Emergencias causadas por migraciones y los derechos humanos en Hait�

Patrick Gavigan

Documento preparado para la
Conferencia sobre Migraciones Forzosas
en Am�rica Central y el Caribe:
Respuestas a Nivel Regional

30 de septiembre al 1 de octubre de 1997

Introducci�n

Durante gran parte de esta d�cada, los vocablos 'Hait�' y 'migraci�n forzada' han sido sin�nimos. La historia del golpe de 1991 que lanz� al mar un millar de m�seras balsas, la acci�n exitosa de los Estados Unidos para interceptar las armadas de refugiados en alta mar y el retorno de sus pasajeros, primero a Hait�, y m�s tarde a los campamentos de la Bah�a de Guant�namo, as� como el cese abrupto de la corriente de refugiados una vez que Aristide regres� a Hait� en 1994 bajo el ala protectora de las fuerzas estadounidenses y de las Naciones Unidas, son hoy en d�a hechos bien conocidos. No es mi prop�sito volver a citarlos en detalle en este documento, no obstante lo cual me referir� a sus posibles efectos, en el caso de que se produzcan en el futuro situaciones de emergencia en Hait� que causen problemas de refugiados. Mis comentarios se centralizar�n en su mayor parte en las presiones migratorias que se han observado en Hait� desde 1994, relacionadas con caracter�sticas anteriores que se reconfiguraron a ra�z de la crisis de refugiados que se produjo durante el per�odo que abarca desde 1991 hasta 1994. Estas �ltimas caracter�sticas, m�s persistentes, son un factor que contribuye a la inestabilidad pol�tica en Hait� (y en otros Estados del Caribe) y que multiplica los efectos cuando se producen crisis de refugiados. Se trata de elementos que, por su complejidad, a menudo son evadidos en las deliberaciones sobre las reacciones frente a situaciones de emergencia causadas por corrientes migratorias.

La crisis de refugiados en Hait� durante 1991-1994

Los Estados Unidos y la crisis

La crisis de refugiados que se produjo en Hait� en 1991-1994 fue la culminaci�n de tensiones pol�ticas que se alimentaron durante 20 a�os, como m�nimo, durante el cruel r�gimen dictatorial de Papa Doc Duvalier, el de su hijo y de los posteriores gobiernos militares. En 1972, los refugiados haitianos comenzaron a llegar a territorio estadounidense, pero sus esfuerzos por escapar a las garras dictatoriales de Duvalier resultaron en detenciones, encarcelamientos, la negaci�n de asilo y su r�pida expulsi�n, habida cuenta de que sucesivas administraciones p�blicas de los Estados Unidos rehusaron admitir que la represi�n era una realidad en Hait�, raz�n por la cual los calificaron como emigrantes econ�micos. En 1980 se produjo un cambio en la pol�tica estadounidense al verse el Gobierno de Carter confrontado por afluencias simult�neas de refugiados haitianos y cubanos. Carter se vio frente a la imposibilidad de distinguir abiertamente entre los dos grupos, raz�n por la cual cre� una nueva clasificaci�n para los inmigrantes a cuyo amparo se admitieron al pa�s 18.000 haitianos y 125.000 cubanos, no como refugiados o asilados, sino como 'ingresados' , cuyo destino ser�a definido posteriormente por la ley. El Gobierno de Reagan volvi� a cambiar la pol�tica y en septiembre de 1981 estableci� el programa de interdicci�n en el mar e hizo saber que los haitianos que lograran eludir al servicio de Guardacostas ser�an detenidos por per�odos prolongados en c�rceles federales y en centros del Servicio de Inmigraci�n y Naturalizaci�n (INS). Conforme informaci�n de este �ltimo, se interceptaron 433 embarcaciones y, entre 1981 y 1991, 25.551 haitianos fueron devueltos a Puerto Pr�ncipe como resultado del programa. Se permiti� s�lo a 28 personas que ingresaran a los Estados Unidos para presentar recursos de refugio¹.

En 1986 Baby Doc Duvalier se vio obligado a abandonar Hait�, tras lo cual se instalaron sucesivamente cuatro gobiernos militares antes de que Aristide asumiera la presidencia en febrero de 1991. La corriente de refugiados disminuy� de manera dram�tica despu�s de la elecci�n de Aristide y menos de 1.200 se lanzaron al mar en 1990, o sea un tercio de los refugiados interceptados en los a�os 1987, 1988 y 1989².

El golpe sorpresivo de septiembre de 1991 abri� las compuertas y en el curso de seis meses el servicio de Guardacostas estadounidense intercept� m�s de 38.000 haitianos en el mar, a 10.747 de los cuales se les permiti� iniciar recursos de asilo una vez entrevistados por funcionarios de inmigraci�n a bordo de los barcos o en la base naval estadounidense de la Bah�a de Guant�namo. Se calcula que el 10% de la poblaci�n de Puerto Pr�ncipe y de otras ciudades grandes de Hait� huy� a las monta�as, lo cual result� en alrededor de 300.000 personas desplazadas³ dentro de su propio pa�s. Otras 30.000 cruzaron la frontera con la Rep�blica Dominicana.

La renuencia de los Estados Unidos de repatriar a los haitianos extra�dos del mar se debilit� ante la actitud que adoptaron otros Estados latinoamericanos, que se negaron a compartir la carga que representaban los refugiados. Una acci�n jur�dica temporal, que se opuso al plan de repatriaci�n del Gobierno de Bush, result� en la creaci�n de campamentos en la Bah�a de Guant�namo y la instituci�n de un programa en el pa�s para el tr�mite de refugiados, que se instal� en la Embajada de los Estados Unidos en Puerto Pr�ncipe. Cuando el campamento de Guant�namo se colm� con 12.000 refugiados, el Presidente Bush orden� que los haitianos recogidos en el mar fueran devueltos a su pa�s sin abrir sumario. Un fallo de la Corte Suprema de los Estados Unidos determin� que las disposiciones de la Convenci�n sobre el Estatuto de los Refugiados no se aplicaban en alta mar, lo cual lo dej� en libertad de actuar.

Poco tiempo despu�s de haber asumido sus funciones en enero de 1993, el Presidente Clinton adopt� la pol�tica de su predecesor, a pesar de que la hab�a criticado con dureza durante la campa�a electoral de 1992. Se permiti� que la mayor�a de los refugiados que estaban en Guant�namo ingresaran a los Estados Unidos para presentar recursos de asilo, mientras que la totalidad de los interceptados en el mar fueron devueltos a Hait� a pesar de que la situaci�n de los derechos humanos en el pa�s era horripilante. El Gobierno de Clinton, acosado por intensas presiones pol�ticas, finalmente convino en 1994 en iniciar la tramitaci�n de los refugiados a bordo, pero la �nica embarcaci�n naval que se dedic� a ese fin pronto se vio abrumada por las circunstancias. La noticia se propag� y en los 10 d�as siguientes al establecimiento del procedimiento a bordo del barco hubo una corriente de 10.000 refugiados, ante lo cual el Gobierno de Clinton admiti� que era imposible hacer frente a una tarea de esas proporciones, ni siquiera volviendo a habilitar el campamento de la Bah�a de Guant�namo. El Gobierno intent� crear zonas de refugio en los Estados del Caribe, pero cuando �stos se negaron a reasentar a los refugiados, el Presidente Clinton los envi� al campamento de Guant�namo. Al verse con opciones muy limitadas para controlar la corriente de refugiados, el Presidente Clinton se comprometi� a restablecer r�pidamente el gobierno democr�tico en Hait�. El �xodo de refugiados haitianos fue disminuyendo hasta que se extingui� con la invasi�n de septiembre de 1994.

La reacci�n de los Estados del Caribe

La reacci�n de los Estados Unidos frente a la crisis de refugiados fue la m�s visible en la regi�n, pero fueron pocos los Estados que respondieron de manera m�s generosa. La Rep�blica Dominicana, que hab�a respaldado el r�gimen militar de Hait� con poco disimulo y permitido, durante el embargo internacional de los a�os del golpe que se filtraran suministros a trav�s de la frontera (en particular petr�leo), intent� contener el flujo que se convirti� en una marejada de 30.000 refugiados durante los meses posteriores al golpe⁴. Tras el fracaso del Acuerdo de Governors Island, que intent� el retorno de Aristide a Hait� en octubre de 1993, hubo otra ola de represi�n militar que result� en la huida de unas 2.500 a 3.000 personas adicionales, que buscaron refugio en la Rep�blica Dominicana. Frente a esa situaci�n, los militares dominicanos reforzaron la presencia del ej�rcito y la polic�a en la frontera y, seg�n se informa, muchos haitianos fueron devueltos por la fuerza a Hait� y en algunos casos los que hu�an fueron entregados a los propios militares haitianos⁵. El proceso de asilo era muy restrictivo. Los procedimientos establecidos por el Gobierno dominicano, junto con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR), requer�an que los refugiados iniciaran un recurso de asilo ante este �ltimo y si se determinaba que una persona reun�a los requisitos para ser declarado refugiado pol�tico, se notificaba a una comisi�n intergubernamental, la Comisi�n Nacional para los Refugiados (CONARE), la cual ten�a la responsabilidad de otorgar asilo o la condici�n de refugiado. De los 30.000 refugiados, aproximadamente, que huyeron de Hait� durante el golpe contra Aristide, s�lo 2.800 lograron el reconocimiento del ACNUR. Alrededor de 1.300 fueron reconocidos durante el mandato del ACNUR, mientras que la CONARE otorg� condici�n de refugiado a s�lo 35 solicitantes.

Los esfuerzos para obtener refugio en otros Estados del Caribe lograron distintos resultados. Jamaica coloc� a los refugiados en un campamento aislado y su tramitaci�n fue m�nima. El Gobierno de las Bahamas se mostr� ostensiblemente hostil a los refugiados que llegaban a sus costas, amenazando devolverlos al Hait� de Cedras (en algunos casos con �xito) y minimizando las oportunidades para la tramitaci�n de los recursos presentados por ellos. Hubo otros pa�ses de la regi�n que rehusaron aceptar a los refugiados haitianos para reasentarlos, a pesar de la presi�n intensa que aplic� el Gobierno de los Estados Unidos, entre ellos Venezuela, cuyo presidente hab�a enviado el avi�n que llev� a Aristide de Hait� para refugiarse en Caracas.

Secuela de la crisis

La terminaci�n de la crisis de refugiados haitianos de 1991-1994 no ha mitigado la preocupaci�n de que se produzcan corrientes migratorias futuras desde ese pa�s. La preocupaci�n m�s evidente es que la inestabilidad pol�tica y econ�mica pueda generar una nueva corriente de salida, activada quiz� por un aumento abrupto de la violencia pol�tica. As� sucedi� en noviembre de 1995 cuando el servicio de Guardacostas de los Estados Unidos intercept� a m�s de 1.100 haitianos que se hab�an dado a la mar huyendo de la violencia pol�tica y la incertidumbre antes de las elecciones presidenciales de diciembre, cuyo resultado puso a Ren� Pr�val en las riendas del gobierno⁶.

Con implicaciones igualmente graves, la reacci�n de los Estados Unidos hizo trizas la Convenci�n para los Refugiados en el Caribe, se contravino sin piedad su prohibici�n fundamental de refoulement, y contribuy� claramente, en un amplio �mbito, al sentimiento contrario a los inmigrantes y los refugiados que corr�a por Am�rica del Norte y Europa. La atenci�n regional, internacional y de los Estados Unidos se volc� a la reconstrucci�n de la econom�as y de las instituciones pol�ticas de Hait�. Los donantes internacionales han financiado proyectos para dispersar las fuerzas militares y crear una nueva fuerza policial, reformar las estructuras judiciales, respaldar el desarrollo de una cultura democr�tica respetuosa de los derechos y reconstruir la econom�a derruida. La presencia militar y policial de los Estados Unidos y las Naciones Unidas ha ofrecido protecci�n contra la violencia pol�tica y una flota de guardacostas numerosa a�n escruta los mares a la b�squeda de operadores de balsas.

No obstante, tres a�os despu�s de la intervenci�n de los Estados Unidos y las Naciones Unidas, el pa�s contin�a atascado en una crisis pol�tica que parece no tener fin y la econom�a est� moribunda. Las misiones civiles y militares de la ONU partir�n, seg�n lo previsto, a fines de noviembre, aunque existe la posibilidad de que los Estados Unidos y la ONU convengan en mantener una presencia militar y policial peque�a para evitar que se produzca alg�n acontecimiento desequilibrante que pueda generar otra corriente de refugiados.

Los Estados Unidos y la ONU han invertido cientos de millones de d�lares en Hait�, pero nada ha cambiado con respecto a los refugiados. No se han creado mecanismos regionales para encarar crisis futuras procedentes de Hait�, Cuba, u otra parte. Probablemente, en un caso as�, la reacci�n de los Estados Unidos ser�a igual a la que se observ� durante la situaci�n que se produjo en 1991-1994, es decir, erigir un muro de embarcaciones, como se hizo alrededor de Hait�, y repatriar a los refugiados, o abrir nuevamente el campamento de la Bah�a de Guant�namo como refugio temporal. Lo m�s probable ser�a que los Estados de la regi�n siguieran el ejemplo de los Estados Unidos y procuraran cerrar sus fronteras y repatriar a los haitianos que llegaran a sus costas. Esta actitud se aplicar�a en particular a la Rep�blica Dominicana, pero con toda probabilidad ocurrir�a tambi�n en Jamaica, las Bahamas, las islas Turcas y Caicos, Martinique, Guadalupe, St. Martin y la Guyana francesa, pa�ses que, desde 1994, han deportado o indicado su inter�s de repatriar a un n�mero cuantioso de haitianos residentes.

Esas acciones conducentes a la repatriaci�n masiva revelan una din�mica de migraci�n que crea graves problemas pol�ticos y econ�micos para Hait� y, asimismo, expone a los grupos de poblaci�n migrantes a graves abusos de sus derechos humanos como resultado de lo tenue de su condici�n. En lo que resta de este documento, encarar� el problema de esa din�mica.

Migraci�n haitiana en el Caribe

La crisis de refugiados de 1991-1994 aviv� tensiones de larga data en varios de los Estados del Caribe relacionadas con las corrientes migratorias hist�ricas de Hait�. Las migraciones de haitianos en el Caribe son parte de una trayectoria compleja de movimientos de poblaci�n por causas econ�micas y pol�ticas, que han caracterizado a la regi�n durante mucho tiempo. La mano de obra que se contrata formalmente, o de manera encubierta, para trabajar temporalmente en la cosecha de cultivos estacionales termina por constituirse en comunidades que crecen con olas posteriores de inmigrantes que se vuelcan a otros sectores de la econom�a (habitualmente los agronegocios, la construcci�n, el servicio dom�stico, el turismo). En general, esas comunidades est�n aisladas desde el punto de vista geogr�fico, cultural e idiom�tico de la sociedad que las recibe, son muy pobres y a menudo no tienen acceso a los servicios b�sicos. A muchos de los inmigrantes se les otorga permisos de trabajo temporales que deben ser renovados anualmente por los empleadores. Los dem�s trabajan sin una visa adecuada. A menudo se niega a los hijos de los inmigrantes el derecho a permisos de residencia o a la ciudadan�a en Estados que se amparan en el principio de nacionalidad jus soli. La asistencia a la escuela y el acceso a los servicios sociales y de salud necesarios, puede tornarse en empresas dif�ciles. Los empleadores pueden explotar a los inmigrantes, vali�ndose del peligro que representa la deportaci�n, que siempre yergue su sombra amenazadora⁷.

Los inmigrantes, habida cuenta de su situaci�n incierta con respecto a las leyes de inmigraci�n, no pueden presentar quejas o ejercer presiones para mejorar sus condiciones de vida o de trabajo. En general, las poblaciones receptoras los evitan y, cuando se producen contactos, el trato que reciben es discriminatorio. Cuando se produce un cambio desfavorable de la coyuntura, se culpa a los grupos de inmigrantes de quitar oportunidades de trabajo a los ciudadanos del pa�s y se alega que su presencia representa gastos excesivos en materia de educaci�n y servicios sociales y de salud (cuando esos servicios est�n disponibles). Los candidatos que prometen deportar a los inmigrantes ilegales ganan las elecciones y muchos de los gobiernos tienen la capacidad de deportar n�meros cuantiosos de residentes haitianos, incluidos descendientes de segunda y tercera generaci�n, que han pasado por un proceso de aculturaci�n y se han adaptado totalmente, cuya informaci�n sobre Hait� es limitada, que tienen pocos parientes -o ninguno- en Hait� y no hablan cr�ole (o franc�s).

El regreso de Aristide en noviembre de 1994 y el subsecuente restablecimiento de las instituciones democr�ticas en Hait� impuls� a varios Estados del Caribe a iniciar programas para repatriar a los grupos de poblaci�n de haitianos que estaban dentro de los confines de sus fronteras. Entre septiembre de 1994 y enero de 1995, el Gobierno de los Estados Unidos repatri� a 20.000 refugiados que estaban en Guant�namo; entre febrero y diciembre de 1995, las Bahamas repatri� alrededor de 8.000 haitianos y est� en negociaciones con Hait� para prolongar el acuerdo de repatriaci�n; la Rep�blica Dominicana deport� a 20.000 en los primeros tres meses del a�o; las islas Turcas y Caicos est�n en el proceso de repatriar 3.000 en el curso del a�o; un menor n�mero ha sido deportado de otros estados insulares; y Martinique ha manifestado inter�s en instituir un programa de repatriaci�n similar al de las islas Turcas y Caicos. Los haitianos repatriados han encontrado un gobierno que carece de recursos o la estructura administrativa necesaria para el proceso de reasentamiento y con una econom�a que no se ha revitalizado lo suficiente como para ofrecer oportunidades de empleo. Muchos de ellos intentan regresar al pa�s del que fueron deportados.

Haitianos en la Rep�blica Dominicana

Hait� y la Rep�blica Dominicana comparten una isla y una historia larga y antag�nica que data del per�odo colonial. Las diferencias raciales, idiom�ticas y culturales se han amalgamado con la memoria hist�rica (los dominicanos no olvidan los 22 a�os de ocupaci�n haitiana, del mismo modo que en Hait� no se olvida la matanza de por lo menos 10.000 cortadores haitianos de ca�a de az�car ocurrida en la Rep�blica Dominicana en 1937, bajo el gobierno de Rafael Trujillo) y la demagogia pol�tica, para exponer a los haitianos a un caudal considerable de discriminaci�n, abuso y explotaci�n econ�mica. La migraci�n estacional de cortadores haitianos de ca�a de az�car mal remunerados, que se inici� a principios de siglo, fue estableciendo gradualmente una enorme poblaci�n haitiana permanente en las zonas agr�colas y en las principales ciudades dominicanas. Al parecer, durante los a�os recientes se agreg� a esta inmigraci�n una corriente mucho m�s variada de haitianos que cruzan la frontera en busca de trabajo en una amplia variedad de actividades, por ejemplo agronegocios como el arroz y el caf�, construcci�n, servicio dom�stico, turismo y f�bricas textiles en zonas francas.⁸ La poblaci�n haitiana ha aumentado hasta alcanzar hoy d�a a una cifra estimada de 500.000 residentes.

Con frecuencia se ha hecho uso pol�tico de esta poblaci�n en el �mbito de la pol�tica interna dominicana y en las relaciones bilaterales con Hait�. Tres meses antes del golpe militar de septiembre de 1991, que expuls� al Presidente Aristide de Puerto Pr�ncipe, el Presidente Balaguer respondi� a las cr�ticas internacionales por el trato dispensado en su pa�s a los trabajadores haitianos de la industria azucarera ordenando la deportaci�n masiva de los cortadores de ca�a de az�car haitianos. En el caos subsiguiente, alrededor de 30.000 hombres, mujeres y ni�os atravesaron la frontera hacia Hait�, pero estas deportaciones fueron revertidas por el golpe, que provoc� la huida de 30.000 haitianos, aproximadamente, hacia la Rep�blica Dominicana.

Las expulsiones masivas y peri�dicas de haitianos han constituido un rasgo caracter�stico de la historia de ambos pa�ses. La matanza en tiempos de Trujillo de diez mil a veinte mil haitianos en la zona fronteriza, en 1937, una ola de deportaciones que se desat� en 1981 (quiz� m�s de 4.000) a ra�z de informes period�sticos sobre el uso extensivo de mano de obra haitiana en la agricultura, el decreto de Balaguer en 1991, una campa�a de inspiraci�n militar que determin� la deportaci�n de varios miles de haitianos antes del frustrado intento de retorno del presidente Aristide en octubre de 1993, la deportaci�n de 20.000 haitianos residentes, entre enero y marzo de este a�o, y una nueva campa�a de deportaciones lanzada en la primera semana de septiembre de 1997, constituyen los episodios salientes de este drama prolongado y amargo que se desenvuelve entre los dos Estados.

Ni Hait� ni la Rep�blica Dominicana han manifestado una disposici�n seria a solucionar el conflicto de la migraci�n. �sta se mantuvo en cierto modo bajo control durante los a�os de Duvalier (y de su hijo, despu�s) cuando el dictador vend�a a sus ciudadanos para que trabajaran en los ca�averales dominicanos, pero el gobierno posterior al golpe ha mostrado escaso inter�s y capacidad para controlar las corrientes migratorias que se desplazan hacia el pa�s vecino. Las deportaciones masivas dispuestas a principios de este a�o, arrojaron al vac�o el paso positivo que se hab�a dado en 1996 con el establecimiento de una comisi�n bilateral con el cometido de tratar problemas de inter�s com�n, entre ellos el de la migraci�n. La c�lera que este hecho despert� en Hait� hizo que el gobierno del presidente Pr�val condenara en�rgicamente la pol�tica dominicana, generando tensiones que congelaron el tratamiento del tema. Un protocolo acordado por ambos gobiernos para regular el tr�mite de las repatriaciones, ha sido ignorado. Sin embargo, el gobierno dominicano ha manifestado recientemente una mayor sensibilidad frente a las cr�ticas internas y externas a prop�sito de este problema y ha mejorado levemente la forma en que se lleva a cabo las deportaciones. Hasta el presente no han dado resultado las sugerencias de funcionarios oficiales en el sentido de que una organizaci�n internacional supervise las repatriaciones, a fin de que �stas se ci�an a las normas internacionales

Otras poblaciones vulnerables: Las Bahamas y Turcos y Caicos

En otras partes del Caribe tienen lugar ejercicios similares de repatriaci�n rudimentaria. Jamaica esgrimi� los da�os causados por un hurac�n, en 19.., como argumento para devolver a casi toda la poblaci�n haitiana a su pa�s de origen. En enero de 1995, Hait� firm� un acuerdo de dos p�ginas con las Bahamas por el que se convino en la repatriaci�n de 800 haitianos y bahame�os descendientes de haitianos, por mes, durante un per�odo de 12 meses. Los compromisos de estudiar la situaci�n de cada persona cuya deportaci�n se haya resuelto y de brindar asistencia jur�dica a los residentes de larga data o a los nacidos en las Bahamas, no se han cumplido. En el mismo orden de cosas, Hait� celebr� un acuerdo con Turcos y Caicos para repatriar a tres mil de los diez mil haitianos all� residentes, al tiempo que las autoridades de Turcos y Caicos convinieron en conceder residencia legal a mil haitianos. Esas cifras fueron extra�das de un sombrero pol�tico y no guardan, necesariamente, relaci�n con las reivindicaciones que en materia de inmigraci�n esgrimen en forma individual los haitianos residentes en esas islas.

Respuestas a las repatriaciones: Hait� y la comunidad internacional

El problema de Hait� es que el Estado no est� en condiciones de absorber a los que regresan. Hoy d�a la econom�a est� moribunda y, por ende, ser� casi imposible encontrar ocupaci�n para los miles de reci�n llegados. Los fondos para vivienda, educaci�n y capacitaci�n laboral son escasos y la Oficina Internacional para las Migraciones ha puesto en marcha un programa de reintegraci�n de los migrantes cuya eficacia es limitada. La Oficina Nacional para la Migraci�n de Hait� sobrevive gracias a una donaci�n de la Uni�n Europea para brindar asistencia a quienes retornan y carece de capacidad t�cnica y de personal para llevar adelante una pol�tica haitiana de migraciones o dar mucha ayuda directa a los que regresan. Por ende, debe recurrir a la OIM en procura de asistencia t�cnica, formaci�n b�sica para el personal y puesta en pr�ctica de programas de asistencia para los que regresan. En medio del tumulto de las apremiantes crisis internas de car�cter econ�mico y pol�tico, la migraci�n es un problema que nadie desea tratar en el seno del gobierno haitiano. Por �ltimo, aunque el gobierno deseara hacer frente a ese problema, carece de capacidad para hacerlo, puesto que no tiene datos sobre los patrones de migraci�n, no puede seguir los desplazamientos de sus ciudadanos (muchos de ellos carecen de documentos oficiales de identidad) y la nueva Polic�a Nacional Haitiana dispone de una magra fuerza de patrulla fronteriza y de guardacostas, que no puede controlar el tr�nsito fronterizo o los desplazamientos por v�a mar�tima.

El problema de los emigrantes deportados es que, generalmente, no tienen forma de demostrar su derecho legal (o moral) a residir en el pa�s anfitri�n. Las repatriaciones (en particular en la Rep�blica Dominicana) se llevan a cabo en forma aleatoria y colectiva, suelen separar a las familias y a menudo devuelven a residentes de larga data a un pa�s donde ya no tienen familiares o amigos, y a los ni�os a una tierra cuyo idioma no hablan.

Las organizaciones gubernamentales internacionales no han prestado mucha asistencia y los problemas de migraci�n de este clase, al parecer no est�n dentro de la �rbita de alguna de ellas. El ACNUR se limita a ocuparse de los refugiados convencionales y de las personas desplazadas. El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo tienden a ignorar los efectos que, en materia de migraci�n, ocasionan las estrategias de desarrollo econ�mico que financian, aunque se prevea que la transici�n a una econom�a abierta y basada en el mercado provoque corrientes migratorias en el corto plazo.⁹ La Uni�n Europea asign� fondos para proyectos en la frontera entre Hait� y la Rep�blica Dominicana por intermedio de Lom� IV, pero no ha quedado en claro que esos fondos se emplear�n para tratar problemas de migraci�n. Si bien la Organizaci�n de los Estados Americanos desempe�� un papel importante en la soluci�n de la crisis de Hait� entre 1991 y 1994 (y la Comisi�n Interamericana de Derechos Humanos emprendi� un estudio de los trabajadores migrantes del hemisferio), su trabajo actual no abarca los aspectos m�s amplios que guardan relaci�n con las migraciones en el Caribe. La CARICOM podr�a interesarse en estos temas, ahora que Hait� se ha convertido en miembro de la organizaci�n, pero en el pasado la migraci�n no ocup� un lugar prominente en su agenda.

La estabilizaci�n de las corrientes migratorias: Reflexiones en lugar de recomendaciones

La estabilizaci�n de las corrientes migratorias de esta clase constituye una tarea abrumadora, habida cuenta de la necesidad de cooperaci�n entre las organizaciones regionales e internacionales y los gobiernos. Por ejemplo, �que ser�a necesario para comenzar a encarar los conflictos de la migraci�n en el caso de Hait� y la Rep�blica Dominicana (una situaci�n promisoria en la medida que ambos pa�ses comparten un moderado espacio geogr�fico)? En primer lugar, deber�a reconocerse la existencia de varios hechos desalentadores, a saber: la descomposici�n actual de la econom�a haitiana, el deterioro del medio ambiente y la endeble capacidad del gobierno¹⁰; las diferencias econ�micas entre ambos pa�ses y el alto grado de desarrollo de las redes haitianas de migraci�n, que seguir�n facilitando la emigraci�n hacia la Rep�blica Dominicana; las dificultades de la transici�n econ�mica y pol�tica en la Rep�blica Dominicana, un pa�s que por su parte, se caracteriza por el importante caudal de emigraci�n de sus ciudadanos a los Estados Unidos y a Puerto Rico; la delicadeza pol�tica de la cuesti�n de la migraci�n en la isla; y la falta de fondos y recursos t�cnicos para tratar el problema de la migraci�n.

En segundo lugar, parece evidente que cualquier m�todo que se emplee debe resolver la situaci�n legal de los haitianos que se encuentran en la Rep�blica Dominicana. Una soluci�n plausible ser�a el otorgamiento de residencia permanente a los residentes de larga data, de ciudadan�a a los nacidos en la Rep�blica Dominicana (como lo estipula la constituci�n dominicana) y de permisos de trabajo a los residentes por un per�odo corto que tengan empleo. Los restantes haitianos no documentados quedar�an sujetos a la deportaci�n, conforme a procedimientos acordados entre ambos gobiernos y supervisados por una organizaci�n independiente, local o internacional. Los dos Estados deben regir sus acuerdos en materia laboral con un acuerdo sobre trabajadores migrantes, supervisado por una organizaci�n independiente.¹¹ Con el tiempo, ambos Estados -pero en especial Hait�- deber�an establecer un control fronterizo m�s estricto y restringir, en la medida de lo posible, los cruces no autorizados.

En tercer lugar, las organizaciones de desarrollo y los donantes deber�n incluir la estabilizaci�n de las migraciones como meta a corto plazo de su trabajo en ambos pa�ses. Los especialistas insisten en que el crecimiento econ�mico resolver�, eventualmente, el problema de las corrientes migratorias que guardan relaci�n con la pobreza, pero en Hait� (al igual que en la Rep�blica Dominicana) deber�n transcurrir a�os, quiz� decenios, antes de que el crecimiento pueda alcanzar ese nivel, en la mejor de las circunstancias. Por consiguiente, debe considerarse opciones de corto plazo. Esto podr�a significar que las instituciones financieras internacionales incorporen la meta de evitar la emigraci�n a sus programas de desarrollo para Hait� (y para su vecino), concentrando en las regiones m�s propicias al fen�meno proyectos econ�micos sustentables, de efectos r�pidos y peque�a escala. Esto podr�a significar que la Uni�n Europea apoyara inversiones importantes en infraestructura (riego, hidroelectricidad) y zonas francas en la regi�n fronteriza. Tambi�n podr�a representar asistencia t�cnica y financiera para ambos gobiernos, para el dise�o y establecimiento de sistemas modernos de control de las fronteras y de la inmigraci�n.¹²

En cuarto lugar, una o m�s organizaciones internacionales y/o regionales deben tomar la iniciativa de poner el tema de la migraci�n en la agenda del Caribe. Hait� y la Rep�blica Dominicana tropiezan con graves dificultades (por razones hist�ricas y pol�ticas) para tratar el problema de la migraci�n en un entorno pol�tico. Los dos Estados no han podido siquiera ponerse de acuerdo para estudiar el problema (corrientes migratorias y caracter�sticas de los migrantes; un censo de la poblaci�n haitiana en la Rep�blica Dominicana) o llevar a cabo seminarios conjuntos. Necesitan una estructura regional m�s amplia para entablar un di�logo serio, que sea viable desde el punto de vista pol�tico, y recibir asistencia t�cnica y financiera con objeto de poner en pr�ctica programas de administraci�n de las migraciones. Los problemas de la migraci�n a mediano y largo plazo son abrumadores y las perspectivas de mejoramiento significativo al respecto no son promisorias, pero no es evidente en modo alguno que los esfuerzos de corto plazo para identificar poblaciones vulnerables, asistir a los estados con la legalizaci�n de migrantes y la repatriaci�n humana cuando sea apropiado y concentrar el trabajo de desarrollo en la estabilizaci�n de las migraciones, no sean capaces de generar mejoras peque�as pero importantes.

De esas mejoras depende la posibilidad de que decenas de miles de hombres, mujeres y ni�os haitianos escapen a una vida abrumada por una discriminaci�n intensa y una pobreza cr�tica, al igual que las perspectivas de Hait� como estado democr�tico y la posibilidad de reducir las tensiones entre Hait� y sus vecinos. Eventualmente, la recuperaci�n de Hait� depender� de su capacidad para competir en el mercado internacional y, por ende, su recuperaci�n econ�mica plantear� a sus vecinos del Caribe una competencia por una porci�n justa del capital internacional, la tecnolog�a, los mercados, los consumidores y los d�lares de los turistas. Las pruebas competitivas generan fricciones pol�ticas y pueden provocar represalias bajo la forma de expulsi�n de n�cleos de haitianos, lo que constituye una amenaza constante para la estabilidad pol�tica y econ�mica de Hait�. El camino para superar este dilema de estabilidad, transita por el establecimiento de debates regionales formales (y, quiz�, acuerdos) atinentes a la inmigraci�n, los refugiados, el comercio y el desarrollo econ�mico. Empero, esos debates y acuerdos s�lo sobrevendr�n como resultado de iniciativas regionales que a�n no se perciben en el horizonte.

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¹ Norman L. Zucker y Naomi Zucker, Desperate Crossings: Seeking Refuge in America (Nueva York: ME Sharpe, 1995), p�g. 78.

² Ibid.

³ Open Society Institute Special Report, A proposal to Establish a Temporary Refugee Scheme in the Caribbean Region for Refugee and Migration Emergencies (diciembre de 1995), p�g 3. Entre la fecha del golpe y la del retorno de Aristide se recogieron en el mar alrededor de 68.000 haitianos.

⁴ Comit� para Refugiados de los Estados Unidos, 1995 World Refugee Survey, p�g. 177.

⁵ Ibid.

⁶ William Branigin, Surge of Haitian Boat Refugees is Largest Since Aristide's Return, Washington Post, 29 de noviembre de 1995, p�g. A28.

⁷ V�ase, por ejemplo, Coalici�n Nacional para los Derechos de los Haitianos, Beyond the Bateyes: Haitian Immigrants in the Dominican Republic (mayo de 1996); Wilfredo Lozano, ed., "La cuesti�n haitiana en Santo Domingo: Migraci�n internacional, desarrollo y relaciones inter-estatales entre Hait� y Rep�blica Dominicana" (Santo Domingo: FLACSO: Centro Norte-Sur de la Universidad de Miami, 1993)

⁸ Ruben Silie, "Pol�tica migratoria y relaciones interestatales Rep�blica Dominicana y Hait�", documento presentado en la conferencia Rep�blica Dominicana y Hait�: Hacia el 2000, Santo Domingo, Rep�blica Dominicana, 1996, pp. 9-12.

⁹ Josh DeWind y David Kingley afirmaron en 1986 que las estrategias de desarrollo del Banco Mundial y de USAID, promotoras del abandono de la agricultura para consumo interno en favor de los cultivos exportables y de la exportaci�n de montaje, s�lo serv�an para intensificar el empobrecimiento de la poblaci�n rural y aumentar la emigraci�n desde Hait� hacia los Estados Unidos y a otros pa�ses del Caribe. Josh DeWind y David Kingley, Aiding Migration: The Impact of International Development Assistance on Hait� (Nueva York: Immigration Research Program, Center for the Social Sciences, Columbia University, 1986). En un documento reciente, Philip Martin y J. Edward Taylor explican que "la liberalizaci�n del comercio puede incrementar las importaciones antes que crezcan las exportaciones, provocando una crisis cambiaria, devaluaci�n, recesi�n y emigraci�n, como ocurri� en M�xico en 1995. Las multinacionales tienden a usar m�s componentes importados, de modo que el quiebre de los monopolios locales y la atracci�n de inversiones extranjeras directas pueden incrementar

las importaciones, el empleo de t�cnicas de producci�n con uso intensivo de capital y las exportaciones, sin aumentar el n�mero de empleos. Finalmente, la ayuda en forma de infraestructura puede surtir el efecto pernicioso de alentar la emigraci�n, porque as� como los caminos mejores ayudan a los agricultores a comercializar sus cultivos, tambi�n permiten que los alimentos importados baratos lleguen hasta el �mbito rural, destruyendo empleos y estimulando la

emigraci�n". Managing Migration: The Role of Economic Policies (Documento preparado para la conferencia sobre Migration Policy in Global Perspective que tuvo lugar en la New School for Social Research, el 8 de septiembre de 1995, versi�n revisada del 21 de diciembre de 1995), p. 31. Martin y Taylor, empero, sostienen que las pol�ticas econ�micas liberales pueden ser eficaces en el largo plazo.

¹⁰ Esta suma de problemas es fundamental para las cuestiones de migraci�n. Al decir de William Wood, "los niveles alarmantes de degradaci�n de la tierra en Hait�, acentuados por decenios de pol�ticas agrarias err�neas, se combinan con las condiciones de vida desesperantes que imperan en las zonas rurales y constituyen un factor decisivo de la migraci�n hacia las ciudades y de la emigraci�n hacia el extranjero. Durante muchas generaciones la

poblaci�n de Hait� ha soportado un grado creciente de pobreza, erosi�n del suelo, deforestaci�n y reducci�n de la superficie de las fincas agr�colas, que han dejado a muchas familias campesinas incapacitadas para lograr un nivel de subsistencia. Desde el siglo pasado los haitianos han tratado de escapar a la pobreza buscando trabajo en las plantaciones de ca�a de az�car de los pa�ses vecinos, a menudo en condiciones sumamente duras. Las recientes restricciones a la inmigraci�n de trabajadores, el constante crecimiento r�pido de la poblaci�n haitiana, la ca�da del

rendimiento de los cultivos y las tasas de desempleo sumamente elevadas, est�n intensificando las presiones sobre la econom�a rural de Hait�, ya en la miseria, y sobre un terreno gravemente degradado". William B. Wood, "Migration Policiy in Global Perspective Series, Working Paper No. 3 (The International Center for Migration, Ethnicity and Citizenship, New School for Social Research, 1996), p. 13.

¹¹ La Organizaci�n Internacional para la Migraci�n est� colaborando con Costa Rica y Nicaragua en la puesta en pr�ctica de un acuerdo sobre trabajadores migrantes, actuando como intermediario neutral en la convocatoria, contrataci�n, seguimiento y repatriaci�n de trabajadores de temporada. V�ase el Convenio de Mano de Obra Migrante entre el Gobierno de Costa Rica y el Gobierno de la Rep�blica de Nicaragua para Regular el Ingreso y Permanencia de Trabajadores Migrantes No Residentes, del 6 de enero de 1993.

¹² M�s importante a�n, para que estas pol�ticas surtan efecto los Estados Unidos deben permitir que las nuevas pol�ticas econ�micas adoptadas por los estados interesados funcionen, abriendo sus mercados al libre comercio. Las iniciativas de los Estados Unidos en materia de desarrollo, como la de la Cuenca del Caribe por ejemplo, generalmente excluyen la mayor�a de los bienes respecto de los cuales los pa�ses caribe�os tienen ventajas comparativas y s�lo permiten la importaci�n de bienes armados en las zonas de exportaci�n, una pr�ctica que no es propicia para establecer v�nculos con el productor o con otros sectores de la econom�a, algo que es fundamental para fomentar una estrategia sostenible de desarrollo de las exportaciones (aunque ofrece empleos). Los productores de az�car de los Estados Unidos tienen una poderosa organizaci�n de gestores y han podido, no s�lo aumentar los aranceles para el az�car del Caribe, sino tambi�n seguir importando mano de obra caribe�a para trabajar en los ca�averales de Florida. Al parecer, los aranceles de los Estados Unidos han sido lo suficientemente altos como para provocar sustanciales p�rdidas de puestos de trabajo en los pa�ses del Caribe productores de az�car, lo que, ir�nicamente, ha contribuido a intensificar la emigraci�n de esos mismos pa�ses hacia los Estados Unidos. Robert C. Smith "Current Dilemmas and Future Prospects of the Inter-American Migration System", Migration Policy in Global Perspective Series, Working Paper No. 5 (The International Center for Migration, Ethnicity and Citizenship, New School for Social Research, 1997), pp. 31-32.