Resoluciones Asamblea General


Emergencias causadas por migraciones y los derechos humanos en
Haití

Patrick Gavigan

Documento preparado para la
Conferencia sobre Migraciones Forzosas
en América Central y el Caribe:
Respuestas a Nivel Regional

30 de septiembre al 1 de octubre de 1997

Introducción

Durante gran parte de esta década, los vocablos 'Haití' y 'migración forzada' han sido sinónimos. La historia del golpe de 1991 que lanzó al mar un millar de míseras balsas, la acción exitosa de los Estados Unidos para interceptar las armadas de refugiados en alta mar y el retorno de sus pasajeros, primero a Haití, y más tarde a los campamentos de la Bahía de Guantánamo, así como el cese abrupto de la corriente de refugiados una vez que Aristide regresó a Haití en 1994 bajo el ala protectora de las fuerzas estadounidenses y de las Naciones Unidas, son hoy en día hechos bien conocidos. No es mi propósito volver a citarlos en detalle en este documento, no obstante lo cual me referiré a sus posibles efectos, en el caso de que se produzcan en el futuro situaciones de emergencia en Haití que causen problemas de refugiados. Mis comentarios se centralizarán en su mayor parte en las presiones migratorias que se han observado en Haití desde 1994, relacionadas con características anteriores que se reconfiguraron a raíz de la crisis de refugiados que se produjo durante el período que abarca desde 1991 hasta 1994. Estas últimas características, más persistentes, son un factor que contribuye a la inestabilidad política en Haití (y en otros Estados del Caribe) y que multiplica los efectos cuando se producen crisis de refugiados. Se trata de elementos que, por su complejidad, a menudo son evadidos en las deliberaciones sobre las reacciones frente a situaciones de emergencia causadas por corrientes migratorias.

La crisis de refugiados en Haití durante 1991-1994

Los Estados Unidos y la crisis

La crisis de refugiados que se produjo en Haití en 1991-1994 fue la culminación de tensiones políticas que se alimentaron durante 20 años, como mínimo, durante el cruel régimen dictatorial de Papa Doc Duvalier, el de su hijo y de los posteriores gobiernos militares. En 1972, los refugiados haitianos comenzaron a llegar a territorio estadounidense, pero sus esfuerzos por escapar a las garras dictatoriales de Duvalier resultaron en detenciones, encarcelamientos, la negación de asilo y su rápida expulsión, habida cuenta de que sucesivas administraciones públicas de los Estados Unidos rehusaron admitir que la represión era una realidad en Haití, razón por la cual los calificaron como emigrantes económicos. En 1980 se produjo un cambio en la política estadounidense al verse el Gobierno de Carter confrontado por afluencias simultáneas de refugiados haitianos y cubanos. Carter se vio frente a la imposibilidad de distinguir abiertamente entre los dos grupos, razón por la cual creó una nueva clasificación para los inmigrantes a cuyo amparo se admitieron al país 18.000 haitianos y 125.000 cubanos, no como refugiados o asilados, sino como 'ingresados' , cuyo destino sería definido posteriormente por la ley. El Gobierno de Reagan volvió a cambiar la política y en septiembre de 1981 estableció el programa de interdicción en el mar e hizo saber que los haitianos que lograran eludir al servicio de Guardacostas serían detenidos por períodos prolongados en cárceles federales y en centros del Servicio de Inmigración y Naturalización (INS). Conforme información de este último, se interceptaron 433 embarcaciones y, entre 1981 y 1991, 25.551 haitianos fueron devueltos a Puerto Príncipe como resultado del programa. Se permitió sólo a 28 personas que ingresaran a los Estados Unidos para presentar recursos de refugio1.

En 1986 Baby Doc Duvalier se vio obligado a abandonar Haití, tras lo cual se instalaron sucesivamente cuatro gobiernos militares antes de que Aristide asumiera la presidencia en febrero de 1991. La corriente de refugiados disminuyó de manera dramática después de la elección de Aristide y menos de 1.200 se lanzaron al mar en 1990, o sea un tercio de los refugiados interceptados en los años 1987, 1988 y 19892.

El golpe sorpresivo de septiembre de 1991 abrió las compuertas y en el curso de seis meses el servicio de Guardacostas estadounidense interceptó más de 38.000 haitianos en el mar, a 10.747 de los cuales se les permitió iniciar recursos de asilo una vez entrevistados por funcionarios de inmigración a bordo de los barcos o en la base naval estadounidense de la Bahía de Guantánamo. Se calcula que el 10% de la población de Puerto Príncipe y de otras ciudades grandes de Haití huyó a las montañas, lo cual resultó en alrededor de 300.000 personas desplazadas3 dentro de su propio país. Otras 30.000 cruzaron la frontera con la República Dominicana.

La renuencia de los Estados Unidos de repatriar a los haitianos extraídos del mar se debilitó ante la actitud que adoptaron otros Estados latinoamericanos, que se negaron a compartir la carga que representaban los refugiados. Una acción jurídica temporal, que se opuso al plan de repatriación del Gobierno de Bush, resultó en la creación de campamentos en la Bahía de Guantánamo y la institución de un programa en el país para el trámite de refugiados, que se instaló en la Embajada de los Estados Unidos en Puerto Príncipe. Cuando el campamento de Guantánamo se colmó con 12.000 refugiados, el Presidente Bush ordenó que los haitianos recogidos en el mar fueran devueltos a su país sin abrir sumario. Un fallo de la Corte Suprema de los Estados Unidos determinó que las disposiciones de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados no se aplicaban en alta mar, lo cual lo dejó en libertad de actuar.

Poco tiempo después de haber asumido sus funciones en enero de 1993, el Presidente Clinton adoptó la política de su predecesor, a pesar de que la había criticado con dureza durante la campaña electoral de 1992. Se permitió que la mayoría de los refugiados que estaban en Guantánamo ingresaran a los Estados Unidos para presentar recursos de asilo, mientras que la totalidad de los interceptados en el mar fueron devueltos a Haití a pesar de que la situación de los derechos humanos en el país era horripilante. El Gobierno de Clinton, acosado por intensas presiones políticas, finalmente convino en 1994 en iniciar la tramitación de los refugiados a bordo, pero la única embarcación naval que se dedicó a ese fin pronto se vio abrumada por las circunstancias. La noticia se propagó y en los 10 días siguientes al establecimiento del procedimiento a bordo del barco hubo una corriente de 10.000 refugiados, ante lo cual el Gobierno de Clinton admitió que era imposible hacer frente a una tarea de esas proporciones, ni siquiera volviendo a habilitar el campamento de la Bahía de Guantánamo. El Gobierno intentó crear zonas de refugio en los Estados del Caribe, pero cuando éstos se negaron a reasentar a los refugiados, el Presidente Clinton los envió al campamento de Guantánamo. Al verse con opciones muy limitadas para controlar la corriente de refugiados, el Presidente Clinton se comprometió a restablecer rápidamente el gobierno democrático en Haití. El éxodo de refugiados haitianos fue disminuyendo hasta que se extinguió con la invasión de septiembre de 1994.

La reacción de los Estados del Caribe

La reacción de los Estados Unidos frente a la crisis de refugiados fue la más visible en la región, pero fueron pocos los Estados que respondieron de manera más generosa. La República Dominicana, que había respaldado el régimen militar de Haití con poco disimulo y permitido, durante el embargo internacional de los años del golpe que se filtraran suministros a través de la frontera (en particular petróleo), intentó contener el flujo que se convirtió en una marejada de 30.000 refugiados durante los meses posteriores al golpe4. Tras el fracaso del Acuerdo de Governors Island, que intentó el retorno de Aristide a Haití en octubre de 1993, hubo otra ola de represión militar que resultó en la huida de unas 2.500 a 3.000 personas adicionales, que buscaron refugio en la República Dominicana. Frente a esa situación, los militares dominicanos reforzaron la presencia del ejército y la policía en la frontera y, según se informa, muchos haitianos fueron devueltos por la fuerza a Haití y en algunos casos los que huían fueron entregados a los propios militares haitianos5. El proceso de asilo era muy restrictivo. Los procedimientos establecidos por el Gobierno dominicano, junto con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR), requerían que los refugiados iniciaran un recurso de asilo ante este último y si se determinaba que una persona reunía los requisitos para ser declarado refugiado político, se notificaba a una comisión intergubernamental, la Comisión Nacional para los Refugiados (CONARE), la cual tenía la responsabilidad de otorgar asilo o la condición de refugiado. De los 30.000 refugiados, aproximadamente, que huyeron de Haití durante el golpe contra Aristide, sólo 2.800 lograron el reconocimiento del ACNUR. Alrededor de 1.300 fueron reconocidos durante el mandato del ACNUR, mientras que la CONARE otorgó condición de refugiado a sólo 35 solicitantes.

Los esfuerzos para obtener refugio en otros Estados del Caribe lograron distintos resultados. Jamaica colocó a los refugiados en un campamento aislado y su tramitación fue mínima. El Gobierno de las Bahamas se mostró ostensiblemente hostil a los refugiados que llegaban a sus costas, amenazando devolverlos al Haití de Cedras (en algunos casos con éxito) y minimizando las oportunidades para la tramitación de los recursos presentados por ellos. Hubo otros países de la región que rehusaron aceptar a los refugiados haitianos para reasentarlos, a pesar de la presión intensa que aplicó el Gobierno de los Estados Unidos, entre ellos Venezuela, cuyo presidente había enviado el avión que llevó a Aristide de Haití para refugiarse en Caracas.

Secuela de la crisis

La terminación de la crisis de refugiados haitianos de 1991-1994 no ha mitigado la preocupación de que se produzcan corrientes migratorias futuras desde ese país. La preocupación más evidente es que la inestabilidad política y económica pueda generar una nueva corriente de salida, activada quizá por un aumento abrupto de la violencia política. Así sucedió en noviembre de 1995 cuando el servicio de Guardacostas de los Estados Unidos interceptó a más de 1.100 haitianos que se habían dado a la mar huyendo de la violencia política y la incertidumbre antes de las elecciones presidenciales de diciembre, cuyo resultado puso a René Préval en las riendas del gobierno6.

Con implicaciones igualmente graves, la reacción de los Estados Unidos hizo trizas la Convención para los Refugiados en el Caribe, se contravino sin piedad su prohibición fundamental de refoulement, y contribuyó claramente, en un amplio ámbito, al sentimiento contrario a los inmigrantes y los refugiados que corría por América del Norte y Europa. La atención regional, internacional y de los Estados Unidos se volcó a la reconstrucción de la economías y de las instituciones políticas de Haití. Los donantes internacionales han financiado proyectos para dispersar las fuerzas militares y crear una nueva fuerza policial, reformar las estructuras judiciales, respaldar el desarrollo de una cultura democrática respetuosa de los derechos y reconstruir la economía derruida. La presencia militar y policial de los Estados Unidos y las Naciones Unidas ha ofrecido protección contra la violencia política y una flota de guardacostas numerosa aún escruta los mares a la búsqueda de operadores de balsas.

No obstante, tres años después de la intervención de los Estados Unidos y las Naciones Unidas, el país continúa atascado en una crisis política que parece no tener fin y la economía está moribunda. Las misiones civiles y militares de la ONU partirán, según lo previsto, a fines de noviembre, aunque existe la posibilidad de que los Estados Unidos y la ONU convengan en mantener una presencia militar y policial pequeña para evitar que se produzca algún acontecimiento desequilibrante que pueda generar otra corriente de refugiados.

Los Estados Unidos y la ONU han invertido cientos de millones de dólares en Haití, pero nada ha cambiado con respecto a los refugiados. No se han creado mecanismos regionales para encarar crisis futuras procedentes de Haití, Cuba, u otra parte. Probablemente, en un caso así, la reacción de los Estados Unidos sería igual a la que se observó durante la situación que se produjo en 1991-1994, es decir, erigir un muro de embarcaciones, como se hizo alrededor de Haití, y repatriar a los refugiados, o abrir nuevamente el campamento de la Bahía de Guantánamo como refugio temporal. Lo más probable sería que los Estados de la región siguieran el ejemplo de los Estados Unidos y procuraran cerrar sus fronteras y repatriar a los haitianos que llegaran a sus costas. Esta actitud se aplicaría en particular a la República Dominicana, pero con toda probabilidad ocurriría también en Jamaica, las Bahamas, las islas Turcas y Caicos, Martinique, Guadalupe, St. Martin y la Guyana francesa, países que, desde 1994, han deportado o indicado su interés de repatriar a un número cuantioso de haitianos residentes.

Esas acciones conducentes a la repatriación masiva revelan una dinámica de migración que crea graves problemas políticos y económicos para Haití y, asimismo, expone a los grupos de población migrantes a graves abusos de sus derechos humanos como resultado de lo tenue de su condición. En lo que resta de este documento, encararé el problema de esa dinámica.

Migración haitiana en el Caribe

La crisis de refugiados de 1991-1994 avivó tensiones de larga data en varios de los Estados del Caribe relacionadas con las corrientes migratorias históricas de Haití. Las migraciones de haitianos en el Caribe son parte de una trayectoria compleja de movimientos de población por causas económicas y políticas, que han caracterizado a la región durante mucho tiempo. La mano de obra que se contrata formalmente, o de manera encubierta, para trabajar temporalmente en la cosecha de cultivos estacionales termina por constituirse en comunidades que crecen con olas posteriores de inmigrantes que se vuelcan a otros sectores de la economía (habitualmente los agronegocios, la construcción, el servicio doméstico, el turismo). En general, esas comunidades están aisladas desde el punto de vista geográfico, cultural e idiomático de la sociedad que las recibe, son muy pobres y a menudo no tienen acceso a los servicios básicos. A muchos de los inmigrantes se les otorga permisos de trabajo temporales que deben ser renovados anualmente por los empleadores. Los demás trabajan sin una visa adecuada. A menudo se niega a los hijos de los inmigrantes el derecho a permisos de residencia o a la ciudadanía en Estados que se amparan en el principio de nacionalidad jus soli. La asistencia a la escuela y el acceso a los servicios sociales y de salud necesarios, puede tornarse en empresas difíciles. Los empleadores pueden explotar a los inmigrantes, valiéndose del peligro que representa la deportación, que siempre yergue su sombra amenazadora7.

Los inmigrantes, habida cuenta de su situación incierta con respecto a las leyes de inmigración, no pueden presentar quejas o ejercer presiones para mejorar sus condiciones de vida o de trabajo. En general, las poblaciones receptoras los evitan y, cuando se producen contactos, el trato que reciben es discriminatorio. Cuando se produce un cambio desfavorable de la coyuntura, se culpa a los grupos de inmigrantes de quitar oportunidades de trabajo a los ciudadanos del país y se alega que su presencia representa gastos excesivos en materia de educación y servicios sociales y de salud (cuando esos servicios están disponibles). Los candidatos que prometen deportar a los inmigrantes ilegales ganan las elecciones y muchos de los gobiernos tienen la capacidad de deportar números cuantiosos de residentes haitianos, incluidos descendientes de segunda y tercera generación, que han pasado por un proceso de aculturación y se han adaptado totalmente, cuya información sobre Haití es limitada, que tienen pocos parientes -o ninguno- en Haití y no hablan créole (o francés).

El regreso de Aristide en noviembre de 1994 y el subsecuente restablecimiento de las instituciones democráticas en Haití impulsó a varios Estados del Caribe a iniciar programas para repatriar a los grupos de población de haitianos que estaban dentro de los confines de sus fronteras. Entre septiembre de 1994 y enero de 1995, el Gobierno de los Estados Unidos repatrió a 20.000 refugiados que estaban en Guantánamo; entre febrero y diciembre de 1995, las Bahamas repatrió alrededor de 8.000 haitianos y está en negociaciones con Haití para prolongar el acuerdo de repatriación; la República Dominicana deportó a 20.000 en los primeros tres meses del año; las islas Turcas y Caicos están en el proceso de repatriar 3.000 en el curso del año; un menor número ha sido deportado de otros estados insulares; y Martinique ha manifestado interés en instituir un programa de repatriación similar al de las islas Turcas y Caicos. Los haitianos repatriados han encontrado un gobierno que carece de recursos o la estructura administrativa necesaria para el proceso de reasentamiento y con una economía que no se ha revitalizado lo suficiente como para ofrecer oportunidades de empleo. Muchos de ellos intentan regresar al país del que fueron deportados.

Haitianos en la República Dominicana

Haití y la República Dominicana comparten una isla y una historia larga y antagónica que data del período colonial. Las diferencias raciales, idiomáticas y culturales se han amalgamado con la memoria histórica (los dominicanos no olvidan los 22 años de ocupación haitiana, del mismo modo que en Haití no se olvida la matanza de por lo menos 10.000 cortadores haitianos de caña de azúcar ocurrida en la República Dominicana en 1937, bajo el gobierno de Rafael Trujillo) y la demagogia política, para exponer a los haitianos a un caudal considerable de discriminación, abuso y explotación económica. La migración estacional de cortadores haitianos de caña de azúcar mal remunerados, que se inició a principios de siglo, fue estableciendo gradualmente una enorme población haitiana permanente en las zonas agrícolas y en las principales ciudades dominicanas. Al parecer, durante los años recientes se agregó a esta inmigración una corriente mucho más variada de haitianos que cruzan la frontera en busca de trabajo en una amplia variedad de actividades, por ejemplo agronegocios como el arroz y el café, construcción, servicio doméstico, turismo y fábricas textiles en zonas francas.8 La población haitiana ha aumentado hasta alcanzar hoy día a una cifra estimada de 500.000 residentes.

Con frecuencia se ha hecho uso político de esta población en el ámbito de la política interna dominicana y en las relaciones bilaterales con Haití. Tres meses antes del golpe militar de septiembre de 1991, que expulsó al Presidente Aristide de Puerto Príncipe, el Presidente Balaguer respondió a las críticas internacionales por el trato dispensado en su país a los trabajadores haitianos de la industria azucarera ordenando la deportación masiva de los cortadores de caña de azúcar haitianos. En el caos subsiguiente, alrededor de 30.000 hombres, mujeres y niños atravesaron la frontera hacia Haití, pero estas deportaciones fueron revertidas por el golpe, que provocó la huida de 30.000 haitianos, aproximadamente, hacia la República Dominicana.

Las expulsiones masivas y periódicas de haitianos han constituido un rasgo característico de la historia de ambos países. La matanza en tiempos de Trujillo de diez mil a veinte mil haitianos en la zona fronteriza, en 1937, una ola de deportaciones que se desató en 1981 (quizá más de 4.000) a raíz de informes periodísticos sobre el uso extensivo de mano de obra haitiana en la agricultura, el decreto de Balaguer en 1991, una campaña de inspiración militar que determinó la deportación de varios miles de haitianos antes del frustrado intento de retorno del presidente Aristide en octubre de 1993, la deportación de 20.000 haitianos residentes, entre enero y marzo de este año, y una nueva campaña de deportaciones lanzada en la primera semana de septiembre de 1997, constituyen los episodios salientes de este drama prolongado y amargo que se desenvuelve entre los dos Estados.

Ni Haití ni la República Dominicana han manifestado una disposición seria a solucionar el conflicto de la migración. Ésta se mantuvo en cierto modo bajo control durante los años de Duvalier (y de su hijo, después) cuando el dictador vendía a sus ciudadanos para que trabajaran en los cañaverales dominicanos, pero el gobierno posterior al golpe ha mostrado escaso interés y capacidad para controlar las corrientes migratorias que se desplazan hacia el país vecino. Las deportaciones masivas dispuestas a principios de este año, arrojaron al vacío el paso positivo que se había dado en 1996 con el establecimiento de una comisión bilateral con el cometido de tratar problemas de interés común, entre ellos el de la migración. La cólera que este hecho despertó en Haití hizo que el gobierno del presidente Préval condenara enérgicamente la política dominicana, generando tensiones que congelaron el tratamiento del tema. Un protocolo acordado por ambos gobiernos para regular el trámite de las repatriaciones, ha sido ignorado. Sin embargo, el gobierno dominicano ha manifestado recientemente una mayor sensibilidad frente a las críticas internas y externas a propósito de este problema y ha mejorado levemente la forma en que se lleva a cabo las deportaciones. Hasta el presente no han dado resultado las sugerencias de funcionarios oficiales en el sentido de que una organización internacional supervise las repatriaciones, a fin de que éstas se ciñan a las normas internacionales

Otras poblaciones vulnerables: Las Bahamas y Turcos y Caicos

En otras partes del Caribe tienen lugar ejercicios similares de repatriación rudimentaria. Jamaica esgrimió los daños causados por un huracán, en 19.., como argumento para devolver a casi toda la población haitiana a su país de origen. En enero de 1995, Haití firmó un acuerdo de dos páginas con las Bahamas por el que se convino en la repatriación de 800 haitianos y bahameños descendientes de haitianos, por mes, durante un período de 12 meses. Los compromisos de estudiar la situación de cada persona cuya deportación se haya resuelto y de brindar asistencia jurídica a los residentes de larga data o a los nacidos en las Bahamas, no se han cumplido. En el mismo orden de cosas, Haití celebró un acuerdo con Turcos y Caicos para repatriar a tres mil de los diez mil haitianos allí residentes, al tiempo que las autoridades de Turcos y Caicos convinieron en conceder residencia legal a mil haitianos. Esas cifras fueron extraídas de un sombrero político y no guardan, necesariamente, relación con las reivindicaciones que en materia de inmigración esgrimen en forma individual los haitianos residentes en esas islas.

Respuestas a las repatriaciones: Haití y la comunidad internacional

El problema de Haití es que el Estado no está en condiciones de absorber a los que regresan. Hoy día la economía está moribunda y, por ende, será casi imposible encontrar ocupación para los miles de recién llegados. Los fondos para vivienda, educación y capacitación laboral son escasos y la Oficina Internacional para las Migraciones ha puesto en marcha un programa de reintegración de los migrantes cuya eficacia es limitada. La Oficina Nacional para la Migración de Haití sobrevive gracias a una donación de la Unión Europea para brindar asistencia a quienes retornan y carece de capacidad técnica y de personal para llevar adelante una política haitiana de migraciones o dar mucha ayuda directa a los que regresan. Por ende, debe recurrir a la OIM en procura de asistencia técnica, formación básica para el personal y puesta en práctica de programas de asistencia para los que regresan. En medio del tumulto de las apremiantes crisis internas de carácter económico y político, la migración es un problema que nadie desea tratar en el seno del gobierno haitiano. Por último, aunque el gobierno deseara hacer frente a ese problema, carece de capacidad para hacerlo, puesto que no tiene datos sobre los patrones de migración, no puede seguir los desplazamientos de sus ciudadanos (muchos de ellos carecen de documentos oficiales de identidad) y la nueva Policía Nacional Haitiana dispone de una magra fuerza de patrulla fronteriza y de guardacostas, que no puede controlar el tránsito fronterizo o los desplazamientos por vía marítima.

El problema de los emigrantes deportados es que, generalmente, no tienen forma de demostrar su derecho legal (o moral) a residir en el país anfitrión. Las repatriaciones (en particular en la República Dominicana) se llevan a cabo en forma aleatoria y colectiva, suelen separar a las familias y a menudo devuelven a residentes de larga data a un país donde ya no tienen familiares o amigos, y a los niños a una tierra cuyo idioma no hablan.

Las organizaciones gubernamentales internacionales no han prestado mucha asistencia y los problemas de migración de este clase, al parecer no están dentro de la órbita de alguna de ellas. El ACNUR se limita a ocuparse de los refugiados convencionales y de las personas desplazadas. El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo tienden a ignorar los efectos que, en materia de migración, ocasionan las estrategias de desarrollo económico que financian, aunque se prevea que la transición a una economía abierta y basada en el mercado provoque corrientes migratorias en el corto plazo.9 La Unión Europea asignó fondos para proyectos en la frontera entre Haití y la República Dominicana por intermedio de Lomé IV, pero no ha quedado en claro que esos fondos se emplearán para tratar problemas de migración. Si bien la Organización de los Estados Americanos desempeñó un papel importante en la solución de la crisis de Haití entre 1991 y 1994 (y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos emprendió un estudio de los trabajadores migrantes del hemisferio), su trabajo actual no abarca los aspectos más amplios que guardan relación con las migraciones en el Caribe. La CARICOM podría interesarse en estos temas, ahora que Haití se ha convertido en miembro de la organización, pero en el pasado la migración no ocupó un lugar prominente en su agenda.

La estabilización de las corrientes migratorias: Reflexiones en lugar de recomendaciones

La estabilización de las corrientes migratorias de esta clase constituye una tarea abrumadora, habida cuenta de la necesidad de cooperación entre las organizaciones regionales e internacionales y los gobiernos. Por ejemplo, ¿que sería necesario para comenzar a encarar los conflictos de la migración en el caso de Haití y la República Dominicana (una situación promisoria en la medida que ambos países comparten un moderado espacio geográfico)? En primer lugar, debería reconocerse la existencia de varios hechos desalentadores, a saber: la descomposición actual de la economía haitiana, el deterioro del medio ambiente y la endeble capacidad del gobierno10; las diferencias económicas entre ambos países y el alto grado de desarrollo de las redes haitianas de migración, que seguirán facilitando la emigración hacia la República Dominicana; las dificultades de la transición económica y política en la República Dominicana, un país que por su parte, se caracteriza por el importante caudal de emigración de sus ciudadanos a los Estados Unidos y a Puerto Rico; la delicadeza política de la cuestión de la migración en la isla; y la falta de fondos y recursos técnicos para tratar el problema de la migración.

En segundo lugar, parece evidente que cualquier método que se emplee debe resolver la situación legal de los haitianos que se encuentran en la República Dominicana. Una solución plausible sería el otorgamiento de residencia permanente a los residentes de larga data, de ciudadanía a los nacidos en la República Dominicana (como lo estipula la constitución dominicana) y de permisos de trabajo a los residentes por un período corto que tengan empleo. Los restantes haitianos no documentados quedarían sujetos a la deportación, conforme a procedimientos acordados entre ambos gobiernos y supervisados por una organización independiente, local o internacional. Los dos Estados deben regir sus acuerdos en materia laboral con un acuerdo sobre trabajadores migrantes, supervisado por una organización independiente.11 Con el tiempo, ambos Estados -pero en especial Haití- deberían establecer un control fronterizo más estricto y restringir, en la medida de lo posible, los cruces no autorizados.

En tercer lugar, las organizaciones de desarrollo y los donantes deberán incluir la estabilización de las migraciones como meta a corto plazo de su trabajo en ambos países. Los especialistas insisten en que el crecimiento económico resolverá, eventualmente, el problema de las corrientes migratorias que guardan relación con la pobreza, pero en Haití (al igual que en la República Dominicana) deberán transcurrir años, quizá decenios, antes de que el crecimiento pueda alcanzar ese nivel, en la mejor de las circunstancias. Por consiguiente, debe considerarse opciones de corto plazo. Esto podría significar que las instituciones financieras internacionales incorporen la meta de evitar la emigración a sus programas de desarrollo para Haití (y para su vecino), concentrando en las regiones más propicias al fenómeno proyectos económicos sustentables, de efectos rápidos y pequeña escala. Esto podría significar que la Unión Europea apoyara inversiones importantes en infraestructura (riego, hidroelectricidad) y zonas francas en la región fronteriza. También podría representar asistencia técnica y financiera para ambos gobiernos, para el diseño y establecimiento de sistemas modernos de control de las fronteras y de la inmigración.12

En cuarto lugar, una o más organizaciones internacionales y/o regionales deben tomar la iniciativa de poner el tema de la migración en la agenda del Caribe. Haití y la República Dominicana tropiezan con graves dificultades (por razones históricas y políticas) para tratar el problema de la migración en un entorno político. Los dos Estados no han podido siquiera ponerse de acuerdo para estudiar el problema (corrientes migratorias y características de los migrantes; un censo de la población haitiana en la República Dominicana) o llevar a cabo seminarios conjuntos. Necesitan una estructura regional más amplia para entablar un diálogo serio, que sea viable desde el punto de vista político, y recibir asistencia técnica y financiera con objeto de poner en práctica programas de administración de las migraciones. Los problemas de la migración a mediano y largo plazo son abrumadores y las perspectivas de mejoramiento significativo al respecto no son promisorias, pero no es evidente en modo alguno que los esfuerzos de corto plazo para identificar poblaciones vulnerables, asistir a los estados con la legalización de migrantes y la repatriación humana cuando sea apropiado y concentrar el trabajo de desarrollo en la estabilización de las migraciones, no sean capaces de generar mejoras pequeñas pero importantes.

De esas mejoras depende la posibilidad de que decenas de miles de hombres, mujeres y niños haitianos escapen a una vida abrumada por una discriminación intensa y una pobreza crítica, al igual que las perspectivas de Haití como estado democrático y la posibilidad de reducir las tensiones entre Haití y sus vecinos. Eventualmente, la recuperación de Haití dependerá de su capacidad para competir en el mercado internacional y, por ende, su recuperación económica planteará a sus vecinos del Caribe una competencia por una porción justa del capital internacional, la tecnología, los mercados, los consumidores y los dólares de los turistas. Las pruebas competitivas generan fricciones políticas y pueden provocar represalias bajo la forma de expulsión de núcleos de haitianos, lo que constituye una amenaza constante para la estabilidad política y económica de Haití. El camino para superar este dilema de estabilidad, transita por el establecimiento de debates regionales formales (y, quizá, acuerdos) atinentes a la inmigración, los refugiados, el comercio y el desarrollo económico. Empero, esos debates y acuerdos sólo sobrevendrán como resultado de iniciativas regionales que aún no se perciben en el horizonte.


1 Norman L. Zucker y Naomi Zucker, Desperate Crossings: Seeking Refuge in America (Nueva York: ME Sharpe, 1995), pág. 78.

2 Ibid.

3 Open Society Institute Special Report, A proposal to Establish a Temporary Refugee Scheme in the Caribbean Region for Refugee and Migration Emergencies (diciembre de 1995), pág 3. Entre la fecha del golpe y la del retorno de Aristide se recogieron en el mar alrededor de 68.000 haitianos.

4 Comité para Refugiados de los Estados Unidos, 1995 World Refugee Survey, pág. 177.

5 Ibid.

6 William Branigin, Surge of Haitian Boat Refugees is Largest Since Aristide's Return, Washington Post, 29 de noviembre de 1995, pág. A28.

7 Véase, por ejemplo, Coalición Nacional para los Derechos de los Haitianos, Beyond the Bateyes: Haitian Immigrants in the Dominican Republic (mayo de 1996); Wilfredo Lozano, ed., "La cuestión haitiana en Santo Domingo: Migración internacional, desarrollo y relaciones inter-estatales entre Haití y República Dominicana" (Santo Domingo: FLACSO: Centro Norte-Sur de la Universidad de Miami, 1993)

8 Ruben Silie, "Política migratoria y relaciones interestatales República Dominicana y Haití", documento presentado en la conferencia República Dominicana y Haití: Hacia el 2000, Santo Domingo, República Dominicana, 1996, pp. 9-12.

9 Josh DeWind y David Kingley afirmaron en 1986 que las estrategias de desarrollo del Banco Mundial y de USAID, promotoras del abandono de la agricultura para consumo interno en favor de los cultivos exportables y de la exportación de montaje, sólo servían para intensificar el empobrecimiento de la población rural y aumentar la emigración desde Haití hacia los Estados Unidos y a otros países del Caribe. Josh DeWind y David Kingley, Aiding Migration: The Impact of International Development Assistance on Haití (Nueva York: Immigration Research Program, Center for the Social Sciences, Columbia University, 1986). En un documento reciente, Philip Martin y J. Edward Taylor explican que "la liberalización del comercio puede incrementar las importaciones antes que crezcan las exportaciones, provocando una crisis cambiaria, devaluación, recesión y emigración, como ocurrió en México en 1995. Las multinacionales tienden a usar más componentes importados, de modo que el quiebre de los monopolios locales y la atracción de inversiones extranjeras directas pueden incrementar

las importaciones, el empleo de técnicas de producción con uso intensivo de capital y las exportaciones, sin aumentar el número de empleos. Finalmente, la ayuda en forma de infraestructura puede surtir el efecto pernicioso de alentar la emigración, porque así como los caminos mejores ayudan a los agricultores a comercializar sus cultivos, también permiten que los alimentos importados baratos lleguen hasta el ámbito rural, destruyendo empleos y estimulando la

emigración". Managing Migration: The Role of Economic Policies (Documento preparado para la conferencia sobre Migration Policy in Global Perspective que tuvo lugar en la New School for Social Research, el 8 de septiembre de 1995, versión revisada del 21 de diciembre de 1995), p. 31. Martin y Taylor, empero, sostienen que las políticas económicas liberales pueden ser eficaces en el largo plazo.

10 Esta suma de problemas es fundamental para las cuestiones de migración. Al decir de William Wood, "los niveles alarmantes de degradación de la tierra en Haití, acentuados por decenios de políticas agrarias erróneas, se combinan con las condiciones de vida desesperantes que imperan en las zonas rurales y constituyen un factor decisivo de la migración hacia las ciudades y de la emigración hacia el extranjero. Durante muchas generaciones la

población de Haití ha soportado un grado creciente de pobreza, erosión del suelo, deforestación y reducción de la superficie de las fincas agrícolas, que han dejado a muchas familias campesinas incapacitadas para lograr un nivel de subsistencia. Desde el siglo pasado los haitianos han tratado de escapar a la pobreza buscando trabajo en las plantaciones de caña de azúcar de los países vecinos, a menudo en condiciones sumamente duras. Las recientes restricciones a la inmigración de trabajadores, el constante crecimiento rápido de la población haitiana, la caída del

rendimiento de los cultivos y las tasas de desempleo sumamente elevadas, están intensificando las presiones sobre la economía rural de Haití, ya en la miseria, y sobre un terreno gravemente degradado". William B. Wood, "Migration Policiy in Global Perspective Series, Working Paper No. 3 (The International Center for Migration, Ethnicity and Citizenship, New School for Social Research, 1996), p. 13.

11 La Organización Internacional para la Migración está colaborando con Costa Rica y Nicaragua en la puesta en práctica de un acuerdo sobre trabajadores migrantes, actuando como intermediario neutral en la convocatoria, contratación, seguimiento y repatriación de trabajadores de temporada. Véase el Convenio de Mano de Obra Migrante entre el Gobierno de Costa Rica y el Gobierno de la República de Nicaragua para Regular el Ingreso y Permanencia de Trabajadores Migrantes No Residentes, del 6 de enero de 1993.

12 Más importante aún, para que estas políticas surtan efecto los Estados Unidos deben permitir que las nuevas políticas económicas adoptadas por los estados interesados funcionen, abriendo sus mercados al libre comercio. Las iniciativas de los Estados Unidos en materia de desarrollo, como la de la Cuenca del Caribe por ejemplo, generalmente excluyen la mayoría de los bienes respecto de los cuales los países caribeños tienen ventajas comparativas y sólo permiten la importación de bienes armados en las zonas de exportación, una práctica que no es propicia para establecer vínculos con el productor o con otros sectores de la economía, algo que es fundamental para fomentar una estrategia sostenible de desarrollo de las exportaciones (aunque ofrece empleos). Los productores de azúcar de los Estados Unidos tienen una poderosa organización de gestores y han podido, no sólo aumentar los aranceles para el azúcar del Caribe, sino también seguir importando mano de obra caribeña para trabajar en los cañaverales de Florida. Al parecer, los aranceles de los Estados Unidos han sido lo suficientemente altos como para provocar sustanciales pérdidas de puestos de trabajo en los países del Caribe productores de azúcar, lo que, irónicamente, ha contribuido a intensificar la emigración de esos mismos países hacia los Estados Unidos. Robert C. Smith "Current Dilemmas and Future Prospects of the Inter-American Migration System", Migration Policy in Global Perspective Series, Working Paper No. 5 (The International Center for Migration, Ethnicity and Citizenship, New School for Social Research, 1997), pp. 31-32.