CP/RES. 829 (1342/02)

ADOPTION DES DIRECTIVES APPELÉES À RÉGIR L'ÉLABORATION
DE DOCUMENTS SUR LES POLITIQUES ET DOCTRINES NATIONALES DE DÉFENSE

LE CONSEIL PERMANENT DE L'ORGANISATION DES ÉTATS AMÉRICAINS,

RAPPELANT:

Que par sa résolution "Mesures d'encouragement de la confiance et de la sécurité" [AG/RES. 1801 (XXXI-O/01)], l'Assemblée générale a demandé au Conseil permanent, par le truchement e la Commission sur la sécurité continentale d'organiser "un séminaire pour traiter de l'élaboration des documents relatifs à la politique et la doctrine de défense, en coordination avec le Collège interaméricain de défense et d'autres institutions spécialisées dans ce domaine, et qu'il présente un rapport qui servira de base à l'élaboration de directives générales pour ces documents";

Que dans la même résolution, l'Assemblée générale s'est référée aux directives établies par le Conseil permanent et lui a demandé de les faire parvenir "à la Cinquième Conférence des ministres de la défense des Amériques prévue à Santiago (Chili) en novembre 2002 en novembre de 2002";

CONSIDÉRANT que le 22 avril 2002, la Commission sur la sécurité continentale a organisé un séminaire en exécution du mandat émané de l'Assemblée générale, et que la Commission a poursuivi ses discussions sur la question en vue de mettre un terme à l'élaboration du projet de directives avant la tenue de la Cinquième Conférence des ministres de la défense susmentionnée,

PRENANT EN COMPTE que lors des Conférences de Santiago et de San Salvador sur les mesures d'encouragement de la confiance et de la sécurité tenues en 1995 et 1998 respectivement, il a été reconnu que l'encouragement de l'élaboration et de l'échange d'information sur les politiques et les doctrines de défense nationales constitue une mesure d'encouragement de la confiance et de la sécurité,

VU le rapport du Président de la Commission sur la sécurité continentale au sujet des directives appelées à régir l'élaboration de documents sur les politiques et doctrines nationales de défense,

DÉCIDE:

1.     D'adopter les directives appelées à régir l'élaboration de documents sur les politiques et doctrines nationales de défense, présentées par la Commission sur la sécurité continentale. 

2.     D'acheminer ces directives à la Cinquième Conférence des ministres de la défense des Amériques.

3.     De prie instamment les États membres d'appliquer ces directives et de soumettre un rapport à cet égard à l'Organisation.

4.     De demander au Secrétariat général de prêter un appui aux États membres qui le désirent en vue de l'application de ces Directives.

5.     De demander au Secrétariat général de transmettre la présente résolution et les Directives approuvées au Secrétaire général des Nations Unies et au Président de l'Organisation interaméricaine de défense, ainsi qu'au Collège interaméricain de la défense.

ANNEXE

ADOPTION DES DIRECTIVES APPELÉES À RÉGIR L'ÉLABORATION DE DOCUMENTS SUR LES POLITIQUES ET DOCTRINES NATIONALES DE DÉFENSE

• Introduction

Les pays des Amériques ont reconnu que l'élaboration et la mise en commun des Livres blancs sur la défense nationale constituent une mesure utile de renforcement de la confiance et de la sécurité pour la promotion de la sécurité dans le Continent. Le présent document a pour objet de donner une brève description des caractéristiques essentielles des Livres blancs sur la défense et d'expliquer le fondement et le processus de leur préparation. Il comprend également une liste des éléments généralement contenus dans les Livres blancs.

Il importe de noter qu'aucune présentation type n'a été convenue pour les Livres blancs des pays du Continent américain. La logique de cela tient peut-être à la différence des contextes historiques, géographiques, culturels, politiques et budgétaires dans lesquels les pays des Amériques définissent leurs menaces à la sécurité et leurs objectifs de défense, leurs possibilités et leurs limites. Cependant, il existe des éléments communs aux nombreux Livres blancs. Le présent document porte principalement sur les principes de base et soulève des questions que les Gouvernements pourraient à toutes fins utiles prendre en considération dans la formulation de leurs propres Livres blancs, en s'inspirant des leçons tirées par les États membres de l'OEA qui ont déjà entrepris ce processus.

• Caractéristiques essentielles du Livre blanc sur la défense

Le Livre Blanc sur la défense est un document directif qui expose la vision du Gouvernement en matière de défense. C'est un document public qui décrit le cadre général de la politique stratégique pour la planification de la défense, dans une période à moyen terme. Il n'est pas censé être réécrit tous les ans ou tous les deux ans, mais doit s'inscrire dans une perspective suffisamment longue pour permettre d'établir et de planifier le budget sur plusieurs années. Il doit être conçu avec assez de souplesse pour tenir compte des petits changements intervenant dans le contexte de la sécurité. La préparation d'un nouveau Livre blanc vient normalement en réponse à de grands changements au niveau de la stratégie ou signale d'importants redéploiements des priorités du Gouvernement.

Le Livre blanc sur la défense est le produit de vastes consultations à l'intérieur et à l'extérieur du Gouvernement. Il prétend faire état d'un consensus général sur le rôle que doivent jouer les forces armées dans ce pays, compte tenu des priorités, du cadre juridique et des ressources de celui-ci.

Le Livre blanc présente l'analyse du Gouvernement de la situation du pays en matière de sécurité, sur les plans national et international. Cela peut comporter une évaluation des menaces et facteurs de type traditionnel et non traditionnel concernant la sécurité. Le présent document met en évidence des questions de la plus haute priorité pour le pays en question, et donne un aperçu de la façon dont la politique de défense sera mise en oeuvre pour relever ces défis en matière de sécurité. Il décrit également, en termes généraux, les rôles et les capacités actuelles et prévues des forces armées. Le Livre blanc sur la défense est aussi un instrument de responsabilisation. Il est indispensable que la politique et les objectifs contenus dans le Livre blanc indiquent le niveau des ressources qui sera mis à la disposition des forces armées par le Gouvernement et concordent avec ce niveau. Les Livres blancs peuvent contenir des critères de performance (par exemple, des dates cibles pour la restructuration des forces armées, ou des délais maximums pour le déploiement d'un actif militaire spécifique). Ainsi, le Ministère de la défense et les Forces armées sont tenus responsables des objectifs déclarés et peuvent militer en faveur du volume de ressources budgétaires nécessaire pour atteindre le niveau d'exécution prévu par la politique de défense du Gouvernement.

• Bénéfices et avantages de la préparation du Livre blanc sur la défense

La préparation du Livre blanc sur la défense est en soi un exercice fondamental de démocratie. Elle exige une vaste coopération entre civils et militaires. Les consultations menées par les dirigeants politiques, les ministères d'État, les militaires et le public entre eux et les uns avec les autres encouragent une sensibilisation générale aux fonctions et à la valeur des forces armées. Le produit final de ce processus confère donc une plus grande légitimité démocratique à la politique de défense nationale que s'il était créé sans débats ni consultations.

En tant que document public, le Livre blanc explique les rôles que les forces armées doivent jouer et les raisons pour lesquelles ces rôles sont importants pour les citoyens. Il aide à mobiliser des supporters qui mèneront des actions pour appuyer le financement systématique du budget de la défense face aux pressions exercées par des intérêts concurrents de politique nationale.

En tant qu'expression de la politique du Gouvernement, le Livre blanc donne des instructions cohérentes au Ministère de la défense et aux militaires sur les rôles que le Gouvernement attend d'eux. Il fournit aussi les raisons qui justifient l'allocation des ressources aux forces de la défense et confère le pouvoir d'allouer ces ressources et il légitime la dépense de fonds publics à ce titre.

Étant donné sa perspective stratégique, le Livre blanc est un outil important pour la justification des ressources budgétaires sur une période de plusieurs années. L'assurance d'un financement prévisible quant à elle est une aide importante aux processus permanents de planification de la défense.

Les Livres blancs sur la défense ont aussi été reconnus comme constituant d'importantes mesures de renforcement de la confiance et de la sécurité. La préparation et la distribution des Livres blancs accroissent la transparence non seulement sur le plan national, mais aussi sur le plan international. Les consultations avec des alliés, des voisins et des partenaires régionaux et d'autres partenaires internationaux qui peuvent être concernés par la politique du Livre blanc revêtent une importance particulière pour assurer que les intentions d'un pays ne seront pas mal interprétées. La mise en commun des Livres blancs encourage aussi un dialogue politique constructif sur les changements de situation en matière de sécurité et l'évaluation des menaces de type traditionnel et non traditionnel, ainsi que sur les tendances de l'évolution de la politique de défense et de la planification parmi les officiers militaires et les autorités chargées de la défenses des différentes nations.

• Le processus

Contexte politique:

Le Livre blanc sur la défense constitue une expression fondamentale de la politique nationale. Le produit final est une déclaration de politique du Gouvernement, pas simplement du Ministère de la défense ou des Forces armées. La politique contenue dans le Livre blanc doit être en harmonie avec le programme global, les priorités et les objectifs du Gouvernement, y compris sa politique étrangère. De toute évidence, le Livre blanc doit aussi respecter la Constitution et le cadre juridique du pays.

Les questions budgétaires sont un élément critique du débat de politique intérieure. Le Livre blanc doit traiter des questions de ressources, puisque le volume disponible des fonds au titre des dépenses d'équipement, de fonctionnement et de personnel déterminera si les forces armées seront en mesure ou non d'atteindre leurs objectifs déclarés.

En ce qui concerne le contexte de la politique internationale, le Livre blanc confirme les obligations et engagements bilatéraux, régionaux et multilatéraux du pays. Ces fonctions ont elles aussi des conséquences pour le volume des ressources qui doit être pris en compte dans le processus de planification budgétaire.

• Consultation des principaux intervenants:

L'élaboration du Livre blanc est un processus consultatif à la tête duquel se trouve le Gouvernement à ses plus hauts échelons. Le Gouvernement - le pouvoir exécutif élu - a pour responsabilité principale d'orienter la politique nationale. C'est donc le Gouvernement qui assure le rôle politique de premier plan dans l'élaboration du Livre blanc et qui passe au peigne fin les intérêts, demandes et pressions de toutes les parties prenantes pour prendre des décisions sur la priorité à leur accorder dans son programme global.

Pour faire des choix éclairés, le Gouvernement peut s'inspirer des recommandations et renseignements provenant des Ministères compétents, ainsi que des conseils des Commissions parlementaires. Les points de vue du grand public, des organisations non gouvernementales, du secteur industriel, des milieux universitaires, groupes de réflexion et partenaires internationaux sont aussi utiles pour le processus, et le Gouvernement et le Ministère de la défense peuvent prendre l'initiative de faire participer ces groupes aux diverses phases de l'élaboration du Livre blanc.

Le Ministre de la défense est l'acteur principal de l'élaboration de la vision et du programme de défense. Les hauts responsables du Ministère de la défense et des Forces armées fournissent au Ministre une analyse des politiques ainsi que des conseils militaires. Leurs recommandations doivent prendre en compte l'évaluation faite par le Gouvernement de la situation stratégique, des besoins du pays en matière de défense, du programme et des priorités du Gouvernement et des ressources disponibles. Ces informations sont fondées à la fois sur des évaluations internes et sur les consultations tenues avec des représentants des autres ministères d'État et des experts extérieurs. Les techniques de communications modernes donnent la possibilité de tenir des consultations très ouvertes, moyennant la création, par exemple, de sites Internet sur lesquels les membres du public peuvent présenter leurs points de vue.

Le Ministère des affaires étrangères est étroitement consulté pendant l'élaboration du Livre blanc, étant donné que la politique de défense doit être en harmonie avec les objectifs de politique étrangère du pays et les accompagner. De plus, le Ministère des affaires étrangères sert souvent de moyen de transmission des points de vue des partenaires internationaux.

Un certain nombre d'autres ministères ou juridictions territoriales (états, provinces) peuvent eux aussi être directement intéressés par les consultations, en particulier dans les cas où les forces armées prêtent des services fonctionnels à ces ministères ou juridictions, souvent dans des domaines non traditionnels. Par exemple, les capacités de surveillance maritime des forces armées peuvent être nécessaires à d'autres ministères pour leur permettre d'exécuter leurs mandats concernant la protection de la pêche, la lutte contre la drogue, l'assistance humanitaire ou la sauvegarde de l'environnement.

Il est indispensable de tenir des consultations avec les organismes centraux chargés du budget et des dépenses de la nation (par exemple, le Conseil privé ou le Ministère de la Présidence, le Ministre des finances, le Trésor, etc.) pour déterminer les limites des ressources à l'intérieur desquelles la politique de défense doit être mise en oeuvre. À cet égard, presque tous les Ministères seront indirectement concernés par le Livre blanc, dans la mesure où le volume des ressources mises à la disposition du budget de la défense influera sur le niveau des ressources qui resteront pour financer les autres Ministères.

Les parlementaires jouent généralement un rôle important dans l'élaboration des Livres blancs. Les membres des Commissions peuvent se réunir pour entendre parler des dirigeants militaires et des hauts fonctionnaires des différents Ministères, ainsi que des spécialistes non gouvernementaux de la politique de sécurité et de défense, des universitaires et des membres du public. Ils peuvent aussi se déplacer dans d'autres régions du pays ou à l'étranger à des fins de consultations, et tenir des auditions publiques ou des réunions communautaires. Ces mécanismes n'encouragent pas seulement un vaste débat public, mais font aussi participer des dirigeants politiques qui n'appartiennent pas au parti au pouvoir à la formulation de la politique nationale. De plus, ce processus entraîne souvent une massive couverture de presse, encourageant ainsi une plus large sensibilisation de la nation à l'analyse des politiques.

Outre qu'ils participent aux consultations amorcées par le Gouvernement ou son Ministère de la défense, les représentants du secteur privé peuvent aussi prendre de nombreuses initiatives pour apporter leur contribution au débat public et au processus politique par d'autres moyens. Des groupes de réflexion, des universitaires, des représentants du secteur industriel, des organisations non gouvernementales notamment peuvent organiser des conférences, donner des interviews, publier des articles dans la presse générale ou spécialisée, écrire à des personnalités élues et autrement exercer des pressions pour défendre un intérêt particulier dans la formulation du Livre blanc.

Les préoccupations des partenaires internationaux qui ont un intérêt pour le Livre blanc ou sur lesquels le Livre blanc peut influer doivent aussi être prises en compte. Des consultations peuvent être menées avec des pays alliés ou voisins avec lesquels l'État a signé des traités ou accords bilatéraux ou régionaux. De plus, si le Livre blanc comporte une aide aux objectifs de maintien de la paix et de la sécurité internationales d'organisations multilatérales, telles que les Nations Unies, celles-ci doivent aussi participer au processus de consultations.

Les mécanismes spécifiques de consultations varient d'un pays à l'autre, en fonction des structures, politiques et pratiques nationales. Il appartient au Gouvernement de déterminer la façon dont il organisera et coordonnera l'ensemble du processus de consultations pour formuler un Livre blanc cohérent qui serve les intérêts nationaux et internationaux du pays en matière de sécurité.

• Éléments généralement contenus dans les Livres blancs

Les éléments qui sont généralement contenus dans les Livres blancs sont énumérés ci-dessous et un plan est proposé pour leur présentation.

I.     Politique et doctrine de défense

A.     Évaluation de la situation en matière de sécurité et du contexte national

Cette section comporte une description de la situation mondiale, régionale et nationale en matière de sécurité. De plus en plus, l'évaluation est fondée sur un concept de sécurité multidisciplinaire, et comprend à la fois les menaces et les facteurs de type traditionnel ou non traditionnel concernant la sécurité du pays et de ses citoyens.

Une description du contexte national (priorités globales du Gouvernement, questions budgétaires) peut aussi y être incorporée puisque ce contexte fournit le cadre dans lequel seront prises les décisions relatives à la politique de défense et à sa mise en oeuvre.

B.     Stratégie visant à réagir aux menaces apparentes et à respecter les engagements internationaux

Cette section présente une approche stratégique générale que le Gouvernement adoptera, par l'intermédiaire de son Ministère de la défense et de ses forces armées, pour faire face aux menaces et aux questions relatives à la sécurité décrites dans son évaluation de la situation en la matière.

C.     Rôles et missions des Forces armées

Parmi les rôles et missions de type traditionnel assumés par les Forces armées figure la protection de l'État, de son territoire et de ses citoyens contre les agressions extérieures, mais aujourd'hui des rôles non traditionnels ont tendance à venir s'y ajouter, notamment l'octroi d'assistance aux autres ministères d'État. Par exemple, les capacités de surveillance aérienne et maritime peuvent apporter une aide considérable aux ministères chargés de la pêche, de l'environnement, de l'immigration, des douanes, de la lutte contre la drogue, des activités de recherche et de sauvetage, etc., pour l'exécution de leurs mandats.

Une autre question essentielle est de savoir si le Gouvernement souhaite utiliser les capacités de ses Forces armées pour renforcer la paix et la sécurité internationales. Ce type d'aide peut couvrir une large gamme de rôles, dont, par exemple, l'envoi de troupes pour des opérations de maintien ou de consolidation de la paix, l'octroi d'une aide opérationnelle à l'assistance humanitaire à des pays sortant d'un conflit ou victimes d'une catastrophe naturelle, ou l'offre de conseils ou d'expertise militaire destinés à appuyer les régimes ou accords internationaux de maîtrise des armements.

Ces rôles varieront d'un pays à l'autre, en fonction de l'évaluation stratégique du Gouvernement, du cadre juridique, de l'histoire, de la géographie et du consensus national qui se dégage sur le rôle qui incombe aux Forces armées.

II.     Capacités

Cette section comporte une description des capacités actuelles et prévues des Forces armées. Comme on l'a noté plus haut, il convient d'incorporer des critères de performance dans l'inventaire des capacités, car ces indications favorisent la responsabilisation.

III.     Questions relatives au budget et aux ressources

Les questions relatives aux ressources financières et humaines revêtent une importance cruciale pour donner les moyens au Ministère de la défense et aux Forces armées de réaliser les objectifs du Gouvernement. Pour cette raison, il importe que l'obligation d'indiquer les capacités soit étayée par un programme rationnel de ressources financières et humaines.

IV.     Tendances futures: modernisation des forces de la défense, acquisitions importantes d'armes, etc.

Une indication de tous les principaux changements prévus - restructuration des forces de la défense, augmentation ou réduction sensible du personnel, acquisitions massives d'armes ou autres décisions qui influeront fortement sur les politiques ou capacités des forces de la défense - devrait être mise en évidence dans le Livre blanc sur la défense. La transparence de ces décisions est extrêmement utile en tant que mesure de renforcement de la confiance et de la sécurité.

V.     Structure militaire de défense

Une description générale de la structure militaire de défense est aussi une mesure utile de transparence.

| Table des matières |