Marco Legal e Institucional

 

Ya en 1969 los 5 países de la Cuenca del Plata firmaron el Tratado de la Cuenca del Plata, con el objetivo principal de “...promover el desarrollo armónico y la integración física de la Cuenca, en sus áreas de influencia directa y ponderable”. Con él se pretendió identificar áreas de interés común y la realización de estudios, programas y obras, así como lograr desarrollar los entendimientos operativos y los instrumentos jurídicos necesarios que propendan, en el sistema hidrográfico de la Cuenca, la facilitación y asistencia en materia de navegación, así como la utilización racional del recurso agua y su aprovechamiento múltiple. Este acto fue precedido por la Conferencia de Cancilleres de Buenos Aires de 1967, en que se dio el primer paso institucional creando el Comité Intergubernamental Coordinador de los Países de la Cuenca del Plata (CIC), con sede en Buenos Aires. El año siguiente, en la reunión de Cancilleres de Santa Cruz de la Sierra se aprobaron los Estatutos del CIC. Quedó establecida la Reunión de Cancilleres como el Órgano Supremo del Tratado de la Cuenca del Plata.

La Secretaría General del CIC está dirigida por un Secretario General, rotativo entre los países y es integrada por el personal necesario para sus tareas. El Tratado es ampliamente comprensivo en su competencia sobre planes, proyectos y programas, sin embargo nunca fue concebido como una opción exclusiva para los acuerdos y convenios entre los estados partícipes. En este marco y con una visión de largo plazo, se estableció en 1976 el Fondo Financiero para la Cuenca del Plata (FONPLATA), con el objeto de prestar apoyo financiero a las actividades previstas en el Tratado. El esfuerzo más comprensivo de planeación para toda la Cuenca fue realizado por la OEA entre 1968 y 1971, con el cual se concretó el levantamiento sistemático de sus recursos naturales y del desarrollo social y económico de la Cuenca. En 1985 se crearon dentro del CIC las Contrapartes Técnicas para tratar temas específicos, como el de calidad de agua y alerta hidrológico, en los que se ha logrado algunos resultados importantes con el apoyo del BID, y para otros temas que han tenido menor suceso como son los de: suelos, cooperación fronteriza, navegación y transporte fluvial y transporte terrestre.

En el marco del Tratado o en forma paralela a él, se han celebrado asimismo una serie de acuerdos que dieron lugar a la creación de diferentes instituciones y organismos operativos que actúan sobre diversos temas y áreas de la Cuenca del Plata y que tienen una relación directa con el uso y manejo de los recursos hídricos. Estos suman actualmente más de 20 (véase Anexo A2) lo que da la idea de la atomización y segmentación que prevalece en la actuación concreta y la desaparición de la visión de cuenca que originalmente dio origen al Tratado. Salvo casos excepcionales, no hay mecanismos de comunicación entre ellos, ni con el CIC. Un ejemplo importante es el hecho que en 1996 se crea en el marco del CIC el Comité Intergubernamental de la Hidrovía Paraná-Paraguay. Teóricamente este cuerpo, como otros creados anteriormente, debieron ser coordinados en el ámbito del CIC, la realidad es que han sido autónomos y más aún libres de toda ligazón con el organismo madre. A esta debilidad de la institución de cuenca se suma la incertidumbre creada con la firma del Tratado de Asunción de 1991, por el que se crea el MERCOSUR, éste pone en juicio la validez de mantener este instrumento o la necesidad de modificar sus bases y estatutos. Esta última posición fue la que finalmente prevaleció. En efecto, en diciembre de 2001, reunida en Montevideo la Conferencia de Ministros de Relaciones Exteriores de la Cuenca del Plata, acordaron la reforma del Estatuto del CIC y le encomendó al mismo que, “...en el plazo de 6 meses presenten un informe que contenga una evaluación de los objetivos establecidos en el Artículo 1 del Tratado de la Cuenca del Plata frente a la situación actual, y un Programa de Acción que permita revitalizar el sistema operativo del organismo, incluyendo la vinculación con las instituciones técnicas y financieras componentes del Sistema de la Cuenca del Plata, la que será considerada en una próxima Reunión de Cancilleres de los países de la Cuenca del Plata ”.

Los 4 proyectos apoyados por el GEF vinculados al área focal de Aguas Internacionales (Transfronterizas) para el manejo de las cuencas del i) Bermejo y ii) Alto Paraguay, así como iii) del Acuífero Guaraní y para iv) el Frente Marítimo, incluyen el apoyo para el fortalecimiento de las políticas de manejo integrado de los recursos naturales y para el fortalecimiento del marco legal e institucional de partes del sistema de la Cuenca del Plata, lo cual es sin duda positivo a los fines de los objetivos específicos y substantivos que persiguen, pero pueden ser, sin el fortalecimiento del marco político e institucional más amplio, un factor de mayor atomización y segmentación, que es lo que busca superarse. Una síntesis de los objetivos y estado de estos proyectos se presenta en el Anexo A3.

Asimismo, cada uno de los estados firmantes del Tratado de la Cuenca del Plata tiene una estructura político administrativa diferente. En tanto Brasil y Argentina son estados de estructura federal, donde las provincias o estados tienen jurisdicción en la administración y manejo de los recursos hídricos, Bolivia, Paraguay y Uruguay son países centralizados con diferentes realidades jurídicas respecto a la legislación sobre el agua. Estas realidades requieren ser tenidas en cuenta desde el inicio de cualquier proyecto en aguas internacionales. Este tema es asimismo atendido por los proyectos con apoyo GEF en Aguas Internacionales dentro de la Cuenca del Plata, pero en realidades de proyectos plurinacionales menores (binacionales o entre cuatro países a lo máximo como es el caso del Proyecto Guaraní), lo cual no permite atender al problema en toda la dimensión política y jurídica que implica trabajar en la unidad mayor de cuenca, en la cual se encuentran y vinculan todas estas diferentes situaciones. La experiencia de la relativamente reciente legislación de Aguas de Brasil ha dado lugar a numerosas acciones de manejo integrado de cuencas, muchas de las cuales tienen lugar dentro de cuencas de los ríos afluentes del paraná, del paraguay o del Uruguay. La armonización de las legislaciones nacionales y jurisdiccionales aparece como una necesidad en el marco del sistema creado por el Tratado de la Cuenca del Plata.

La realidad institucional vinculada a la administración del recurso hídrico es asimismo diversa en los 5 países y su avance y atención al manejo integrado de cuencas tiene experiencias muy diversas en cada uno. En Brasil, Bolivia y Paraguay la responsabilidad de la administración de los recursos hídricos recae en instituciones especializadas vinculadas a los ministerios del ambiente, en tanto en Argentina y Uruguay son instancias vinculadas a los ministerios de infraestructura.

 

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