Presentación
Jorge García GonzálezQuisiera comenzar por agradecer a la Corporación Excelencia en la Justicia y, en especial, a su Director Ejecutivo, Alfredo Fuentes, así como a todas las personas vinculadas a la Corporación por el profesionalismo, dedicación y competencia que han mostrado en la organización de esta conferencia. El posicionamiento y los resultados que ha logrado la Corporación en apenas año y medio de existencia, además de probar su acertada dirección y funcionamiento, confirman que la sociedad civil está llamada a cumplir un papel fundamental para el mejoramiento de la calidad de las políticas públicas en áreas tan importantes para el futuro de nuestros países como la justicia.
Por eso, cuando el Director Ejecutivo de la Corporación nos planteó la idea de realizar un seminario internacional para intercambiar experiencias e identificar factores de éxito y fracaso en procesos recientes de reforma judicial en América Latina, nos pareció de la mayor importancia apoyar esta iniciativa, entre otras razones, por ser una propuesta de una institución de la sociedad civil con quien la Secretaría General de la OEA, en desarrollo de los mandatos de nuestra Asamblea General, quiere consolidar y fortalecer su trabajo conjunto en los temas de la agenda interamericana, y segundo, porque una de las áreas en las cuales la OEA quiere concentrar sus recursos de cooperación es en el apoyo a los proyectos de intercambio de experiencias y cooperación horizontal entre los países de las Américas con niveles similares de desarrollo.
De igual forma, quisiera destacar que nos sentimos muy honrados de auspiciar esta conferencia en unión con el Banco Mundial y la Fundación Tinker, y de que expertos del BID y la AID participen en las mesas redondas y deliberaciones, pues uno de los propósitos de la OEA es el de aprovechar de la manera más eficaz y eficiente sus recursos de cooperación mediante el trabajo con otras organizaciones internacionales, tanto gubernamentales como no gubernamentales. En nombre de la OEA, también quisiera agradecer a todos los conferencistas por haber aceptado la invitación a compartir con nosotros sus conocimientos en estos temas y a los asistentes por su compromiso con la reforma a la justicia a través de su presencia en esta reunión.
La modernización y el fortalecimiento de las instituciones de justicia son una prioridad en las Américas. Así lo acaban de ratificar hace apenas tres meses los jefes de Estado y de gobierno en la Cumbre de Santiago de Chile. No podía ser de otra manera. Las instituciones de justicia son fundamentales, en primer lugar, para los procesos de integración económica y, en general, para asegurar el crecimiento y el desarrollo económico de los países del Hemisferio. El intercambio comercial, que se ha multiplicado a un ritmo acelerado durante los últimos años en las Américas, puede verse seriamente afectado si no logramos consolidar los procesos de reforma judicial y, en sentido amplio, de modernización del Estado. Numerosos estudios, entre ellos los de la llamada escuela neo-institucional, han demostrado la importancia del papel de las instituciones públicas para el desarrollo económico y social de los países.
En particular, algunos de estos trabajos han probado que la inversión es altamente sensible a factores no económicos tales como la fiabilidad en las instituciones de justicia. Los resultados de la encuesta realizada por el Banco Mundial para su último Informe sobre el desarrollo mundial, pusieron de nuevo en evidencia este hecho. Según este informe, en los países en desarrollo más del 70% de los empresarios afirmó que la imprevisibilidad de los jueces era un problema importante en sus operaciones comerciales y, en casi todas las regiones del mundo, consideraron que este problema se había agravado en los últimos diez años. Los países de América Latina y el Caribe, lamentablemente aparecen como una de las regiones de menor fiabilidad del estamento judicial, apenas seguida por los países de Africa al sur del Sahara y la Comunidad de Estados Independientes.
Un estudio anterior, difundido en el informe sobre el Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, había mostrado que la confianza en la justicia de los ciudadanos de América Latina, con excepción de tres países, era menor al 30% y que los países con mayor Producto Interno Bruto real per cápita cuentan con un nivel de confianza ciudadana superior al 50%.
Todo lo anterior confirma que el fortalecimiento de las instituciones de justicia es fundamental para el libre comercio, el crecimiento y el desarrollo económico de los países del Hemisferio. Siendo esto cierto, quisiera destacar que en el marco de la Organización de los Estados Americanos nos preocupa la justicia y le damos la más alta importancia no sólo por lo que ésta pueda representar para los negocios y el crecimiento económico sino, sobre todo, por los valores que ella representa en sí misma como pivote fundamental de la democracia y del Estado de derecho.
La defensa y consolidación de la democracia es el centro de las preocupaciones en el marco de la OEA y la piedra angular de nuestra acción colectiva en la región. Y, como todos lo sabemos, sin justicia no hay democracia. Es indispensable contar con una administración de justicia accesible, eficaz, eficiente, independiente, dignificada, fuerte y sensible a los valores democráticos, así como fortalecer los mecanismos de cooperación jurídica y judicial en las Américas. Ello es fundamental, en primer lugar, para defender la democracia de amenazas como las que surgen de las diversas modalidades de la criminalidad transnacional organizada como el narcotráfico, el tráfico de armas, el lavado de dinero o la corrupción. De igual forma, desaparecido el espectro de la dictadura en varios de nuestros países, es necesario fortalecer las instituciones nacionales de justicia para asegurar la defensa y la protección de los derechos humanos, en especial los de los grupos vulnerables, así como la debida complementariedad y coordinación con el sistema interamericano de derechos humanos. Finalmente, la consolidación de los sistemas de justicia y de cooperación jurídica y judicial es esencial para la preservación de nuestro patrimonio común, el medio ambiente y los recursos naturales, frente a modalidades criminales que cada vez atentan de manera más devastadora contra éstos.
Todo lo anterior, confirma la oportunidad e importancia de este encuentro. Durante la última década en numerosos países de América Latina y el Caribe se han puesto en marcha reformas judiciales. Algunas de ellas han contado con el apoyo de instituciones financieras y agencias de cooperación internacional, en un esfuerzo pionero que merece todo el reconocimiento de la comunidad internacional. Sin embargo, por haber olvidado durante tantos años la justicia y haberla reducido a una suerte de cenicienta de las instituciones públicas, las reformas emprendidas todavía tienen un alcance limitado y son aún muchos los pasos que se deben dar hacia adelante. Por esto, uno de los más serios problemas que tenemos en este frente es que el ritmo de los resultados de esas reformas no parece estar relacionado con el de las expectativas o la demanda de justicia.
Seguramente por el crecimiento de la criminalidad que según estudios, por ejemplo, en América Latina es más del doble que en cualquier otra región del mundo, así como de la violencia y la impunidad en muchos casos, los ciudadanos cada vez muestran una mayor inconformidad y, con frecuencia desespero, ante los muy limitados o, todavía, prácticamente inexistentes resultados de las reformas emprendidas en algunos países. Pero los avances no serán fáciles. Es necesario, en primer lugar, hacer un mayor esfuerzo pedagógico para explicar que como en el título del libro de Crozier "Las sociedades no se cambian por decreto" y que, después de tantos años de olvido, no son suficientes la expedición de algunas normas para asumir que, como por encanto, se modernizan los sistemas de justicia. Por el contrario, es necesario concebir la reforma judicial como un proceso que ya se ha iniciado en numerosos países, se está continuando en el presente y en el cual se debe avanzar aún mucho más en el futuro.
No menos importante es, en segundo lugar, que quienes impulsan las reformas judiciales entiendan que ese proceso debe permitir y asegurar la evaluación periódica de los avances y resultados alcanzados. En la hora actual, cada vez es más evidente que sin lo que se define en inglés como accountability, que algunos traducen como rendición de cuentas, va a ser muy difícil exigir mayores esfuerzos fiscales o congregar un gran respaldo ciudadano en torno a las reformas.
En tercer lugar, se requiere formular la reforma judicial como una política integral y no simplemente como el resultado de acciones puntuales o aisladas. En este sentido, ella debe abarcar tanto las diferentes áreas sustantivas y procesales, como todas las instituciones relacionadas con el tema ya sean cortes y juzgados, organismos de policía judicial, ministerios de justicia, procuradurías, fiscalías y sistemas penitenciarios y carcelarios.
Finalmente, es preciso concebir la reforma judicial como un proceso político en el mejor sentido de la palabra que, por lo tanto, interesa a toda la colectividad y en el que deberían participar tanto los jueces, los gobiernos y los legisladores, como el sector privado, los centros de investigación y capacitación, los medios de comunicación y la sociedad civil en general.
Teniendo en cuenta esta concepción de fondo, y sin el ánimo de ser exhaustivo, quisiera mencionar algunas de las áreas que consideramos de especial importancia para el avance en los procesos de reforma judicial y que podrían ser objeto del debate y el intercambio de experiencias en el marco de esta conferencia. Tal vez en lo primero que debemos avanzar es en el análisis y discusión de los aspectos conceptuales y estructurales de los procesos de reforma judicial. Con frecuencia se escucha que lo que se ha hecho en este campo, en muchos casos respondiendo a una suerte de "menú" o "recetario" prefabricado que se vende por doquier, es "más de lo mismo" reformas procesales, incrementos salariales, aumento del número de jueces y, en general, más gasto público en el sector, sin que los resultados sean aún muy claros. Estas críticas, sin duda en algunos casos injustas, han calado en la opinión pública y más que incentivar un ánimo contestatario, nos deberían llevar a profundizar en la evaluación de las políticas hasta ahora emprendidas, en el estudio de los problemas de la justicia y en la conceptualización de los programas o proyectos que se promuevan hacia el futuro.
De igual forma, es indispensable progresar en el análisis de los aspectos preventivos de todos los conflictos y, en especial, de los que tienen que ver con los delitos. En este caso, cada vez es más evidente que el simple tratamiento represivo, además de costoso, como única fórmula, está condenado al fracaso. El tema de la educación también es esencial, tanto en lo que tiene que ver con los ciudadanos para exigir sus derechos y cumplir sus deberes, como de los abogados y de los servidores judiciales. Quizás como en ninguna otra política pública, el elemento humano es el insumo fundamental para el éxito de los programas de reforma judicial.
Asimismo, es necesario avanzar más allá de las llamadas experiencias piloto, en el fortalecimiento de los mecanismos alternativos de solución de conflictos en aquellas causas en que ello es posible, de manera que los jueces se puedan concentrar en la solución de las controversias que por su trascendencia jurídica y social así lo exijan. De igual forma, es indispensable repensar los temas de la gestión judicial, incluídos aspectos críticos como los relacionados con la administración de la rama judicial y la introducción en muchos países de los llamados Consejos de la Magistratura o similares, de manera que, sin detrimento de la independencia y autonomía de la rama judicial, se asegure eficacia y eficiencia en la administración de los siempre limitados recursos públicos destinados a este sector.
Otro capítulo trascendental tiene que ver con la importancia de modernizar el derecho para adecuarlo a los grandes cambios políticos, económicos y sociales que ha vivido y continúa experimentando el mundo y el Hemisferio, los cuales exigen actualizar y, en muchos casos, armonizar de manera ordenada nuestras leyes. Estrechamente ligado con este tema, se encuentra el de racionalizar e introducir mayor transparencia en nuestros sistemas procesales. No me refiero al debido proceso o a las formas esenciales para tutelar los valores que debe proteger el derecho, sino a los formalismos y trabas innecesarias que, además de ser caldo de cultivo favorable para la corrupción, encarecen los costos de las transacciones económicas, limitan o impiden la protección de derechos fundamentales y desprestigian el Estado de derecho. En algunos países de América Latina se han dado pasos para introducir la "oralidad" en procesos judiciales. Sin embargo, además de evaluar la orientación y conveniencia de los cambios introducidos hasta ahora con dicha orientación, deberíamos profundizar mucho más en el estudio de temas como éstos. La ventaja que tenemos de que en el hemisferio convivan dos tradiciones jurídicas diferentes, nos ofrece una gran oportunidad para propiciar un más rico y fluido intercambio de ideas y experiencias sobre estas materias que, sin lugar a dudas, redundaría en beneficio de todos.
Las anteriores son apenas algunas ideas un tanto deshilvanadas sobre algunos de los desafíos que tenemos en América Latina para fortalecer nuestros sistemas de justicia. Sin embargo, circunstancias como ésta, en que por iniciativa de una institución de la sociedad civil colombiana, nos encontramos reunidos representantes tanto de las instituciones judiciales como de muy diversos sectores de nuestros países y de la comunidad internacional, nos confirman que, después de tantos años de indiferencia y olvido, estamos avanzando en un esfuerzo colectivo para modernizar la justicia en las Américas. Tenemos la certeza de que los resultados de este encuentro serán un valioso aporte no sólo para el admirable esfuerzo de la Misión Justicia para el Nuevo Siglo de la Corporación Excelencia en la Justicia, sino también para todos los procesos de reforma judicial en América Latina.
Jorge García González
Director del Departamento de Cooperación Jurídica de la OEA