1. La Carta de la Organización de los Estados Americanos
El articulo 2 de la Carta establece, entre los propósitos esenciales
de la Organización, "Prevenir las posibles causas de dificultades y asegurar la
solución pacífica de controversias que surjan entre los Estados miembros" (literal
c). En el artículo 3 de la Carta, los Estados miembros reafirman, como principio, que
"Las controversias de carácter internacional que surjan entre dos o más Estados
americanos deben ser resueltas por medio de procedimientos pacíficos" (literal I).
El capitulo V de la Primera Parte de la Carta es dedicado a la
solución pacífica de controversias. Los artículos correspondientes disponen lo
siguiente:
Articulo 24. Las controversias internacionales entre los Estados
miembros deben ser sometidas a los procedimientos de solución pacífica señalados en
esta Carta.
Esta disposición no se interpretará en el sentido de menoscabar los
derechos y obligaciones de los Estados miembros de acuerdo con los artículos 34 y 35 de
la Carta de las Naciones Unidas.
Articulo 25. Son procedimientos pacíficos: la negociación
directa, los buenos oficios, la mediación, la investigación y conciliación, el
procedimiento judicial, el arbitraje y los que especialmente acuerden, en cualquier
momento las Partes.
Artículo 26. Cuando entre dos o más Estados americanos se
suscite una controversia que, en opinión de uno de ellos, no pueda ser resuelta por los
medios diplomáticos usuales, las Partes deberán convenir en cualquier otro procedimiento
pacífico que les permita llegar a una solución.
Articulo 27. Un tratado especial establecerá los medios
adecuados para resolver las controversias y determinará los procedimientos pertinentes a
cada uno de los medios pacíficos, en forma de no dejar que controversia alguna entre los
Estados americanos pueda quedar sin solución definitiva dentro de un plazo razonable.
En la Segunda Parte, Capitulo XII, la Carta se refiere al Consejo
Permanente y, en lo referido al tema de este trabajo, dispone lo siguiente:
Articulo 84. El Consejo Permanente velará por el mantenimiento
de las relaciones de amistad entre los Estados miembros y, con tal fin, les ayudará de
una manera efectiva en la solución pacífica de sus controversias, de acuerdo con las
disposiciones siguientes.
Articulo 85. Con arreglo a las disposiciones de la Carta,
cualquier Parte en una controversia en la que no se encuentre en trámite ninguno de los
procedimientos pacíficos previstos en la Carta, podrá recurrir al Consejo Permanente
para obtener sus buenos oficios. El Consejo, de acuerdo con lo establecido en el articulo
anterior, asistirá a las Partes y recomendará los procedimientos que considere adecuados
para el arreglo pacífico de la controversia.
Articulo 86. El Consejo Permanente, en el ejercicio de sus
funciones, con la anuencia de las Partes en la controversia, podrá establecer comisiones
ad hoc.
Las comisiones ad hoc tendrán la integración y el mandato que
en cada caso acuerde el Consejo Permanente con el consentimiento de las Partes en la
controversia.
Articulo 87. El Consejo Permanente podrá asimismo, por el medio
que estime conveniente, investigar los hechos relacionados con la controversia, inclusive
en el territorio de cualquiera de las Partes, previo consentimiento del gobierno
respectivo.
Articulo 88. Si el procedimiento de solución pacífica de
controversias recomendado por el Consejo Permanente, o sugerido por la respectiva
comisión ad hoc dentro de los términos de su mandato, no fuere aceptado por
alguna de las Partes, o cualquiera de ésta declarare que el procedimiento no ha resuelto
la controversia, el Consejo Permanente informará a la Asamblea General, sin perjuicio de
llevar a cabo gestiones para el avenimiento entre las Partes o para la reanudación de las
relaciones entre ellas.
Artículo 89. El Consejo Permanente en el ejercicio de estas
funciones, adoptará sus decisiones por el voto afirmativo de los dos tercios de sus
miembros, excluidas las Partes, salvo aquellas decisiones cuya aprobación por simple
mayoría autorice el reglamento.
Artículo 90. En el desempeño de sus funciones relativas al
arreglo pacífico de controversias, el Consejo Permanente y la comisión ad hoc respectiva
deberán observar las disposiciones de la Carta y los principios y normas de derecho
internacional, así como tener en cuenta la existencia de los tratados vigentes entre las
Partes.
Se completa el régimen de la Carta con la atribución concedida al
Secretado General por el artículo 110, en virtud de la cual éste "podrá llevar a
la atención de la Asamblea General o del Consejo Permanente cualquier asunto que, en su
opinión, pudiese afectar la paz y la seguridad del Continente o el desarrollo de los
Estados miembros."
Puede considerarse que el sistema de solución pacífica de
controversias establecido por la Carta de la Organización, después de la reforma
introducida por el protocolo de Cartagena, contiene avances respecto al mecanismo
establecido con anterioridad a 1985. Tales avances se refieren a las facultades concedidas
al Consejo Permanente para avanzar gestiones relativas a la solución pacífica de las
controversias a partir de la solicitud de una de las partes. Se ha considerado, asimismo,
que las comisiones ad hoc brindan mayor flexibilidad a la eventual acción del Consejo
Permanente y, en lo relativo al marco general, esclarece la situación jurídica respecto
a la aplicación de los artículos 34 y 35 de la Carta de Naciones Unidas. Agrega un
elemento de flexibilidad la facultad concedida al Secretario General por el sistema actual
de la Carta.
Un aspecto que ha planteado dificultades es el relativo al
"tratado especial" al que hace referencia el articulo 27 de la Carta. El Pacto
de Bogotá, que es el tratado aludido, se presenta a continuación.
2. Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)
El Pacto de Bogotá1 fue precedido de diversos
instrumentos jurídicos adoptados por los Estados americanos desde la primera mitad del
siglo XIX2. Este instrumento, adoptado en el curso de la Novena
Conferencia Internacional Americana en 1948, precisa los diversos medios de solución
pacífica de controversias que pueden ser aplicados por los Estados parte en é1 y son los
mismos mencionados por el artículo 25 de la Carta de la Organización. De acuerdo con el
primer Secretario General, doctor Alberto Lleras, en su Informe al Consejo de la
Organización3
" … el Tratado contempla un lógico sistema de medidas
pacíficas entre las cuales pueden optar los Estados, pero si su aplicación no fuere
suficiente y la etapa de conciliación fracasare, y no se hubieren puesto las partes de
acuerdo para someter el asunto al arbitraje, cualquiera de ellas tendrá derecho a
recurrir a la Corte Internacional de Justicia, cuya jurisdicción quedará
obligatoriamente abierta conforme al inciso 2o del artículo 36 de su Estatuto. La medida
que parece dramáticamente radical, no es sino la lógica consecuencia de la reiterada
declaración de los Estados americanos de su ánimo de resolver todo conflicto por los
procedimientos pacíficos."
El Pacto de Bogotá fue suscrito por los entonces 21 Estados miembros
de la Organización y catorce de ellos lo ratificaron, uno de los cuales procedió luego a
denunciarlo 4. Los Estados que los ratificaron, sin embargo, formularon
reservas que "inciden considerablemente en la validez y eficacia de este instrumento.
Las formuladas por algunos países son de tal alcance que, obviamente, dejan son efecto
para esos países las estipulaciones más importantes del sistema de arreglo pacífico del
Pacto."5
Ante esta situación, se han realizado diversos intentos para
introducir modificaciones al Pacto de Bogotá con el objeto de superar sus limitaciones.
Tales intentos se iniciaron en el año 1954 y fueron también desarrollados en el proceso
de la Comisión Especial para Estudiar el Sistema Interamericano y Proponer Medidas para
su Reestructuración (CEESI, 1972 a 1975). La reforma de la Carta de la Organización a
través del Protocolo de Cartagena (1985) fue la ocasión para que se examinara nuevamente
el sistema contenido en el Pacto de Bogotá y en la Carta de la Organización. 6
En el año 1971, asimismo, la Asamblea General encomendó al Comité
Jurídico Interamericano que, "a la luz de lo dispuesto en el artículo 26 de la
Carta (actual 27), estudiara los tratados y convenciones que integran el sistema
interamericano de paz sobre la base de la y experiencia obtenida en la aplicación de
éstos, con miras al fortalecimiento de dicho sistema."7 El Comité
Jurídico Interamericano adoptó, el 21 de agosto de 1984, la resolución titulada
"Estudios sobre los Procedimientos de Solución Pacífica de Controversias Previstos
en la Carta de la OEA y de las Acciones Adicionales que pudieran tomarse para promover,
actualizar y ampliar tales procedimientos." Esta resolución fue acompañada del
dictamen sobre las "Funciones y Facultades de las Naciones Unidas y los Organismos
Regionales en lo que respecta al Arreglo Pacífico de Controversias."8
Con posterioridad, el Comité Jurídico Interamericano adoptó la resolución 13/85 que
contiene el Examen del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas "Pacto de
Bogotá" y que incluye un Proyecto de enmienda a ese Pacto.9 El
jurista Eduardo Jiménez de Aréchaga elaboró un análisis crítico del proyecto del
Comité Jurídico en el año 1987.10
Debe mencionarse, asimismo, el proceso iniciado con la presentación de
un Proyecto de tratado especial por parte de Colombia en el año 1986. La Asamblea General
solicitó a los gobiernos que efectuaran observaciones al proyecto mencionado, las cuales
fueron recogidas y analizadas por un Grupo Informal de Trabajo de la Comisión de Asuntos
Jurídicos y Políticos. Respecto a la consideración del tema, el Presidente de este
Grupo Informal manifestó en su informe que
Los planteamientos hechos en el Grupo de Trabajo han dejado en claro
que existe una divergencia de fondo en la Organización acerca de la conveniencia de
revisar o sustituir el Pacto de Bogotá. Esta divergencia va más allá de las
consideraciones de carácter jurídico y sólo podrá ser resuelta mediante un acuerdo
político entre los países miembros. Este acuerdo es indispensable para el estudio del
proyecto de la Delegación de Colombia, que la Asamblea trasladó al Consejo Permanente al
aprobar la resolución AG/Res. 821, en las sesiones celebradas en Guatemala en noviembre
de 1986.11
A pesar de las favorables opiniones de calificados especialistas, el
Pacto de Bogotá no ha tenido la aplicación que se aspiró al momento de su elaboración,
debido a las importantes reservas formuladas por algunos de los Estados parte en é1 como
son el mecanismo automático de arbitraje obligatorio y recurso a la Corte Internacional
de Justicia. Según otros Estados, también ha sido un elemento que le ha restado
operatividad el hecho que impida a ellos juzgar por sí mismos acerca de los hechos que
son de su jurisdicción interna y a la diferente interpretación de algunos Estados
respecto a la posibilidad de someter a los mecanismos previstos en este Pacto a las
cuestiones que existían con anterioridad a su adopción. Tampoco ha existido acuerdo, en
el proceso posterior, respecto a la posibilidad de elaborar un nuevo tratado y a la forma
de superar la situación jurídica que se plantearía con una iniciativa de esa
naturaleza.
3. El Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca (TIAR)
El TIAR, concebido como un mecanismo de seguridad colectiva frente a
actos de agresión, contiene las bases jurídicas para aplicar procedimientos de solución
pacifica de controversias una vez que el mismo ha sido puesto en práctica. Al respecto,
establecen los artículos pertinentes:
Articulo 1. Las Altas Partes Contratantes condenan formalmente
la guerra y se obligan en sus relaciones internacionales a no recurrir a la amenaza ni al
uso de la fuerza en cualquier forma incompatible con las disposiciones de la Carta de las
Naciones Unidas o del presente Tratado.
Artículo 2. Como consecuencia del principio formulado en el
articulo anterior. las Altas Partes Contratantes se comprometen a someter a toda
controversia que surja entre ellas a los métodos de solución pacífica y a tratar de
resolverla entre sí, mediante los procedimientos vigentes en el Sistema Interamericano,
antes de referirla a la Asamblea General o al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Artículo 7. En caso de conflicto entre dos o más Estados
americanos, sin perjuicio del derecho de legítima defensa, de conformidad con el
artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, las Altas Partes Contratantes reunidas en
consulta instarán a los Estados contendientes a suspender las hostilidades y a
restablecer las cosas al statu quo ante bellum y tomarán, además, todas las otras
medidas necesarias para restablecer o mantener la paz y la seguridad interamericanas, y
para la solución del conflicto por medios pacíficos. El rechazo de la acción
pacificadora será considerada para la determinación del agresor y la aplicación
inmediata de las medidas que se acuerden en la reunión de consulta.
Las aplicaciones de este tratado han sido, fundamentalmente, para
responder a situaciones creadas entre Estados del hemisferio. 12 La
acción pacificadora del Órgano de Consulta se produjo, en general, después que la
situación inicial había sido denunciada por el gobierno que se consideró agredido. Esta
situación condujo a notar que
El hecho de que cualquiera de las Partes involucradas en un conflicto
pueda pedir la convocación del Órgano de Consulta y que el rechazo de su acción
pacificadora pueda dar motivo a las común pero impropiamente llamadas sanciones,
enumeradas en el artículo 8, han sido determinantes para que, por este Tratado y no por
el Pacto de Bogotá, se trate de llegar a la solución pacífica de la controversia. El
peligro que encierra esta manera de, proceder ... es que, para invocar el TIAR es preciso
dejar que la controversia se agrave hasta que llegue a constituir una amenaza para la paz
y la seguridad del Continente. En otras palabras, el TIAR sirve para apagar el incendio
pero no para prevenirlo. 13
La última aplicación del TIAR fue en 1982, cuando el Órgano de
Conducta fue convocado a solicitud de Argentina en su conflicto con el Reino Unido.
Los antecedentes expuestos en este trabajo permiten concluir que, en
materia de solución pacifica de controversias, las reformas introducidas a la Carta de la
Organización proporcionan un mecanismo flexible que permite la intervención del Consejo
Permanente en una acción pacificadora en la que tenga interés solo un Estado miembro de
la Organización. Los medios de solución pacífica de controversias enumerados en la
Carta son los tradicionales que se encuentran definidos en el Pacto de Bogotá. Este
tratado, a pesar de contener una definición adecuada de esos medios de solución
pacífica, no tiene el número de adhesiones de la mayoría de Estados miembros de la
Organización y ha sido objeto de reservas importantes en lo relativo al recurso
obligatorio a ciertos medios definidos en 61 y a la definición de los asuntos que son de
la jurisdicción interna de los Estados. Los Estados parte en el Pacto de Bogotá y los
Estados miembros de la Organización han considerado en diversas oportunidades la
posibilidad de reformarlo para hachero más operativo. Sin embargo, esos intentos no han
conducido a los resultados buscados por razones jurídicas pero fundamentalmente en virtud
de las posiciones políticas de los Estados. En ese contexto, el instrumento internacional
que ha conducido a la aplicación de medios de solución pacíficas a diversas
controversias surgidas entre Estados parte en él ha sido el Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca. Este instrumento, sin embargo, no ha sido aplicado desde 1982.
4/19/2024