas où son
application ne serait pas suffisante et que l’étape de conciliation ferait
l’objet d’un échec et au cas où les parties ne se seraient pas mises
d’accord pour soumettre l’affaire à l’arbitrage, n’importe laquelle
des parties aurait le droit d’avoir recours à la Cour internationale de justice,
dont la juridiction serait obligatoirement ouverte conformément à l’alinéa 2 de
l’article 36 de son Statut. Cette mesure qui paraît radicale n’est que la
conséquence logique de la déclaration réitérée des États américains concernant leur
volonté de régler tout différend par les procédures pacifiques."
Le Pacte de Bogota a été signé par les 21 États dont se composait
l’Organisation et quatorze d’entre eux l’ont ratifié; un de ceux-ci
l’a ensuite dénoncé.4 Les États qui l’ont
ratifié ont, toutefois, formulé des réserves qui "ont une incidence considérable
sur la validité et l’efficacité de cet instrument. Les réserves formulées par
certains pays ont une telle portée qu’évidemment elles ont laissé sans effet pour
ces pays les dispositions les plus importantes du système de règlement pacifique du
Pacte."5
Devant cette situation, plusieurs tentatives ont été effectuées pour
introduire des modifications dans le Pacte de Bogota afin de surmonter ses insuffisances.
Ces tentatives ont débuté en 1954 et ont été effectuées également dans le processus
de la Commission spéciale chargée d’étudier le système interaméricain et de
proposer des mesures pour sa restructuration (CEESI, 1972 à 1975). La réforme de la
Charte de l’Organisation par le Protocole de Cartagena (1985) a été une bonne
occasion pour examiner de nouveau le système contenu dans le Pacte de Bogota et dans la
Charte de l’Organisation.6
En 1971, l’Assemblée générale a chargé le Comité juridique
interaméricain "d’étudier, à la lumière des dispositions de l’article
26 de la Charte (l’article 27 à l’heure actuelle), les traités et conventions
qui constituent le système interaméricain de maintien de la paix, à la lumière de
l’expérience acquise dans l’application de ces instruments, en vue de
recommander les moyens propres à renforcer ce système."7
Le 21 août 1984, le Comité juridique interaméricain a adopté la résolution intitulée
"Études des procédures de règlement pacifique des différends prévues dans la
Charte de l’OEA et des actions additionnelles qui pourraient être prises pour
promouvoir, actualiser et amplifier ces procédures" Cette résolution était
accompagnée de l’avis sur les "Fonctions et facultés des Nations Unies et des
Organismes régionaux en ce qui concerne le règlement pacifique des différends."8 Par la suite, le Comité juridique interaméricain a adopté la
résolution 13/85 qui contient l’examen du Traité américain de règlement pacifique
des différends "Pacte de Bogota" et qui comporte un projet d’amendement de
ce Pacte.9 Le juriste Eduardo Jiménez de Aréchaga a formulé
une analyse critique du projet du Comité juridique en 1987.10
Il faut mentionner également le processus lancé avec la présentation
d’un Projet de traité spécial par la Colombie en 1986. L’Assemblée générale
a demandé aux gouvernements de formuler des observations au sujet dudit projet. Ces
observations ont été recueillies et analysées par un Groupe de travail informel de la
Commission des questions juridiques et politiques. Au sujet de l’examen de ce thème,
le Président du groupe de travail informel a déclaré dans son travail que:
Les opinions exprimées dans le Groupe de travail
ont montré clairement qu’il existe à l’Organisation une divergence
d’opinion fondamentale sur l’opportunité de réviser ou de remplacer le Pacte
de Bogota. Cette divergence dépasse les considérations de nature juridique et ne
pourrait être résolue que par un accord politique entre les pays membres. Cet accord est
indispensable pour l’étude du projet de la Délégation de la Colombie, projet que
l’Assemblée générale avait transmis au Conseil permanent en adoptant la
résolution AG/RES. 821, lors de sa Session tenue au Guatemala en novembre 1986. 11
Malgré les opinions défavorables de spécialistes qualifiés, le
Pacte de Bogota n’a pas eu l’application recherchée au moment de son
élaboration en raison des importantes réserves formulées à son sujet par quelques-uns
des États parties, à cause notamment du mécanisme automatique d’arbitrage
obligatoire et du recours à la Cour internationale de justice. D’après
d’autres États, un autre élément qui a réduit son efficacité a été le fait que
le Pacte les empêche de juger par eux-mêmes les faits qui relèvent de leur juridiction
interne et l’interprétation différente de quelques États au sujet de la
possibilité de soumettre aux mécanismes prévus dans ce Pacte les questions qui
existaient avant son adoption. Il n’y a pas eu non plus d’accord durant le
processus postérieur concernant la possibilité d’élaborer un nouveau traité et la
manière de résoudre la situation juridique que créerait une initiative de cette nature.
3.
Le Traité interaméricain d’assistance mutuelle (TIAM)
Conçu comme un mécanisme de sécurité collective face aux actes
d’agression, le TIAM contient les bases juridiques qui permettent d’appliquer
les procédures de règlement pacifique des différends après sa mise en vigueur. À ce
sujet, les articles pertinents ci-après ont été établis:
Article 1. Les Hautes Parties Contractantes condamnent
formellement la guerre et s’engagent, dans leurs relations internationales, à ne pas
recourir à la menace ou à l’emploi de la force, dans une forme qui ne soit pas
compatible avec les dispositions de la Charte des Nations Unies ou du présent Traité.
Article 2. En conséquence du principe formulé à
l’article antérieur, les Hautes Parties Contractantes s’engagent à soumettre
toute controverse qui surgirait entre elles aux méthodes de solution pacifique, et
s’engagent à essayer de la résoudre entre elles, moyennant la procédure en vigueur
dans le Système interaméricain, avant de la soumettre à l’Assemblée générale ou
au Conseil de Sécurité des Nations Unies.
Article 7. En cas de conflit entre deux ou plusieurs États
américains, sans préjudice du droit de légitime défense, conformément à
l’article 51 de la Charte des Nations Unies, les Hautes Parties Contractantes
réunies en consultation, exhorteront les États belligérants à suspendre les
hostilités et à revenir au statu quo ante bellum; elles prendront, en
outre, toutes mesures nécessaires au rétablissement ou au maintien de la paix et de la
sécurité interaméricaines, et à la solution du conflit par des moyens pacifiques. Le
refus de l’action pacificatrice sera considéré pour la détermination de
l’agresseur et l’application immédiate des mesures établies par la réunion de
consultation.
Les applications de ce traité ont été effectuées, fondamentalement,
pour répondre à des situations créées entre les États du continent.12
L’action pacificatrice de l’Organe de consultation s’est produite, en
général, après que la situation initiale avait été dénoncée par le gouvernement qui
s’est considéré comme agressé. Cette situation a donné lieu au commentaire
suivant:
Le fait que n’importe quelle Partie
concernée dans un conflit puisse demander la convocation de l’Organe de consultation
et que le refus de son action pacificatrice puisse donner lieu à ce qui est communément
mais improprement appelé des sanctions, énumérées à l’article 8, a été la
raison déterminante pour laquelle on cherche à arriver au règlement pacifique du
différend par ce Traité et non par le Pacte de Bogota. Le danger que comporte cette
manière d’agir est que, pour invoquer le TIAM, il faut attendre que le différend
s’aggrave jusqu’à constituer une menace à la paix et à la sécurité du
Continent. En d’autres termes, le TIAM sert à éteindre l’incendie mais non à
le prévenir. 13
La dernière application du TIAM a été en 1982, lorsque l’Organe
de consultation a été convoqué à la demande de l’Argentine à l’occasion de
son conflit avec le Royaume-Uni.
Les antécédents exposés ci-dessus permettent de conclure qu’en
matière de règlement pacifique des différends, les réformes introduites dans la Charte
de l’Organisation permettent de créer un mécanisme souple habilitant le Conseil
permanent à intervenir pour une action pacificatrice dans laquelle un seul État membre
de l’Organisation est concerné. Les moyens de règlement pacifique des différends
énumérés dans la Charte sont les moyens traditionnels définis dans le Pacte de Bogota.
Bien qu’il définisse adéquatement ces moyens de règlement pacifique, ce traité
n’a pas bénéficié de l’adhésion de la majorité des États membres de
l’Organisation, et a fait l’objet de réserves importantes en ce qui concerne le
recours obligatoire à certains moyens qui y sont définis et la définition des questions
qui relèvent de la juridiction interne des États. Les États parties au Pacte de Bogota
et les États membres de l’Organisation ont envisagé en différentes occasions la
possibilité de le réformer pour le rendre plus fonctionnel. Cependant, ces tentatives
n’ont pas conduit aux résultats escomptés pour des raisons juridiques, mais
fondamentalement à cause des positions politiques adoptées par les États. Dans ce
contexte, l’instrument international qui a conduit à l’application de moyens de
règlement pacifique à plusieurs différends survenus entre des États parties a été le
Traité interaméricain d’assistance mutuelle. Cet instrument, toutefois, n’a
pas été appliqué depuis 1982.
Les Annexes ont disponibles en papier seulement.
END NOTES
1. Voir l’Annexe I.
2. Voir à ce sujet l’oeuvre "Système interaméricain dans
le cadre de traités, conventions et autres documents". Compilation annotée par F.V.
García Amador, Sous-secrétariat aux questions juridiques, Vol. I, Introduction et
historique (pages 1 à 67) et Chapitre IX, Le système de règlement pacifique des
différends. Voir également Comité juridique interaméricain, Cours de droit
international 1987 (Callejas, pages 157 et suivantes et Acevedo pages 173 et suivantes) et
1991 (Infante Caffi, pages 59 et suivantes), Rapports et recommandations 1985 "Examen
du Traité américain de règlement pacifique des différends," pages 60 à 101 et
Annuaire juridique interaméricain 1986 (Jiménez de Aréchaga, pages 3 et suivantes.)
3. 3 novembre 1948, Annales de l’Organisation des États
Américains, Vol. I, No 1, pages 48 et suivantes.
4. Voir le Tableau des signatures et des ratifications à l’Annexe
I.
5. Système interaméricain … cité ci-dessus, page 748.
6. Le document joint comme Annexe II recueille l’ensemble des
éléments concernés par la réforme du système mentionné. La section 1 de ce document
présente le système actuel figurant dans la Charte de l’Organisation.
7. AG/RES.54 (I-O/71)
8. Voir l’Annexe III.
9. Voir l’Annexe IV.
10. Voir l’Annexe V.
11. Voir l’Annexe VI.
12. Voir le document Système interaméricain … cité, pages 853
à 863.
13. Callejas Bonilla, Policarppo, "Les moyens de règlement
pacifique des différends dans le système interaméricain" dans la Cours de droit
international, 1987, le Comité juridique interaméricain, page 163.
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