CP/RES. 829 (1342/02)

ADOÇÃO DAS DIRETRIZES PARA A ELABORAÇÃO DE
DOCUMENTOS SOBRE POLÍTICAS E DOUTRINAS NACIONAIS DE DEFESA

O CONSELHO PERMANENTE DA ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS,

RECORDANDO:

Que, mediante sua resolução AG/RES. 1801 (XXXI-O/01), "Fortalecimento da confiança e da segurança", a Assembléia Geral solicitou ao Conselho Permanente que, por intermédio da Comissão de Segurança Hemisférica, realizasse um "seminário sobre a preparação de documentos sobre política e doutrina da defesa, em coordenação com o Colégio Interamericano de Defesa e outras instituições especializadas na matéria, e que apresente um relatório que sirva de base para a elaboração de diretrizes gerais para esses documentos";

Que, ademais, na resolução AG/RES. 1879 (XXXII-O/02), "Fortalecimento da confiança e da segurança", a Assembléia Geral fez referência às diretrizes preparadas pelo Conselho Permanente e lhe solicitou que fossem transmitidas "para consideração da Quinta Conferência de Ministros da Defesa das Américas a ser realizada em Santiago, Chile, em novembro de 2002";

CONSIDERANDO que a Comissão de Segurança Hemisférica realizou o seminário em cumprimento do mandato da Assembléia Geral em 22 de abril de 2002 e que esta Comissão continuou suas deliberações sobre este tema a fim de concluir a preparação do projeto dessas diretrizes antes da realização da referida Quinta Conferência de Ministros da Defesa;

LEVANDO EM CONTA que nas Conferências de Santiago e San Salvador sobre medidas de fortalecimento da confiança e da segurança, realizadas em 1995 e 1998 respectivamente, se reconheceu o fomento da elaboração e intercâmbio de informações sobre políticas e doutrinas de defesa nacionais como uma medida de fortalecimento da confiança e da segurança; e

TENDO VISTO o Relatório do Presidente da Comissão de Segurança Hemisférica referente às Diretrizes para a Elaboração de Documentos sobre Políticas e Doutrinas Nacionais de Defesa,

RESOLVE:

1.     Adotar as anexas Diretrizes para a Elaboração de Documentos sobre Políticas e Doutrinas Nacionais de Defesa apresentadas pela Comissão de Segurança Hemisférica.

2.     Transmitir estas Diretrizes à Quinta Conferência de Ministros da Defesa das Américas.

3.     Instar os Estados membros a implementarem estas Diretrizes e informar a Organização a esse respeito.

4.     Solicitar à Secretaria-Geral que preste apoio aos Estados membros, segundo se solicitar, para a implementação destas Diretrizes.

5.     Solicitar à Secretaria-Geral que transmita esta resolução e as Diretrizes aprovadas ao Secretário-Geral das Nações Unidas e ao Presidente da Junta Interamericana de Defesa e do Colégio Interamericano de Defesa.

ANEXO

DIRETRIZES PARA A ELABORAÇÃO DE DOCUMENTOS SOBRE POLÍTICA E DOUTRINA DA DEFESA ( LIVROS BRANCOS)

• Introdução

Os países das Américas identificaram a elaboração e o compartilhamento dos Livros Brancos da Defesa Nacional como um mecanismo útil de fortalecimento da confiança e da segurança para a promoção da segurança no Hemisfério. Este estudo tem por objetivo oferecer uma breve descrição das características essenciais dos Livros Brancos da Defesa e explicar os fundamentos e o processo para sua elaboração. Figura também uma lista de elementos comumente existentes nos Livros Brancos.

É importante notar que nas Américas não há um formato padrão acordado para os Livros Brancos. Isso talvez seja um reflexo lógico dos diferentes contextos históricos, geográficos, culturais, políticos e fiscais nos quais os países das Américas definem suas ameaças à segurança e objetivos, capacidades e limitações da defesa. Entretanto, há elementos comuns a muitos Livros Brancos. Este documento focaliza princípios básicos e levanta questões que poderiam ser úteis aos governos na formulação dos próprios Livros Brancos, com base na experiência dos Estados membros da OEA que já iniciaram esse processo.

• O Livro Branco da Defesa: características essenciais

Um Livro Branco da Defesa é um documento chave de política que oferece a visão do Governo a respeito da defesa. É um documento público que descreve o contexto amplo da política estratégica para o planejamento da defesa com uma perspectiva de médio prazo. Não se destina a ser redigido anualmente ou cada dois anos, mas oferecer uma perspectiva suficiente para permitir um orçamento planejamento plurianual. Deve ser elaborado de modo a ser suficientemente flexível para levar em conta pequenas modificações no ambiente da segurança. Um novo Livro Branco é normalmente preparado em resposta a importantes mudanças no ambiente estratégico ou para indicar mudanças significativas nas prioridades do Governo.

Um Livro Branco é produzido depois de extensa consulta tanto dentro como fora do Governo. Visa a refletir um consenso de base ampla sobre o papel apropriado das forças de defesa desse país, no contexto de suas prioridades nacionais, contexto jurídico e recursos.

Um Livro Branco determina a análise do Governo sobre o ambiente de segurança do país, tanto nacional como internacional. Isso pode incluir uma avaliação das ameaças e fatores de segurança, tanto tradicionais como não-tradicionais. O documento destaca questões da mais alta prioridade para esse país e proporciona uma visão geral do modo como a política de defesa será implementada para enfrentar esses desafios à segurança. Também descreve, em termos amplos, as capacidades atuais e planejadas, bem como as funções das forças de defesa.

Um Livro Branco da Defesa é também um instrumento de prestação de contas. É essencial que a política e os objetivos constantes do Livro Branco se refiram aos níveis de recursos disponibilizados pelo Governo às forças da defesa e sejam coerentes com eles. O Livro Branco pode conter medições do desempenho (por exemplo, prazos para a reestruturação das Forças Armadas ou prazo máximo para o desdobramento de um ativo militar específico). Isso torna o Ministério da Defesa e as Forças Armadas responsáveis pelos objetivos declarados - e também os capacita a defender o pedido de recursos orçamentários necessários para alcançar o nível de desempenho para cumprir a política de defesa do Governo.

• Os benefícios e as vantagens da preparação de um Livro Branco

A preparação de um Livro Branco da Defesa como tal é um exercício fundamental em democracia. O processo requer extensa cooperação entre civis e militares. A consulta entre os líderes políticos, ministérios públicos, militares e o público em geral promove uma ampla conscientização a respeito das funções e do valor das forças armadas. Portanto, o produto final deste processo confere maior legitimidade democrática à política de defesa nacional do que se tivesse sido criado sem debate e sem consulta.

Como documento público, um Livro Branco explica o papel das forças armadas e por que esse papel é importante para os cidadãos. Ajuda a construir um eleitorado que poderá apoiar o financiamento contínuo do orçamento da defesa face a pressões de interesses concorrentes da política nacional.

Como política governamental, um Livro Branco apresenta instrução coerente ao Ministério da Defesa e aos militares sobre as expectativas governamentais a respeito de suas funções. Proporciona também os fundamentos e a autoridade para a alocação de recursos às forças da defesa, bem como legitimiza o gasto de fundos públicos para esse propósito.

Em virtude de sua perspectiva estratégica, um Livro Branco é um instrumento importante para a justificação de recursos orçamentários em prazo plurianual. A garantia de financiamento previsível, por sua vez, é uma ajuda significativa em processos contínuos de planejamento da defesa.

Os Livros Brancos da Defesa foram também identificados como importantes medidas de fortalecimento da confiança e da segurança. A preparação e distribuição dos Livros Brancos aumentam a transparência não somente no contexto nacional, mas também em âmbito internacional. A consulta com os aliados, vizinhos e parceiros regionais e internacionais que poderiam ser afetados pela política do Livro Branco reveste importância especial em termos de assegurar que as intenções de um país não sejam mal interpretadas. Compartilhar os Livros Brancos também incentiva um diálogo construtivo de política sobre mudanças no ambiente da segurança e a avaliação de ameaças tradicionais e não-tradicionais, bem como tendência em evolução na política e planejamento da defesa entre oficiais militares e autoridades encarregadas da defesa de diferentes países.

• O processo

Contexto de política:

Um Livro Branco é uma expressão fundamental da política nacional. O produto final é uma declaração da política governamental e não simplesmente do Ministério da Defesa ou das forças armadas. A política do Livro Branco deve ser coerente com os propósitos, prioridades e objetivos do Governo, inclusive política externa. Indubitavelmente, o Livro Branco deve também respeitar a Constituição e o contexto jurídico do país.

As questões orçamentárias são parte crítica do debate sobre política interna. Um Livro Branco deve abordar questões de recursos, uma vez que a disponibilidade de financiamento do capital e as despesas operacionais e de pessoal determinarão se a forças da defesa serão ou não capazes de cumprir seus objetivos declarados.

No tocante ao contexto da política internacional, o Livro Branco confirma as obrigações e compromissos bilaterais, regionais e multilaterais do país. Repetimos que essas funções também têm implicações de recursos que devem ser levadas em conta no processo de planejamento orçamentário.

• Consulta aos atores chave:

A elaboração de um Livro Branco é um processo consultivo liderado pelos mais altos níveis do Governo. O Governo - o executivo político eleito - tem a responsabilidade primordial pela determinação de orientações sobre a política nacional. Portanto, é o Governo que proporciona a liderança política para a elaboração de um Livro Branco e que filtra os interesses, demandas e pressões de todos os grupos interessados, a fim de tomar decisões sobre sua prioridade relativa no âmbito de uma agenda mais ampla do Governo.

Para tomar decisões informadas, o Governo poderá utilizar as recomendações e a colaboração dos ministérios competentes, bem como o assessoramento das comissões parlamentares ou do Congresso. As opiniões do público em geral, organizações não-governamentais, setor industrial, grupos de peritos e parceiros internacionais também são relevantes ao processo, e o Governo e o Ministério da Defesa podem tomar a iniciativa de utilizar esses grupos em etapas diferentes da elaboração do Livro Branco.

O Ministério da Defesa é central para o desenvolvimento de uma visão e uma agenda da defesa. A hierarquia superior do Ministério da Defesa e das forças armadas proporciona ao Ministro uma análise de política e assessoramento militar. As suas recomendações devem levar em consideração a avaliação do Governo a respeito do ambiente estratégico, necessidades de defesa do país, objetivos e prioridades do Governo e recursos disponíveis. Esse insumo baseia-se em avaliações internas e consultas com autoridades de outros ministérios públicos, bem como peritos externos. A tecnologia moderna de comunicações cria possibilidades de consulta muito aberta por meio da criação, por exemplo, de sites na Internet por meio dos quais o público possa expressar suas opiniões.

O Ministério das Relações Exteriores é consultado constantemente no processo de elaboração do Livro Branco, uma vez que a política de defesa deve ser coerente com os objetivos de política externa do país e deve apoiá-los. O Ministério das Relações Exteriores freqüentemente atua como canal das opiniões de parceiros internacionais.

Vários outros ministérios ou jurisdições subnacionais (estados, províncias) podem também ter interesse direto nas consultas, especialmente em situações em que as forças armadas proporcionam um serviço substantivo a esses ministérios ou jurisdições, com freqüência em campos não-tradicionais. Por exemplo, a capacidade de vigilância marítima das forças armadas poderá ser necessária para permitir a outros ministérios cumprir seus mandatos em proteção da pesca, interdição de drogas, assistência humanitária ou proteção ambiental.

A consulta a órgãos centrais responsáveis pelo orçamento e despesas nacionais (por exemplo, Gabinete do Conselho Privado ou Ministério da Presidência, Ministério das Finanças, Tesouro, etc.) é essencial para definir as limitações de recursos dentro das quais a política de defesa deve ser realizada. Neste sentido, quase todos os ministérios terão interesse indireto no Livro Branco, na medida em que os recursos postos à disposição do orçamento da defesa afetem o montante de recursos restantes para financiar outros ministérios.

Os parlamentares ou congressistas geralmente desempenham um papel de destaque na elaboração dos Livros Brancos. As comissões poderão reunir-se para ouvir os líderes militares e as autoridades públicas de diferentes ministérios, bem como especialistas em política de defesa e segurança provenientes de organizações não-governamentais, acadêmicos e o público em geral. Os membros das comissões poderão também viajar a diferentes partes do país ou ao exterior para fazerem consultas e realizarem audiências públicas ou reuniões municipais. Tais mecanismos incentivam não apenas um amplo debate público, mas também promovem a participação de líderes políticos, não afiliados ao partido do governo, na formulação da política nacional. Além disso, esse processo com freqüência resulta em extensa cobertura da mídia, promovendo assim uma maior conscientização nacional a respeito da revisão de políticas.

Além de participar das consultas iniciadas pelo Governo ou por seu Ministério da Defesa, os representantes do setor privado poderão também agir de forma preventiva no tocante a expressar seus pontos de vista em debate público e no processo de política por meio de outros canais. Grupos de peritos, acadêmicos, representantes das empresas privadas, organizações não-governamentais e outras entidades poderão organizar conferências, dar entrevistas, publicar artigos na mídia ou na imprensa especializada, escrever para autoridades eleitas e de qualquer outra forma advogar interesses específicos na elaboração do Livro Branco.

Deveriam também ser levadas em conta as preocupações dos parceiros internacionais que têm interesse nos Livros Brancos ou que poderiam ser por eles afetados. As consultas poderiam ser feitas a aliados ou vizinhos com os quais o Estado mantêm tratados ou acordos bilaterais ou regionais. Além disso, se o Livro Branco implicar apoio a objetivos internacionais de paz e segurança de organizações multilaterais, tais como as Nações Unidas, essas entidades também deverão participar do processo de consulta.

Os mecanismos específicos de consulta poderão variar de país a país, dependendo das estruturas, políticas e práticas nacionais. É responsabilidade do Governo determinar como organizará e coordenará os processos globais de consulta, a fim de elaborar um Livro Branco da Defesa coerente que aborde adequadamente os interesses de segurança tanto nacionais como internacionais.

• O conteúdo: Elementos comuns aos Livros Brancos

Figura, a seguir, uma compilação de elementos comuns aos Livros Brancos, com uma sugestão de um esboço para organizá-los.

I.     Política e doutrina da defesa

A.     Avaliação do ambiente de segurança e contexto interno

Inclui uma descrição do ambiente de segurança global, regional e nacional. Cada vez mais a avaliação baseia-se num conceito multidisciplinar de segurança e inclui ameaças tanto tradicionais como não-tradicionais e fatores que afetam a segurança do país e de seus cidadãos.

Uma descrição do contexto interno (prioridades globais do governo, questões orçamentárias) pode também ser incluída, uma vez que proporciona o contexto no qual serão tomadas as decisões sobre política da defesa e implementação.

B.     Estratégia para responder a ameaças percebidas e cumprir compromissos internacionais

Esta seção estabelece uma ampla abordagem de política a ser adotada pelo Governo, por meio de seu Ministério da Defesa e suas forças armadas, a fim de responder às ameaças e problemas de segurança descritas na avaliação do ambiente de segurança.

C.     Funções e missões das Forças Armadas

Embora as funções e missões das forças armadas tenham tradicionalmente incluído a proteção do Estado, de seu território e cidadãos contra a agressão externa, há agora uma tendência a incluir também funções não-tradicionais, inclusive assistência a outros ministérios públicos. Por exemplo, as capacidades de vigilância aérea e marítima podem oferecer apoio significativo para capacitar os ministérios responsáveis pela pesca, meio ambiente, imigração, alfândega, interdição de drogas, busca e resgate, etc. a cumprirem seus mandatos.

Outra consideração chave é saber se o Governo deseja utilizar as capacidades de suas forças armadas para fortalecer a paz e a segurança internacionais. Apoio deste tipo poderá abranger uma ampla série de funções, incluindo, por exemplo, prover tropas para a manutenção da paz ou iniciativas de fortalecimento da paz, apoio operacional para assistência humanitária em situações pós-conflitos ou desastres naturais ou assessoramento militar e perícia para apoiar regimes ou acordos internacionais de controle de armas.

Essas funções diferirão de país a país, dependendo da avaliação estratégica do Governo, contexto jurídico, história, geografia e consenso nacional a respeito do papel apropriado das forças armadas.

II.     Capacidades

Esta seção proporciona uma descrição das capacidades atuais e planejadas das forças armadas. Conforme indicado anteriormente, é útil incluir padrões de desempenho na declaração de capacidades, uma vez que tais indicações facilitam a prestação de contas.

III.     Questões orçamentárias e de recursos

Considerações sobre recursos financeiros e humanos são críticas para o Ministério da Defesa e as forças armadas, a fim de estarem capacitados para alcançar os objetivos do Governo. Por esta razão, é importante que o compromisso de proporcionar as capacidades declaradas seja apoiado por um sólido plano financeiro e de pessoal.

IV.     Futuras direções: Modernização das forças de defesa, aquisições importantes de armas, etc.

Uma indicação de quaisquer mudanças importantes - reestruturação das forças de defesa, aumento ou redução significativos de pessoal, aquisições importantes de armas ou outras decisões que tenham impacto significativo sobre as políticas ou capacidades das forças de defesa - deverá ser destacada no Livro Branco da Defesa. A transparência dessas decisões é extremamente útil como medida de fortalecimento da confiança e da segurança.

V.     Estrutura militar da defesa

Uma descrição da estrutura militar da defesa é também uma medida útil de transparência.

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