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LA EXPERIENCIA CHILENA: UN APORTE A LAS REFORMAS JUDICIALES EN AMERICA LATINA

Carlos Valdivieso Ahnfelt

INTRODUCCION

El proceso por el cual se ha llevado y se está llevando a cabo la reforma procesal penal en Chile es inusual a varios aspectos. Por eso el presente examen no se centrará en sus aspectos legales. Para crear un nuevo sistema de justicia criminal, no se trata sólo de modificar la ley. Lo legal es sólo una parte y no el total del cambio.

Primero un antecedente básico: la reforma que se está haciendo en Chile consiste en cambiar el sistema inquisitivo por un sistema acusatorio. En Chile existe hoy un juez instructor que además, dicta sentencia. Esto es; el mismo juez que dirige la investigación falla el juicio. Se plantea, en cambio, la creación de un Ministerio Público, con un cuerpo de fiscales como órgano autónomo del resto de los poderes del Estado. Se busca también cambiar la estructura de la judicatura, creando un juez de control de la instrucción que vigile y controle la investigación del fiscal y de los jueces de juicio oral.

El Ministerio Público fue creado por la reforma constitucional de 1997 y pronto se debe dictar la ley que dé aplicación a la nueva normativa constitucional. Por otra parte, el nuevo Código de Procedimiento Penal se encuentra actualmente en avanzado trámite en el Congreso. Se espera su promulgación en 1999. Desde que se inició el proceso de modernización del sistema de justicia penal en Chile, nunca se pensó sólo como un cambio legal. Dicho proceso fue impulsado por el Ministerio de Justicia, con la decisiva colaboración de la Fundación Paz Ciudadana y otras instituciones privadas, como la Corporación de Promoción Universitaria, la cual recibió apoyo de AID. Hoy es uno de sus proyectos -y sus créditos políticos- más importantes.

La Fundación que represento también recibió ayuda proveniente de "The Tinker Foundation", de los EE.UU., así como de empresarios chilenos, con el objeto de sustentar un equipo técnico que estudiara los cambios necesarios en el sistema de justicia criminal en Chile. En todo momento se tuvo presente que, junto con los cambios legales, se requería explicar a la opinión pública la necesidad y motivos de esta reforma y, por cierto, ponerla con clara prioridad en la agenda gubernamental.

Por otra parte, se tuvo en cuenta -considerando fallidas experiencias anteriores de otros orígenes- la necesidad de llegar a cierto consenso nacional sobre esta materia. Para ese efecto, el énfasis se centró rigurosamente en la calidad técnica de los planteamientos propuestos, sin concesiones a deseos o aprensiones de un sector partidista u otro. Se apeló a la contribución de expertos en razón de su autoridad profesional y no de sus preferencias ideológicas. En fin, no se atendió sólo a la elaboración jurídica, sino que se tuvo en constante primer plano la consideración de la viabilidad económica y administrativa de las fórmulas propuestas. En consecuencia, se contrató la asesoría de economistas y especialistas en administración -especialmente profesionales versados en análisis y evaluación de políticas públicas-, e incluso se consultó, en diversos aspectos de gestión, a gerentes y empresarios que pudieran evaluar o aconsejar en puntos de eficacia gerencial.

A. CARACTERISTICAS DEL NUEVO SISTEMA

La estructura de este proceso puede estimarse, en sus líneas básicas, como un posible modelo de aprovechamiento general. Lo primero que interesó fue la perspectiva económica; evaluar la racionalidad que subyacía a la propuesta de este nuevo sistema. ¿Qué significa el nuevo sistema? Básicamente, la introducción de un esquema competitivo en la producción de justicia criminal, junto a una racionalización en la investigación. Asimismo, contempla mecanismos de negociación y un ordenamiento del régimen de privación de libertad, garantía fundamental cuya regulación en la normativa procesal vigente es objeto de fuerte (y cambiante) polémica entre los especialistas y en la opinión pública.

La introducción de un esquema competitivo alude a que en Chile existe hoy una producción monopólica de la justicia: un solo juez recibe la causa a juicio, dirige la instrucción, acusa y falla. Esto conduce a que la calidad, cantidad y oportunidad de los servicios de justicia sean gravemente deficitarios, pese a los meritorios esfuerzos de algunos magistrados. En la práctica, es un solo juez quien, a fin de cuentas, adopta todas las decisiones, sin estar sujeto a ningún mecanismo de contrapeso ni de evaluación.

Así, en el nuevo diseño pareció razonable incluir un esquema competitivo; un fiscal totalmente independiente del Poder Judicial, con fuerza para decir: "Yo voy en tal dirección", frente a un defensor que sostuviera la dirección opuesta, y totalmente autónomo del resto de las autoridades judiciales u otras. Frente a ellos, un tercero imparcial, el juez, controla el desenvolvimiento del proceso. En esta primera instancia, eso corresponde al Juez de Control de la Instrucción y al Juez de Juicio Oral. De esta manera, se espera que el sistema contribuya a mejorar la calidad del servicio la justicia. Un beneficio difícil de cuantificar, pero cuya ausencia o presencia es nítidamente perceptible por la opinión pública.

En lo que se refiere a la organización de la investigación, se admite que, en la práctica, no todos los delitos pueden ser investigados; eso es imposible, en cualquier país. Existe un problema de recursos insuficientes, por lo que se hace necesario racionalizar y maximizar el beneficio de su uso. ¿Qué se plantea al respecto? Se puede imaginar que se trata de una caja en la que se introducen todas las denuncias criminales que ingresan al sistema. Estas se ordenan en distintos tipos de denuncia. En el área de color "blanco", por ejemplo, se incluyen aquéllas que son técnicamente imposibles de investigar. Hay quienes postulan que todo es investigable; otros admiten que existen delitos que, por más recursos de que se disponga, no son investigables. Existe la evidencia de que puede haber delitos que, aunque se planteen las denuncias respectivas, no son investigables -en el sentido de que no cabe esperar ningún resultado de la investigación-, por las más variadas razones de hecho.

Después viene una segunda área -imaginada de color "gris"-, que incluye los delitos que sí podrían ser investigables. La tecnología permite investigarlos, pero el problema radica en que resulta demasiado caro hacerlo. Esto es; el sistema tendría que concentrar desproporcionados recursos en investigar esos delitos para alcanzar soluciones, por lo que ellos quedan, simplemente, fuera de sus posibilidades presupuestarias. Finalmente, está el área "negra", donde se incluyen aquellos delitos que son técnicamente investigables y presupuestariamente factibles de realizar.

Lo que interesa es que el nuevo sistema de justicia penal se concentre en estos delitos "negros" y que no actúe en las otras áreas, porque, en los hechos, equivaldría a un desperdicio de recursos.

Este planteamiento fue consultado con los operadores del sistema actual. Los jueces son expertos en esta materia; saben, con cierta certeza, cuándo no se va a llegar a nada frente a un delito, aunque se envíe la orden de investigar a la policía. Siendo así, se les pidió definir la frontera. Así, se formó un comité de expertos en el que los jueces establecieron ciertos criterios para determinar si se trata o no de delitos investigables y económicamente factibles de llevar. Con una somera instrucción preliminar, estimaron que un apreciable número de delitos no requería investigación ni ingreso al sistema. Tales delitos se ubicaron en una categoría distinta. Después, se estudió el número de delitos que estaba investigando en realidad el sistema, para descubrir que, en realidad, había un desperdicio de recursos. En otras palabras, había recursos que se estaban invirtiendo en áreas donde, de antemano, se sabía que no se llegará a nada.

Asimismo, frente a la pregunta hecha a los jueces sobre la suficiencia de la investigación, ellos respondieron que, para que una investigación sea adecuada, requiere seguir ciertos pasos mínimos. Primero, que el juez dé la orden de investigar y que, luego, ésta vuelva con nuevos antecedentes al tribunal. A partir de ahí, se espera que el juez realice un examen crítico personal y practique las diligencias relevantes de prueba. El examen de los pasos referidos permitió tener una forma básica de medir la eficacia y eficiencia del sistema actual, así como saber cuántos procesos cumplían efectivamente con la investigación adecuada. Se descubrió que, si se trazaba la primera frontera investigable por los propios operadores, los casos que cumplían los siguientes pasos eran muy pocos. En el caso de delitos contra la propiedad, por ejemplo, sólo el 7% de los casos cumplía los siguientes pasos; el resto no lo hacía.

Lo que interesaba era la extensión que debía tener el principio de oportunidad. Este es el que permite al fiscal establecer: "No voy a investigar este caso, ni destinarle un solo recurso". Ese "rayado de la cancha", a la luz del principio de oportunidad, permite asignar mejor los recursos. Esto aparecía muy novedoso al principio y causó revuelo entre muchos abogados y en los círculos políticos. No se quería admitir que no todo debía ser investigado, aunque así ocurriera de hecho. En realidad, la única diferencia entre el nuevo sistema y el actual es que, en el nuevo, esto se hace con criterio de transparencia ante la comunidad y con límites conocidos. En el actual lo resuelven, de hecho, los actuarios de los tribunales, esto es, funcionarios auxiliares, debido, precisamente, a que los recursos no alcanzan para hacer más.

La segunda conclusión para consideración económica fue que el procedimiento debía introducir mecanismos de negociación que llevasen a una optimización de soluciones. De allí que se contemplara el concepto de negociación entre fiscal e imputado, y entre víctima e imputado. En virtud de ellos podía establecerse un procedimiento abreviado o llegar a un acuerdo reparatorio. Eso significa una considerable liberación de recursos, especialmente por el hecho de no llevar un juicio hasta el final.

Adicionalmente, el nuevo procedimiento -el nuevo Código de Procedimiento Penal- prevé un reordenamiento del régimen de privación de libertad, con algunas figuras menores, pero útiles, tales como la disminución de los días de prisión de los detenidos. Igualmente, se crean dos modalidades de alternativa a la prisión preventiva para los procesados, las cuales son el arresto domiciliario o una fórmula de control más bien municipal, y se establece un límite máximo de dos años a la prisión preventiva, o equivalente al punto mínimo del rango de pena que le correspondería. Se prevé, también, la suspensión condicional del procedimiento, el tema más polémico en esta materia. Todo lo anterior tiene incidencia en el monto de los recursos, siendo la suspensión condicional del procedimiento lo más importante a este respecto, porque significa no tener que recurrir a los centros de detención ni al proceso.

En resumen, este examen buscó ordenar y determinar cuáles eran los fundamentos más racionales del sistema y sirvió para ver si a Chile le era o no socialmente rentable emprender esta reforma. Esa fue, por cierto, la primera pregunta que formuló el Ministerio de Hacienda cuando se planteó en esa instancia.

En ese estudio de costo social se comparó cuánto le costaría al país producir el mismo número de soluciones con el actual sistema y con el nuevo. Los jueces, en su mayoría, tendían a sostener que si dispusiesen de los nuevos recursos contemplados podrían hacer funcionar bien el actual sistema. Pero el análisis económico concluyó que producir el mismo número de soluciones con el actual sistema costaba 396 millones de dólares y, con el nuevo, 275 millones. Por lo tanto, los números estaban en favor del nuevo sistema.

Teniendo en claro que sí se justificaba que el país emprendiera esta reforma desde la perspectiva de racionalidad en el uso de sus recursos, restaba el problema de que los abogados habían ya diseñado una estructura de nuevo procedimiento. Ella fue revisada por el Instituto de Economía de la Universidad Católica de Chile y por otro grupo de expertos. En lo sustancial, tras analizar ese esquema en lo económico y en lo relativo a gestión, esos grupos técnicos concluyeron que era rentable socialmente y que al país le convenía aumentar su gasto por este concepto en este rubro. Para reforzar la calidad del sistema previsto desde la perspectiva de gestión se consultó también a diversos gerentes y empresarios de alto prestigio, recabando su opinión respecto de diversos puntos de administración, solicitando proposiciones en cuanto a cómo perfeccionarían determinados detalles. Este fue también un paso previo para precisar mejor cuánto podía costar, en definitiva, esta reforma.

La Fundación Paz Ciudadana era partidaria de que el nuevo cargo de Fiscal Nacional fuese servido por un ingeniero, entendiendo que sus funciones principales serían de gestión superior del sistema de Ministerio Público, y no propiamente jurídicas, como sí lo serían las de los fiscales regionales y adjuntos. Sin embargo, esta idea no prosperó por el parecer contrario de los abogados. En consecuencia, se creó por debajo del Fiscal Nacional, la figura de un gerente con fuertes atribuciones, para atender los problemas principales del nuevo organismo que serían, en efecto, gerenciales. Por ellos se planteó la necesidad de un alto funcionario responsable y capaz de hacer funcionar eficaz y eficientemente a la Fiscalía.

Se optó, además, por una estructura de poder compartido entre un Fiscal Nacional y 16 Fiscales Regionales; se espera que el Fiscal Nacional cumpla una función eminentemente coordinadora y de gestión adecuada del sistema, por lo que sus problemas serían, en lo principal, no jurídico-judiciales, sino gerenciales. Para fortalecer a los Fiscales Regionales, el Fiscal Nacional no tiene facultad para removerlos. Se crearon también otras divisiones con requisitos gerenciales para su servicio: una división de informática, una de estudios legales criminológicos, una de financiamiento, una de recursos humanos y una de evaluación de control y desarrollo. Se trata de una estructura muy reducida, concebida como una coordinadora que define las políticas de la Fiscalía, pero que no actúa por sí misma en la prosecución de casos individuales. Esto porque de otro modo -como lo muestran algunas desafortunadas experiencias internacionales -, existiría un enorme incentivo para "comprarse" o neutralizar a ese funcionario -y no necesariamente mediante dinero-, lo que reduciría las garantías de que él perseguirá imparcialmente a un sector u otro. Deliberadamente, se quiso establecer un poder difuso.

Asimismo, se atendió a la estructura de administración de los nuevos tribunales, que debe modificarse completamente, al pasar de ser de tribunales de juicio inquisitivo escrito y básicamente secreto (en el largo sumario) a otros de juicio acusatorio oral, público y contradictorio. Para estos tribunales orales también se previó la figura de un administrador. Ante la reticencia inicial de los jueces, se creó la figura de un Juez Presidente, emulando en esto, como en otros aspectos, el sistema de los Estados Unidos. Esto fue aceptado por los jueces. Se ha introducido ya, al menos conceptualmente, la noción de "pools" de jueces, en profundo contraste con el sistema actual chileno, de asignación mecánica individual en la primera instancia, según territorio de competencia, ajena a la mayor o menor carga de trabajo que recaiga sobre unos u otros. Se buscó racionalizar la carga laboral de los jueces, mediante la creación de "ejecutivos de sala", responsables por el progreso o retraso de las causas que se estén conociendo. Así, se procura tecnificar y profesionalizar las funciones dentro de los tribunales.

Paralelamente se impulsó la creación de un fondo que debe financiar un sistema público de defensa penal remunerado, en el cual puedan integrarse firmas privadas de abogados. Esto encontró fuerte resistencia inicial, pues se postuló que el total de ese fondo fuera destinado, mediante licitación, a financiar la defensa penal solamente por firmas privadas de abogados para asegurar que la calidad de la defensa pública fuese, en verdad, equivalente a la de la defensa privadamente contratada. El tema fue muy resistido por las actuales Corporaciones de Asistencia Judicial, vinculadas al gremio de abogados y financiadas por el Estado, que hoy cumplen parte de esta función. Se transó en un sistema que asigna un porcentaje fijo a dichas corporaciones durante un plazo de tres años; el resto se licita. Esto significaría, por ejemplo, que, según la ley lo determine, un 30% de los recursos para el área de defensa pública se destinaría a dichas corporaciones y el 70% restante se distribuiría mediante licitación a firmas privadas, bajo el control de un ente autónomo.

Los beneficiarios de este fondo serán quienes requieran defensa y opten por este servicio; se estableció un régimen de pago para que el servicio sea gratuito sólo para quienes absolutamente no puedan pagarlo. En Chile existen mediciones -tales como la ficha de Caracterización Socioeconómica (CAS)-, que permiten determinar las condiciones de pobreza. La licitación aludida se resolvería mediante fórmulas razonablemente objetivas, conducentes a contratos por tres años de servicios de defensoría.

Respecto de la magnitud de los recursos involucrados, se necesitaba llegar ante el Ministerio de Hacienda con una postura sólida, para que no ocurriera lo usual frente al sector Justicia, esto es; abogar que es muy importante y que el país la necesita mucho, por lo que Hacienda debe financiarla no obstante esta cartera haya escuchado muchas veces lo mismo de los sectores de salud, educación y muchos otros.

Se tomó, entonces, el proyecto de nuevo Código de Procedimiento Penal y se desarrolló un modelo de simulación computacional. En Chile éste se usa para procesos industriales; por ejemplo, las empresas mineras antes de hacer grandes inversiones simulan el proceso de explotación, para saber cómo operan los distintos factores y la empresa en general. Los códigos son tan ordenados que permiten fácilmente hacer esto, incorporando a la simulación una etapa tras otra. Se tomaron las etapas del procedimiento penal, desde que ingresa la denuncia y llega al Ministerio Público, siguiendo todo el proceso de evaluación de la denuncia, su eventual desestimación, las audiencias preliminares, incluso las distintas salidas alternativas -que pueden ser el juicio propiamente tal, el sobreseimiento, los acuerdos reparatorios, la suspensión condicional, el juicio abreviado, entre otras-.

En el siguiente paso, los delitos fueron clasificados por tipo: delitos económicos, contra la propiedad, contra la vida; 6 ó 7 tipos de delitos, que se agrupan en delitos simples o complejos, según división postulada por los mismos jueces. Una vez ingresados los delitos al computador, éste los identifica. Puede ser un delito contra la propiedad, categoría simple, y eso significa que en cada una de estas "cajas" el proceso puede tener una duración promedio estimada, con rangos aproximados de duración -que los jueces y los operadores del sistema han definido-, la cual se distribuye con una función estadística o de probabilidad.
Así, ingresaron al computador dos millones y medio de causas (son más o menos 500.000 al año). Luego, se simuló el proceso por cinco años; cada causa va entrando y enfrentando esta distribución: el computador le asigna una probabilidad, se especifica cuánto tiene que durar cada etapa; cuándo hay salidas diferentes al juicio propiamente tal. Asimismo, existen otras distribuciones de probabilidad. Por supuesto, a juicio llegan pocas causas, dado el modo como está construido el sistema. Esta simulación permitió visualizar "la estructura de producción" que se espera que tenga lugar, para aplicar el principio de oportunidad.

Esto permitió llegar a los cambios en la estructura de producción que esperamos y ver cómo se vinculan a la estructura del sistema. También indicó los diferentes incrementos en cuanto a soluciones que entregarían el sistema actual y el nuevo. Se comprueban aumentos en casi todos los rubros, excepto en temas tales como la droga. No se habla del traficante menor, al cual es muy probable que se le dé un precio condicional de procedimiento. Junto al alcohol, es un problema relativamente menor en Chile y se espera que, en algún momento, su conocimiento salga, básicamente, del sistema de procedimiento penal.

El modelo de simulación permitió, igualmente, determinar cuántos fiscales y jueces se necesitan. El "nivel de producto" -esto es, cuántas causas pendientes al año quiere Chile tolerar- se definió en una negociación política entre el Ministerio de Justicia y el Ministerio de Hacienda. Ellos llegaron a acuerdo en el 11%. Esto es, el país quiere tener una meta de causas pendientes no superior a esa cifra. Siendo así, para producir 11% de causas pendientes al año, se necesita una determinada cantidad de recursos. Esto se ingresa al computador, conjuntamente con la meta fijada, y el proceso computacional responde, con todas las simulaciones mencionadas y calculando las probabilidades, que se necesitarían aproximadamente 625 fiscales, 383 jueces de control de la instrucción, 378 jueces orales y 389 defensores. Entrega, pues, un número bastante aproximado de lo que se necesita para alcanzar ese 11%. A continuación, considerando el "pool" de jueces, se hicieron simulaciones por cada una de las 13 regiones del país y se arribó a cómo distribuir a ese personal y optimizar su aprovechamiento a lo largo del territorio.

Se utilizó también otro modelo distinto, actualmente ya en uso en Chile (por la Facultad de Ingeniería Civil e Industrial de la Universidad Católica de Valparaíso), para determinar la distribución de tribunales. Este modelo toma en cuenta distintos criterios y pide que la demanda por justicia siempre sea satisfecha; esto quiere decir que, en general, la gente tenga algún juzgado cerca, óptimo desde el punto de vista de su instalación y uso. Se prioriza el que los nuevos tribunales que se creen consideren una distancia de acceso similar a lo largo del país. Todas las distancias están consideradas en función de los mapas del Instituto Geográfico Militar, editor de los mejores mapas en Chile. Se consideran las distancias, con los caminos reales que existen. Se busca que los tribunales tengan una carga proporcional a su capacidad de atención. Se fija un mínimo, una frontera crítica para crear un tribunal; por ejemplo, si un tribunal va a tener sólo un 30% de uso, no vale la pena crearlo y deben estudiarse otras soluciones, como tribunales móviles o similares; por sobre 60% de empleo de su capacidad, si vale la pena crearlo.

Los economistas e ingenieros convirtieron todos estos problemas de acceso de la población a la justicia, de carga laboral proporcionada, en fin, todos los requisitos que los abogados señalaron, en datos ingresables a un computador con un software especial, y luego entregaron un resultado: si usted quiere lograr tales resultados necesita en la I Región 3 fiscalías; sobre un mapa, añadieron: usted tiene que ubicarlas aquí, ahí y allí. Igualmente, distribuyeron el número de fiscalías que se necesitaba, junto al número de tribunales, etcétera. Así quedaron distribuidos 151 Fiscalías, 120 Tribunales de Control, 25 Tribunales Orales. Con todos esos insumos y teniendo ya una estructura definida, resultó fácil calcular el número de funcionarios requeridos. De esta forma, se hizo y se calculó la estructura de soporte necesaria para cada una de estas instituciones.

Todos esto se traduce, finalmente, en poder afirmar con fundamento: poner en funcionamiento un Ministerio Público en Chile va a costar, por operación anual, US$ 95 millones; los Tribunales Orales, por operación anual, US$ 111 millones; la Defensoría, US$ 40 millones anuales. En total, se necesita invertir hoy US$ 247 millones de dólares al año en operación. Se tiene que hacer inversión y construir tribunales, desarrollar el área de informática, comprar computadores y todos los insumos considerados en la etapa de diseño organizacional. Chile va a invertir en esto US$ 238 millones en un plazo de entre 3 y 4 años, repartidos en tal forma.

Los anteriores fueron estudios técnicos, con ingenieros capacitados que permitieron, por primera vez en la historia de intentos semejantes en nuestro país, llegar a una cuantificación realista. Pero, tras todo eso, comienza lo más complejo. En primer lugar, un problema comunicacional. Se quería un gran cambio en Chile en este campo, pero se necesitaba un grado suficiente de consenso para esto, que ni siquiera estaba en la agenda política nacional. Había que convencer a la población y lograr consensos políticos, además de que el Ministerio de Hacienda asignara efectivamente los recursos. También, persuadir y agilizar a los parlamentarios de todos los sectores, ajenos a este problema y a la técnica para resolverlo. Para ello resultaba imprescindible movilizar a un vasto grupo de personalidades y círculos relevantes.

Con conciencia del cambio sustancial de mentalidad colectiva que esta reforma suponía, desde el primer momento se tuvo presente que -a diferencia de otros intentos fallidos anteriores- ella requería del respaldo general, entusiasta y permanente de los medios de comunicación. Estos debían ser no sólo transmisores de las innovaciones, sino sus aliados. Por ese motivo, desde el comienzo ellos fueron llamados, consultados, informados, proveídos de toda la información y material que solicitaran. Estimaron que se trataba de un buen proyecto, al cual darían apoyo. Esto permitió, en materia de prensa, por ejemplo, que en momentos determinados este tema fuera objeto de dos crónicas noticiosas cada tres días, más dos comentarios editoriales en una misma semana, además de variados reportajes. También se sucedieron reportajes entrevistas en televisión y radio. En suma, se logró cobertura en todos los medios.

¿Cómo se actuó? Se destacaron dos mensajes comunicaciones básicos: el efecto que la reforma tendría en cuanto a aumento en seguridad ciudadana y el efecto que ella tendría sobre las garantías y los derechos individuales, tanto de los procesados como de las víctimas. Con esto, en realidad, se abarcaba a todo el país llegando a los grupos más sensibles. El gremio de los abogados era, por cierto, crítico; para contrarrestarlo, sistemáticamente se recabó el concurso de abogados del más alto prestigio, en diversas etapas de la elaboración de los proyectos. Además, respecto de puntos polémicos, se requirió la opinión gremial y se estuvo atento a acudir a explicar el sentido de la reforma en todas las instancias que pudiesen oponerse por insuficiente información, alegando fundamentos técnicos. Se exponía el proyecto y sus ventajas, se pedía apoyo. Habitualmente, la respuesta era positiva, y los medios la recogían. Así, lo que partió como un proyecto de un grupo de técnicos, al cabo de un año llegó a ser, prácticamente, de toda la opinión pública, que se había sumado, incluidos los personeros políticos.

En lo comunicacional, debe señalarse que, actualmente, al cabo de seis años de tratamiento de este tema, los medios están un tanto agotados: la reforma ya no es mayor noticia, por el momento. Pero esa cobertura permitió que el proceso, en sus etapas iniciales, avanzara con un consenso político virtualmente sin precedentes en Chile.

Un gran escollo podía ser el Ministerio de Hacienda, por el incremento de presupuesto que significa la reforma. Se consultó a un ex Ministro de Hacienda cómo llegar a esta repartición. Su consejo fue destacar, por sobre todo, la significación social del proyecto. Llegados al Ministerio de Hacienda, uno de sus personeros declaró que, para acceder a financiar el proyecto, debía demostrase que éste era socialmente rentable. Preparados para eso, se había encomendado un estudio específico de rentabilidad social, a cargo de especialistas económicos. Los técnicos del Ministerio de Hacienda entendieron el problema, presentado con óptica y lenguaje de las ciencias económicas. En intentos anteriores, se había dado la situación de que abogados explicaban este tema a economistas, lo que producía múltiples incomunicaciones. Para los decisivos interlocutores de Hacienda, los alcances del proyectos en cuanto a garantías fundamentales o el debido proceso resultaban secundarios; en cambio, los aspectos de rentabilidad social sí eran determinantes.

Siempre se partió de la base de que habría que sufrir recortes por el Ministerio de Hacienda. Sus voceros, naturalmente, repetían: "Esto es mucho dinero, es imposible, este país no puede financiarlo, sólo podemos darles un x %". Y se pasaban entonces dos o tres días demostrando, con el modelo de simulación computacional, que ese porcentaje recortado significaba que el número de causas pendientes subiría, por ejemplo, de un 11% a un 35%. Se demostró que la reforma, con los medios que el Ministerio de Hacienda quería asignarle, significaría un estado de cosas peor que el viejo sistema.

La simulación computacional jugó un papel muy importante en esta etapa, pues permitió responder a las distintas dudas y cuestionamientos planteados. El equipo de trabajo que se integró adoptó una estructura y un estilo muy flexibles, para intentar satisfacer las más variadas inquietudes, lo que permitió ganarse la confianza de los técnicos de Hacienda. Se privilegió la posición de que se negociaban con ellos "productos", el más importante de los cuales era que el país tuviera un nivel aceptable de causas pendientes: para lograr ese nivel de causas pendientes, se necesitaban determinada estructura y recursos. Si se ganaba esa batalla, se lograría el resto. Y el Ministerio de Hacienda, en buena parte, podría ser también un aliado ante los sectores políticos.

Este último frente fue confuso y, probablemente, uno de los más difíciles, porque, en realidad, una reforma como ésta tiene contenidos políticos. Se puede llegar con los mejores estudios técnicos y demostrar que son los más convenientes y respaldados por académicos y otros expertos, pero los políticos pueden desestimarlos por razones completamente ajenas a esas consideraciones. Al respecto, se siguió una estrategia realista. Hubo que hacer algunas concesiones, anticipando cuáles serían las objeciones políticas previsibles y las inquietudes de las personas que formaban parte de los distintos círculos políticos. Se pensó en las reacciones que provocarían esta propuesta, así como en los ritmos de su ejecución.

En cuanto a los círculos judiciales, se involucró mucho al mundo de la judicatura y de la abogacía. Participaron jueces y representantes de la Corte Suprema. Esta no estaba mayoritariamente a favor de la reforma, en particular porque ella restaba al Poder Judiical la función de investigar, que se entregaba al Ministerio Público. Pese a ello, se fue involucrando a un grupo de altos magistrados. Hubo talleres de difusión, de manera que el mundo jurídico pudo informarse respecto de lo que se intentaba lograr.

Al mismo tiempo, se realizó un esfuerzo por ganar el apoyo de los economistas, quienes, según se anticipa, repudiarían el aumento del costo. En Chile, los economistas lo único que no quieren es que aumente el gasto del Gobierno. Sin embargo, se logró involucrarlos y convencerlos de la bondad y necesidad del proyecto a tal punto, que no levantaron la voz para decir que el país no podía gastas más en la materia. Más aún, hubo quienes la alzaron para apoyar. Esto permitió también involucrar al mundo empresarial: se hicieron rondas con las confederaciones de empresarios, con los gremios de empresarios mineros, de empresarios bancarios. En fin, se les dijo a todos ellos -quienes, por lo general, no sabían nada más allá de algún titular de diario-: "Miren, esto es la reforma, esto se ha hecho, estos son los efectos". Eso permitió que la reforma se difundiera y conociera más, logrando distintos apoyos.

Lo anterior es muy importante. Los ataques suelen proceder especialmente de estos sectores. Frente a ellos no se requiere sólo una contestación jurídica; existen otras razones para dar una base de mayor sustentación a la reforma. Así, en cuanto a la aplicación práctica del nuevo sistema, se quiso consultar a los empresarios, acostumbrados a montar cosas tan globales como esto -empresas con una cantidad enorme de empleados, procesos complicados, cambios industriales, etc.-. Se les preguntó; ¿Cómo lo harían ustedes? Respondieron que en Chile no hay capacidad gerencial para hacer de golpe, en todo el país, un montaje semejante. Era necesaria una evaluación muy cuidadosa y una aplicación gradual. La inclusión de este factor condujo a que se escogieran algunas regiones piloto. Los empresarios dijeron que debía "apostarse a ganador y no a perdedor", esto es, con las regiones más simples primero y con las más complicadas después.

Avanzando así, se espera que a fines de este año (1998) o a comienzos del próximo se elija al Fiscal Nacional. Al entrar en escena, seguramente provocará una inquietud política no menor, por el hecho de ser una autoridad autónoma de todo el resto de los poderes públicos en Chile. Ya se iniciaron los estudios de capacitación y el diseño de sistemas de información y construcción, entre otros, los que serán llevados a la práctica el próximo año, para luego iniciar el sistema el año 2000, en dos regiones comparativamente más sencillas, lo que permitirá tener un piloto para graduar la puesta en marcha. No se quiere hacer una "apuesta total". En el año 2001 se aplicaría en la Región Metropolitana, muy difícil porque concentra el 45% de la población del país. En el 2002, dependiendo quizás de las etapas anteriores y del grado de flexibilidad del sistema, se abordaría el resto del país.

Este es el proceso que se está siguiendo en Chile. Nuestro país partió más tarde con este cambio y ha ido cumpliendo poco a poco las etapas técnicas. Se cree que este modelo, al incluir simulaciones computacionales, rentabilidad social, un enfoque de cambios legales que incluye a otros operadores especializados y no sólo a expertos legales, puede replicarse, repetirse en otro tipo de reformas, y se está haciendo, con buenos resultados.

Todo este proceso requiere algo que suele olvidarse: un grupo que lidere ese proceso. Esto no se hace por casualidad, y ese grupo de dirigentes, dependiendo de los tiempos y circunstancias, a su vez, va sufriendo cambios. Lo que desde ese núcleo dirigente pueda hacer la sociedad civil frente a la conducción del respectivo Gobierno es muy importante, en verdad decisivo, porque aporta un grado de flexibilidad mayor a la conducción gubernamental. En buena medida, eso se ha logrado, hasta ahora, en el proceso chileno.