NOTE EXPLICATIVE

Le présent document a été élaboré pour le Département du droit international du Sous-secrétariat aux questions juridiques conformément au paragraphe 1 du dispositif de la résolution AG/RES. 1643 (XXIX-O/99).

L’Organisation interaméricaine de défense (OID) fait partie de l’ensemble des institutions qui constituent le Système interaméricain et, partant, elle est liée institutionnellement à l’Organisation des États américains (OEA). Le but du présent rapport est de déterminer les caractéristiques de cette relation. Sont ainsi examinés les aspects suivants: cadre général du système de sécurité collective au sein de l’OEA d’où l’Organisation interaméricaine de défense tire son origine, conformément aux décisions des divers organes qui sont intervenus dans sa création, et les facultés dont elle a été dotée. Il présente la structure et les activités de l’OID et la situe par rapport à l’OEA en ce qui concerne la relation institutionnelle entre les deux instituitons ; précise les aspects les plus importants de la réflexion engagée sur cette relation au sein de l’OEA et dans le cadre du processus de renouvellement et de renforcement de ses institutions. Enfin, il convient de se rappeler que ce rapport est lié aux autres aspects du système de sécurité collective, notamment aux accords interaméricains en la matière.

1. Cadre général du système de sécurité collective au sein de l’OEA

L’Organisation interaméricaine de défense (OID) est issue d’une résolution adoptée par la troisième Réunion de consultation des ministres des relations extérieures (Rio de Janeiro, 1942), recommandant «La réunion immédiate à Washington d’une Commission composée de techniciens militaires ou navals nommés par chacun des gouvernements pour étudier et leur suggérer les mesures nécessaires à la défense du Continent américain». Ce pas avait été franchi après la deuxième Réunion de consultation (La Havane, 1940) qui s’était tenue immédiatement après l’invasion des Pays-Bas et de la France par l’Allemagne, à la suite de laquelle les États américains avaient craint que l’Allemagne ne réclame les colonies américaines des pays envahis. La publication de la Déclaration XV intitulée «Assistance mutuelle et coopération de défense des nations américaines» s’ensuivit. Elle réaffirmait la procédure de consultation entre les États et proclamait que «tout acte d’un État non américain portant atteinte à l’intégrité et à l’inviolabilité du territoire, à la souveraineté ou à l’indépendance politique d’un État américain sera considéré comme un acte d’agression contre tous…».

Le processus en cours à ce moment là dans les Amériques s’inscrivait dans le cadre de la confrontation belliqueuse en Europe et dans la région du Pacifique. C’est dans ce contexte que la Conférence interaméricaine sur les problèmes de la guerre et de la paix (Mexico, 1945) a jeté les bases de ce qui a été dénommé le Traité interaméricain d’assistance mutuelle (TIAR), par la résolution intitulée «Assistance mutuelle et solidarité américaine». Il convient de noter ici que ladite résolution mentionnait quelques-unes des mesures pouvant être adoptées par les États américains, dont «le recours aux forces militaires pour empêcher ou repousser l’agression».

2. Origine de l’Organisation interaméricaine de défense

IV. Les liens institutionnels entre l’Organisation interaméricaine de défense et l’OEA

Les antécédents exposés dans les sections I et II du présent document permettent de conclure que, du point de vue normatif et institutionnel, les relations entre l’Organisation interaméricaine de défense et le Système interaméricain ont été marquées par l’ambiguïté, et ce, depuis la naissance de l’Organisation. Dès son premier rapport, la Commission spéciale du Conseil directeur mentionne le caractère «permanent» de l’Organisation interaméricaine de défense pour affirmer qu’elle «accomplira ses fonctions tant que durera la situation d’urgence». Par sa résolution IV, la III^e Réunion de consultation décide que l’OID continuera d’exercer ses fonctions jusqu’à ce qu’un organisme permanent soit établi. Cet organisme permanent – le Comité consultatif de défense – est constitué en relation avec la Réunion de consultation, en tant qu’élément du Système de sécurité collective, mais il ne se réunit jamais. Les organes de l’Organisation des États Américains reconnaissent à l’Organisation interaméricaine de défense la fonction d’organiser la coopération en matière de questions militaires, mais ils ne lui concèdent pas la qualité d’organe de l’OEA; bien au contraire, ils continuent d’appliquer la décision adoptée par la III^e Réunion de consultation concernant la désignation directe des délégués à l’Organisation interaméricaine de défense auxquels elle soumet, de façon indépendante, «les plans relatifs à la défense commune». L’ambiguïté est encore accentuée par la décision prise par la IX^e Conférence d’inclure le budget de l’Organisation interaméricaine de défense dans le budget général de l’Organisation des États Américains.

En se fondant sur certains de ces éléments, l’Organisation interaméricaine de défense a considéré qu’étant un «organisme international interaméricain, elle relève directement des gouvernements américains, en vertu de toutes les résolutions à l’origine de sa création» et déduit que, conformément à ces résolutions, «l’Organisation ne fait pas partie intégrante ou constitutive de l’Organisation des États Américains. De plus, ce considérant émane expressément de la Charte de l’Organisation des États Américains»4. En 1966, le Président de l’Organisation interaméricaine de défense a remis au Président du Conseil permanent une note comportant plusieurs annexes dans l’une desquelles était affirmé ce qui suit5:

1. Les États américains ont montré qu’ils se préoccupent de la défense continentale en adoptant des mesures relatives à la préparation de cette défense.
2. L’Organisation des États américains s’est préoccupée du problème de la défense continentale, à la suite de différentes situations de conflit et des activités expansionnistes du communisme international.
3. Les gouvernements américains n’ont pas mis en œuvre la recommandation de la Conférence interaméricaine sur les problèmes de la guerre et de la paix, concernant la création d’un organisme permanent responsable des problèmes de coopération militaire, en remplacement de l’Organisation interaméricaine de défense.
4. Aucun organe doté de fonctions permanentes de planification de la défense continentale n’a été créé au sein de l’Organisation des États Américains. Par ailleurs, on observe un dédoublement et parfois un conflit de compétences entre les organes existants et entre ces organes et l’Organisation interaméricaine de défense.
5. L’Organisation interaméricaine de défense est un organisme de planification militaire permanent pour la défense du Continent américain, sans relation organique avec l’Organisation des États américains et ses composantes, et en rapport direct avec les gouvernements américains.
6. Les gouvernements ont été représentés en permanence au sein de l’Organisation interaméricaine de défense et l’Organisation a produit, depuis sa création, des études et des recommandations à l’intention des gouvernements.
7. L’Organisation des États américains a rendu hommage à la tâche qu’accomplit l’Organisation interaméricaine de défense, en lui demandant de poursuivre ses études et en lui assignant de surcroît des missions spéciales en matière de défense, et en recommandant aux gouvernements qu’ils l’aident dans ses activités et qu’ils accueillent favorablement les mesures suggérées.

La nécessité de préciser les liens juridiques et institutionnels entre l’OEA et l’Organisation interaméricaine de défense a conduit à l’élaboration de l’avis juridique contenue dans le document susmentionné intitulé «Situation de l’Organisation interaméricaine de défense au regard de l’Organisation des États américains » dont les conclusions sont les suivantes :

Comme on a pu le voir, l’Organisation interaméricaine de défense est une entité qui a été créée par des organes compétents de l’OEA, qui a reçu des instructions de ces organes et qui leur fournit des services. De surcroît, son budget est inclus dans le programme-budget de l’OEA, qui est approuvé par l’Assemblée générale.

Par ailleurs, d’un point de vue juridique, doivent être considérés comme étant liés à l’Organisation des États américains tous les organes, organismes et entités créés en vertu de dispositions de la Charte de l’OEA ou d’autres actes juridiques interaméricains fondamentaux, par l’Assemblée générale, par la Réunion de consultation des Ministres des relations extérieures ou par tout autre organe compétent en la matière.

La décision de la Conférence de Bogota de ne pas inclure l’Organisation interaméricaine de défense dans la Charte ne constitue pas un élément suffisant pour justifier que l’OID est une entité indépendante, sans lien organique avec l’OEA.

Pour sa part, le régime de dépendance directe qui lie l’Organisation interaméricaine de défense aux gouvernements des États américains, et qui est parfois invoqué, constitue une modalité opérationnelle, mais n’est pas incompatible avec l’existence d’un lien organique entre l’Organisation et l’OEA.

Par ailleurs, les résolutions VII et XXXIV de ladite Conférence, ainsi que les antécédents décrits dans divers documents élaborés et approuvés par des Représentants des États membres de l’OEA, permettent d’établir que les gouvernements voulaient que l’Organisation fasse partie de l’OEA.

À la lumière de ce qui précède, il convient de conclure que l’Organisation interaméricaine de défense fait partie intégrante de l’Organisation des États Américains, en dépit du fait qu’elle ne soit pas incluse expressément dans la Charte de l’OEA.

Les événements survenus dans les contextes international et continental à partir des années 80 ont conduit l’OEA à revoir l’ensemble de ses activités dans le cadre d’un processus appelé «Modernisation et renforcement de l’Organisation des États Américains». En ce qui concerne la sécurité collective, dans la foulée des travaux du Groupe de travail sur la coopération pour la sécurité continentale, l’OEA a créé la Commission spéciale sur la sécurité continentale. Par la suite, l’actuelle Commission sur la sécurité continentale a été constituée à titre de Commission du Conseil permanent.

Le Groupe de travail susmentionné a désigné un rapporteur chargé d’examiner la situation de l’Organisation interaméricaine de défense dans le contexte général des activités des organes, organismes et entités de l’OEA. Le rapport6 produit a constitué un pas important dans la redéfinition du problème de l’Organisation. Le 28 mai 1993 a été publié le Rapport de la Commission spéciale sur la sécurité continentale traitant de l’Organisation interaméricaine de défense, avec en annexe un document sur le lien institutionnel entre l’Organisation des États américains et l’Organisation interaméricaine de défense7. Le 15 septembre 1993, le Président de la Commission spéciale sur la sécurité continentale a présenté le document intitulé «Organisation interaméricaine de défense: lien juridique et institutionnel/compétence/fonctionnement8.

22. La nouvelle réalité internationale et ses répercussions dans le Continent américain

Sont particulièrement intéressantes, dans le cadre du présent rapport, les observations formulées dans le Compte rendu du Rapporteur susmentionné (pages 43 à 46) au sujet du «cadre et conditions de la présente réflexion sur l’OID (l’Organisation interaméricaine de défense), tout particulièrement du point de vue de ses relations avec l’OEA». D’après le Rapporteur, ce cadre se caractérise par «l’écroulement du marxisme et la fin de la guerre froide en tant que telle et de son influence sur certains mouvements subversifs de la région»; le rétablissement du système démocratique dans divers États de la région; l’augmentation du nombre de pays membres de l’OEA; les nouveaux pouvoirs accordés au Secrétaire général par le Protocole de Cartagena, notamment l’amendement de l’article 110 de la Charte; la définition d’un nouveau programme de l’OEA axé sur les aspects suivants: démocratie représentative; encouragement, préservation et renforcement du système démocratique; sécurité du Continent américain, renforcement du Système interaméricain de protection et de défense des droits de l’homme; environnement, coopération technique et trafic de stupéfiants». Le Rapporteur faisait également état de «l’intérêt explicite de l’OID, ainsi que le manifeste son plan de travail présenté au Conseil permanent en 1991, à participer aux travaux de l’OEA», ainsi que «la volonté de diverses délégations des États membres devant l’OEA d’étudier la question des relations entre l’OID et l’Organisation des États Américains afin de définir avec plus de précision la nature et la portée de leurs relations». Les autres éléments mentionnés par le Rapporteur concernaient «l’intérêt à l’égard des questions militaires et une plus grande connaissance de ce sujet de la part des dirigeants politiques latino-américains» ainsi que «le dépassement de certains préjugés, ou de ce que l’on a appelé les ‘anticorps’ réciproques civils et militaires».

Le Rapporteur poursuit son compte rendu en formulant des conclusions provisoires, dont une portant sur la nécessité «d’entamer une réflexion en profondeur sur le pouvoir coercitif de l’État et sur sa subordination au pouvoir civil légitimement constitué, et sur le rôle qui revient aux forces armées dans la consolidation de la démocratie au sein de chacun des États». Dans ce contexte, il lui semble logique et naturel de définir les «relations entre les organes politiques de l’OEA … et une entité professionnelle ayant une fonction consultative dans le domaine militaire, telle que l’OID, a fortiori lorsque dans les deux cas interviennent des représentants d’un même gouvernement». Selon le Rapporteur, cette tâche revient à l’Assemblée générale, en tant qu’organe suprême de l’Organisation des États Américains, et d’ajouter:

«… si l’opportunité d’un éclaircissement du Statut de l’OID est généralement souhaitée au sein de l’OEA, nous devons cependant reconnaître que l’on ne peut pas encore parler de consensus. En effet, d’aucuns estiment qu’il n’est pas nécessaire d’entamer cette réflexion à l’égard de l’OID car il pourrait continuer de fonctionner comme il l’a fait jusqu’à présent».

Dans le nouveau contexte, continental et international, des amendements sont apportés à la Charte de l’Organisation des États Américains, et l’article 2. h. définit ainsi l’un des buts essentiels de l’OEA: «Obtenir une limitation effective des armements conventionnels afin de pouvoir consacrer le maximum de ressources au développement économique et social des États membres».

6. Solutions possibles concernant le lien institutionnel entre l’OEA et l’Organisation interaméricaine de défense

Les solutions possibles suivantes ont été examinées au sujet du lien institutionnel entre l’Organisation des États américains et l’Organisation interaméricaine de défense:

1. Maintenir le statu quo et continuer de considérer l’Organisation interaméricaine de défense comme une entité de l’OEA chargée d’offrir des conseils et des services consultatifs «de caractère technique et militaire qui en aucun cas ne seront opérationnels». La résolution n° 1240 (XXIII-O/93) de l’Assemblée générale souligne qu’il s’agit là d’une solution provisoire, jusqu’à ce que soit précisé le lien juridique et institutionnel entre l’Organisation et l’OEA.
2. A également été examinée la possibilité que l’Organisation interaméricaine de défense soit considérée comme un organisme spécialisé. Selon le Président de la Commission spéciale sur la sécurité continentale9, si cette solution est adoptée, «l’Organisation interaméricaine de défense sera créée en tant qu’organisme spécialisé de l’OEA pour les questions de défense et de consultation technique et militaire. De cette façon, elle pourrait continuer à exécuter les fonctions qui lui ont été originellement attribuées par la IX^e Conférence interaméricaine et la troisième Réunion de consultation, ainsi que les fonctions de consultation professionnelle que pourrait lui demander l’OEA». D’après cette étude, le statut d’organisme spécialisé assurerait à l’Organisation interaméricaine de défense une ample autonomie technique et administrative, dans le cadre de l’accord qu’elle devrait signer avec l’Organisation des États américains. En cette qualité, l'Organisation interaméricaine de défense entrerait dans la même catégorie que, par exemple, l’Organisation panaméricaine de la santé, l’Institut interaméricain de coopération pour l’agriculture, l’Institut interaméricain de l’enfance et la Commission interaméricaine des femmes10.

6. Résumé des conclusions de l’analyse

L’analyse de la situation concernant les liens juridiques et institutionnels entre l’Organisation des États Américains et l’Organisation interaméricaine de défense a permis de dégager les aspects suivants:

1. L’Organisation interaméricaine de défense a été créée par des organes qui constituaient les prédécesseurs directs des organes politiques de l’actuelle Organisation des États Américains. Sa création s’inscrivait dans le cadre de la mise en place du système de sécurité collective, dans le contexte de la Seconde Guerre mondiale. L’Organisation interaméricaine de défense a donc reçu pour mandat d’accomplir sa tâche en qualité d’organe de préparation à la légitime défense collective. Les États estiment, par ailleurs, que l’Organisation interaméricaine de défense est un organisme utile pour les échanges d’opinions et de points de vue sur les questions militaires et pour promouvoir une étroite collaboration entre les forces armées des États du Continent américain. Conformément à la décision initiale, les États désignent directement leurs représentants au sein de l’Organisation interaméricaine de défense
2. Dès les débuts de l’Organisation interaméricaine de défense, d’aucuns ont considéré qu’un organisme de caractère militaire ne concordait pas avec une institution dont les objectifs fondamentaux étaient la promotion de la paix et de la sécurité. Certains ont également fait remarquer que le Président de l’Organisation interaméricaine de défense était un citoyen de l’État accueillant le siège de ladite Organisation (les États-Unis). La neuvième Conférence interaméricaine décida donc, pour résoudre le problème, de faire du Comité consultatif de défense l’organe permanent relevant de l’Organe de consultation et de conserver le Statut de l’Organisation interaméricaine de défense tel qu’il existait alors jusqu’à ce que les États membres de l’Organisation des États Américains décident, à une majorité qualifiée, de mettre fin à ses travaux. Elle décida également d’inclure le budget de l’Organisation interaméricaine de défense dans le programme-budget de l’Organisation des États Américains.
3. Immédiatement après la création de l’Organisation des États Américains, il a été jugé nécessaire que l’Organisation interaméricaine de défense continue de s’acquitter de ses fonctions de défense militaire du Continent américain en raison de ce que l’on considérait comme des menaces provenant des régimes socialistes de l’époque. La relation qui existait alors entre l’OEA et l’Organisation interaméricaine de défense a conduit cette dernière à se considérer comme un organisme interaméricain indépendant, lié à l’OEA seulement par l’intermédiaire de son Secrétariat et de l’adoption du budget.
4. À la suite du processus de changements et de réflexion entrepris au sein du Système interaméricain en général et à l’Organisation des États Américains en particulier, à partir de la deuxième moitié des années 80, quelques éléments importants se sont dégagés au sujet du rôle de l’Organisation interaméricaine de défense dans le cadre de l’OEA, tels que:

1. L’un des nouveaux éléments est le changement radical concernant la possibilité que des menaces – politiques et belliqueuses – soient exercées par des États non américains. Le démantèlement de l’Union soviétique et les modifications dans les relations entre la Chine et les États du Continent américain, ainsi que les changements enregistrés dans la technologie guerrière, obligent à redéfinir la notion d’agression provenant d’un pays situé en dehors du Continent américain. Ce nouvel élément pourrait avoir une incidence sur la faculté accordée à l’Organisation interaméricaine de défense de «préparer la légitime défense collective face à une agression». Ces modifications ont également un lien avec la situation concernant les accords interaméricains en matière de sécurité collective, notamment le TIAR.
2. Le fait de préciser que l’un des buts essentiels de l’OEA est d’«obtenir une limitation effective des armements conventionnels…» oblige cette dernière à examiner conjointement le rôle joué par les éléments techniques de nature militaire et par les éléments de nature juridique et politique.
3. Le rétablissement du système démocratique dans les États membres a une double conséquence : d’une part, un nouveau climat se met en place en ce qui concerne les relations entre civils et militaires à l’intérieur des États, et l’accent est placé sur la contribution que ces derniers doivent apporter à la consolidation et à l'épanouissement des régimes démocratiques. D’autre part, il devient évident que les activités militaires doivent être subordonnées aux décisions des organes politiques établis par les lois constitutionnelles. Il apparaît alors nécessaire de transposer cette réalité à l’environnement des institutions du Système interaméricain. L’Organisation se doit donc d’examiner les conséquences institutionnelles d’une telle transposition, en ce qui concerne la structure et les liens de dépendance de l’Organisation interaméricaine de défense.
4. La mise en œuvre de divers processus d’intégration sous-régionale incluant, dans certains cas, l’élément militaire donne lieu à une dynamique particulière, notamment en ce qui concerne l’élaboration et la mise en application de mesures d’encouragement de la confiance et de la résolution pacifique des différends.
5. La nouvelle réalité continentale impose des exigences qui, très souvent, comportent un élément de caractère militaire et, à cet égard, l’Organisation interaméricaine de défense est bien placée pour offrir sa coopération. C’est le cas, par exemple, des activités de déminage.

1. Voir l’étude intitulée «Situation de l’Organisation interaméricaine de défense en ce qui concerne l’Organisation des États américains», établie par le Département des questions juridiques du Secrétariat général, sur la demande du Conseil permanent de l’Organisation des États Américains, 15 août 1978, page 5, Annexe I.

2. Voir le document «Situation de l’Organisation …» cité, page 8.

3. Idem, page 8.

4. Organisation interaméricaine de défense, Conseil des délégués, résolution concernant le budget de l’Organisation interaméricaine de défense pour l’exercice 1962, 20 avril 1961.

5. Annexe T-266 «Position de l’Organisation interaméricaine de défense au sein du Système interaméricain» au document OEA/Ser.V/VI-C/INF. 671 du 18 mars de 1966, citée dans «Situation de l’Organisation interaméricaine de défense …», page 31 et suivantes.

6. Document OEA/Ser.G, CP/GT/CSH, 33/92, du 12 mai 1992, figurant en annexe au présent rapport.

7. Document OEA/Ser.G, CP/doc.2392/93 figurant en annexe au présent rapport.

8. Document OEA/Ser.G, CE/SH-18/93 figurant en annexe au présent rapport.

9. L’Organisation interaméricaine … précité, page 5.

10. Document intitulé «Liens institutionnels entre l’Organisation des États américains et l’Organisation interaméricaine de défense», OEA/Ser. G, CE/SH-3/93, figurant en annexe au rapport de la Commission spéciale sur la sécurité continentale concernant l’Organisation interaméricaine de défense, page 28.