Marco Legal e Institucional
Ya en 1969 los 5 países de la
Cuenca del Plata firmaron el Tratado de la Cuenca del Plata, con el objetivo
principal de “...promover el desarrollo armónico y la integración física de la
Cuenca, en sus áreas de influencia directa y ponderable”. Con él se pretendió
identificar áreas de interés común y la realización de estudios, programas y
obras, así como lograr desarrollar los entendimientos operativos y los
instrumentos jurídicos necesarios que propendan, en el sistema hidrográfico de
la Cuenca, la facilitación y asistencia en materia de navegación, así como la
utilización racional del recurso agua y su aprovechamiento múltiple. Este acto
fue precedido por la Conferencia de Cancilleres de Buenos Aires de 1967, en que
se dio el primer paso institucional creando el Comité Intergubernamental
Coordinador de los Países de la Cuenca del Plata (CIC), con sede en Buenos
Aires. El año siguiente, en la reunión de Cancilleres de Santa Cruz de la Sierra
se aprobaron los Estatutos del CIC. Quedó establecida la Reunión de Cancilleres
como el Órgano Supremo del Tratado de la Cuenca del Plata.
La Secretaría General del CIC está dirigida por un Secretario General, rotativo
entre los países y es integrada por el personal necesario para sus tareas. El
Tratado es ampliamente comprensivo en su competencia sobre planes, proyectos y
programas, sin embargo nunca fue concebido como una opción exclusiva para los
acuerdos y convenios entre los estados partícipes. En este marco y con una
visión de largo plazo, se estableció en 1976 el Fondo Financiero para la Cuenca
del Plata (FONPLATA), con el objeto de prestar apoyo financiero a las
actividades previstas en el Tratado. El esfuerzo más comprensivo de planeación
para toda la Cuenca fue realizado por la OEA entre 1968 y 1971, con el cual se
concretó el levantamiento sistemático de sus recursos naturales y del desarrollo
social y económico de la Cuenca. En 1985 se crearon dentro del CIC las
Contrapartes Técnicas para tratar temas específicos, como el de calidad de agua
y alerta hidrológico, en los que se ha logrado algunos resultados importantes
con el apoyo del BID, y para otros temas que han tenido menor suceso como son
los de: suelos, cooperación fronteriza, navegación y transporte fluvial y
transporte terrestre.
En el marco del Tratado o en forma paralela a él, se han celebrado asimismo una
serie de acuerdos que dieron lugar a la creación de diferentes instituciones y
organismos operativos que actúan sobre diversos temas y áreas de la Cuenca del
Plata y que tienen una relación directa con el uso y manejo de los recursos
hídricos. Estos suman actualmente más de 20 (véase Anexo A2) lo que da la idea
de la atomización y segmentación que prevalece en la actuación concreta y la
desaparición de la visión de cuenca que originalmente dio origen al Tratado.
Salvo casos excepcionales, no hay mecanismos de comunicación entre ellos, ni con
el CIC. Un ejemplo importante es el hecho que en 1996 se crea en el marco del
CIC el Comité Intergubernamental de la Hidrovía Paraná-Paraguay. Teóricamente
este cuerpo, como otros creados anteriormente, debieron ser coordinados en el
ámbito del CIC, la realidad es que han sido autónomos y más aún libres de toda
ligazón con el organismo madre. A esta debilidad de la institución de cuenca se
suma la incertidumbre creada con la firma del Tratado de Asunción de 1991, por
el que se crea el MERCOSUR, éste pone en juicio la validez de mantener este
instrumento o la necesidad de modificar sus bases y estatutos. Esta última
posición fue la que finalmente prevaleció. En efecto, en diciembre de 2001,
reunida en Montevideo la Conferencia de Ministros de Relaciones Exteriores de la
Cuenca del Plata, acordaron la reforma del Estatuto del CIC y le encomendó al
mismo que, “...en el plazo de 6 meses presenten un informe que contenga una
evaluación de los objetivos establecidos en el Artículo 1 del Tratado de la
Cuenca del Plata frente a la situación actual, y un Programa de Acción que
permita revitalizar el sistema operativo del organismo, incluyendo la
vinculación con las instituciones técnicas y financieras componentes del Sistema
de la Cuenca del Plata, la que será considerada en una próxima Reunión de
Cancilleres de los países de la Cuenca del Plata ”.
Los 4 proyectos apoyados por el GEF vinculados al área focal de Aguas
Internacionales (Transfronterizas) para el manejo de las cuencas del i) Bermejo
y ii) Alto Paraguay, así como iii) del Acuífero Guaraní y para iv) el Frente
Marítimo, incluyen el apoyo para el fortalecimiento de las políticas de manejo
integrado de los recursos naturales y para el fortalecimiento del marco legal e
institucional de partes del sistema de la Cuenca del Plata, lo cual es sin duda
positivo a los fines de los objetivos específicos y substantivos que persiguen,
pero pueden ser, sin el fortalecimiento del marco político e institucional más
amplio, un factor de mayor atomización y segmentación, que es lo que busca
superarse. Una síntesis de los objetivos y estado de estos proyectos se presenta
en el Anexo A3.
Asimismo, cada uno de los estados firmantes del Tratado de la Cuenca del Plata
tiene una estructura político administrativa diferente. En tanto Brasil y
Argentina son estados de estructura federal, donde las provincias o estados
tienen jurisdicción en la administración y manejo de los recursos hídricos,
Bolivia, Paraguay y Uruguay son países centralizados con diferentes realidades
jurídicas respecto a la legislación sobre el agua. Estas realidades requieren
ser tenidas en cuenta desde el inicio de cualquier proyecto en aguas
internacionales. Este tema es asimismo atendido por los proyectos con apoyo GEF
en Aguas Internacionales dentro de la Cuenca del Plata, pero en realidades de
proyectos plurinacionales menores (binacionales o entre cuatro países a lo
máximo como es el caso del Proyecto Guaraní), lo cual no permite atender al
problema en toda la dimensión política y jurídica que implica trabajar en la
unidad mayor de cuenca, en la cual se encuentran y vinculan todas estas
diferentes situaciones. La experiencia de la relativamente reciente legislación
de Aguas de Brasil ha dado lugar a numerosas acciones de manejo integrado de
cuencas, muchas de las cuales tienen lugar dentro de cuencas de los ríos
afluentes del paraná, del paraguay o del Uruguay. La armonización de las
legislaciones nacionales y jurisdiccionales aparece como una necesidad en el
marco del sistema creado por el Tratado de la Cuenca del Plata.
La realidad institucional vinculada a la administración del recurso hídrico es
asimismo diversa en los 5 países y su avance y atención al manejo integrado de
cuencas tiene experiencias muy diversas en cada uno. En Brasil, Bolivia y
Paraguay la responsabilidad de la administración de los recursos hídricos recae
en instituciones especializadas vinculadas a los ministerios del ambiente, en
tanto en Argentina y Uruguay son instancias vinculadas a los ministerios de
infraestructura.
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